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土地利用功能分区
长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）
大纲
（送审稿）
长沙市人民政府
二OO九年五月
目录
引言1
第一章总则3
第一节规划背景3
第二节规划依据6
第二章指导原则与目标任务8
第一节指导原则8
第二节土地利用战略选择9
第三节规划目标和调控指标12
第四节土地利用规划主要任务14
第三章保护和合理利用农用地16
第一节严格控制耕地流失16
第二节保质保量补充耕地17
第三节加强基本农田保护18
第四节合理利用其他农用地19
第四章节约集约利用建设用地20
第一节严格控制建设用地规模20
第二节节约集约利用城镇工矿用地20
第三节整合规范农村建设用地21
第五章协调土地利用与生态环境建设23
第一节协调土地利用与生态环境建设目标23
第二节环境友好型土地利用模式23
第三节构建综合生态空间体系24
第六章统筹区域土地利用26
第一节土地利用功能分区26
第二节分区土地利用管制规则28
第三节推进“两型社会”示范区建设30
第四节各用途用地统筹安排32
第七章城乡用地空间布局与结构优化35
第一节构建现代新长沙城镇格局35
第二节城乡用地空间布局36
第三节各用途用地结构调整39
第八章中心城区土地利用44
第一节中心城区定位与发展目标44
第二节中心城区建设用地规模44
第三节中心城区主要扩展方向45
第四节中心城区用地布局46
第九章区县土地利用47
第一节区县土地利用特点与指导意见47
第二节加强区县土地利用调控49
第十章规划实施保障措施51
第一节落实耕地与基本农田保护责任制51
第二节加强土地节约集约利用52
第三节多渠道确保耕地占补平衡52
第四节健全规划实施的公众参与机制52
第五节出台规划实施的激励措施53
附表55
引言
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源保护和合理利用工作中处于先行和龙头地位。
《长沙市土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，对于长沙市严格保护耕地特别是基本农田、增强依法用地意识和实施土地用途管制、促进土地节约和集约利用、保护生态环境、保障经济社会健康发展等发挥了重要作用。
随着国家中部崛起战略和泛珠三角区域合作战略的实施，特别是长株潭城市群获批国家资源节约型和环境友好型社会（以下简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，长沙市迎来了前所未有的发展机遇，其经济社会发展的外在环境和内在因素发生了重大变化。
同时，长沙市确定了率先在全省全面建成小康社会和成为区域性现代化中心城市的目标，经济社会发展步入了快车道。
现行规划实施至今，由于最近十年长沙市经济社会的高速发展，原规划建设用地指标已用完，同时新增建设用地布局方向发生了与时俱进的变化。
因此，现行土地利用总体规划的实施已相当困难。
为使土地利用总体规划更好地发挥对经济社会发展的保障作用，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家、省、市有关土地利用方针、政策，在《长沙市土地利用总体规划（1997-2010年）》基础上，编制《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》（以下简称《大纲》）。
《大纲》规划基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，近期规划目标年为2010年，远期规划目标年为2020年。
《大纲》规划范围为长沙市行政管辖区域，即芙蓉区、开福区、雨花区、天心区、岳麓区、望城县、长沙县、宁乡县、浏阳市，总面积1181946.29公顷。
第一章总则
第一节规划背景
1、区域发展功能定位
长沙市是湖南省省会，是全省政治、经济、文化、科教、信息、交通、金融和商贸中心，是国家历史文化名城和第一批对外开放的旅游城市之一。
长沙市位于以长江三角洲城市群为核心的长三角经济圈和以珠江三角洲城市群为核心的珠三角经济圈的结合部，是长三角经济圈沿长江向内陆辐射、珠三角经济圈沿京广铁路向内陆腹地扩展的必经之路，又位于上海、广州、重庆、武汉四大全国性商贸中心聚辐的交错地带，发挥着承东启西、联南接北的枢纽作用。
随着国家中部崛起战略的实施、泛珠三角区域合作战略的推进和长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区的设立，长沙市具备了加快发展、快速崛起的条件和环境。
作为长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的主导城市，长沙市将逐步成为中部崛起的战略支撑点和泛珠三角区域的新兴增长极。
在湖南省提出的优势地区优先发展战略蓝图中，长沙市担负着引领全省经济社会快速、健康发展的首要重任。
规划期内，长沙市将凭借自身的区位优势、资源禀赋、产业特色和文化底蕴，逐渐发展成为区域性高新技术产业和装备制造业中心、山水名城和文化新市，成为影响全国、辐射周边省份、统领湖南全省的现代化中心城市。
2、土地利用现状
长沙市处于湘中丘陵向滨湖平原过渡地带，地势起伏较大，东、西两端山地环绕，中部渐趋低平，南部丘岗起伏，向北倾斜，逐渐平坦开阔。
市域内土壤肥沃，水资源丰富，灌溉条件好。
位于亚热带季风湿润气候区，气候温和，季节变化明显。
自然环境优美，旅游资源丰富，岳麓山巍峨西峙，浏阳河逶迤东来，湘江水穿城而过，橘子洲静卧江心，融山水洲城于一体。
2005年，长沙市总人口722.35万人，城镇化率53.87%，GDP1519.90亿元，全社会固定资产投资总额881.44亿元，工业总产值1300.62亿元。
2005年，长沙市土地总面积1181946.29公顷；其中农用地1001566.51公顷，建设用地134257.09公顷，未利用地46122.69公顷。
农用地中，耕地284503.08公顷，主要分布在湘江、捞刀河、浏阳河、沩水河、楚江、乌江、靳江河、大溪河等河谷平原。
园地30474.20公顷，主要分布在河谷平原、丘陵山区。
林地591582.96公顷，绝大部分分布在丘陵山区，河谷平原分布较少，从中部到东、西两端逐步增加。
牧草地13.25公顷。
其它农用地94993.02公顷。
建设用地中，城镇用地23615.80公顷，农村居民点用地80222.27公顷，独立工矿用地12485.81公顷，特殊用地1485.07公顷，交通用地7883.88公顷，水利设施用地8564.26公顷。
未利用地中，未利用地46122.69公顷，其中未利用土地15366.94公顷，其它土地30755.75公顷。
3、机遇与挑战
规划期间，长沙市资源、环境约束加剧，特别是土地资源的利用和保护面临巨大的挑战：
经济社会快速发展，土地资源供给矛盾日益突出。
全球产业结构调整和转移的历史机遇加速了长沙市经济社会发展和产业结构调整的步伐，土地需求不断增加。
但是，耕地和基本农田保护、生态环境建设对新增建设用地的刚性约束，使得各项建设用地供给面临前所未有的压力。
土地后备资源不足，耕地和基本农田保护压力大。
现代新长沙城镇格局的构建、交通水利等基础设施的建设将不可避免地占用耕地，同时现代农业发展和生态环境建设也需要调整一部分耕地，但长沙市耕地后备资源补充不足，保质保量实现耕地占补平衡的难度将越来越大，耕地和基本农田保护的形势极其严峻。
发展目标多元化，统筹协调土地利用任务艰巨。
随着产业结构调整步伐不断加快，长沙市亟待转变土地利用方式，优化土地利用结构，实现区域统筹协调发展。
但是，由于全市域经济社会发展的不平衡以及各行业、各区（县、市）土地利用目标的多元化，加大了调整土地利用结构与优化土地利用布局的难度，统筹协调土地利用与保护的任务异常艰巨。
同时，长沙市也迎来了解决当前和今后一个时期土地利用问题的有利条件。
从土地利用状况看，全市建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，为统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了基础条件。
从区域发展环境看，中部崛起战略、泛珠三角区域合作战略的实施将为长沙市带来良好的发展机遇，以“长株潭”为中心的“3+5”城市群建设将促进省内经济贸易合作，为长沙市发挥工程制造、文化产业以及科技教育事业的比较优势提供平台，有利于促进统筹区域土地利用；长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验先导区在长沙市湘江以西的设立，有利于长沙转变经济发展方式，建设资源节约型社会。
从全市发展环境看，科学发展观的深入贯彻落实，经济社会发展步伐的加快，政府对土地管理工作的高度重视，公众参与土地管理积极性的提高，有利于土地用途管制制度的实施。
第二节规划依据
1、相关法律法规
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》、《中华人民共和国农业法》。
2、相关文件
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）、《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法》（国土资发[2006]54号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）、《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）的通知》（国发[2008]33号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资发[2009]10号）、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资发[2009]43号）、《湖南省人民政府办公厅关于转发国务院办公厅国办发[2005]32号文件的通知》（湘政办发[2005]30号），以及其它国土资源部及湖南省颁发的涉及土地利用规划编制与实施的政策、规定。
3、相关规划
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》、《湖南省土地利用总体规划（2006-2020年）》、《长沙市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》、《长沙市土地利用总体规划（1997-2010年）》、《长沙市市域城镇体系规划（2002-2020年）》、《长株潭城市群区域规划》、《湘江生态经济带开发建设总体规划（2003-2020年）》以及其它长沙市“十一五”绿化林业、综合交通、水利、能源开发等专项规划。
4、其他参考依据
《土地分类》（国土资发[2001]245号）、《土地利用现状分类》（GB\T21010-2007）等。
第二章指导原则与目标任务
第一节指导原则
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以严格保护耕地、节约集约利用土地为根本指导方针，立足中部崛起战略，积极推进长株潭城市群建设，服务于建设国家级资源节约型和环境友好型社会示范区目标，切实转变用地观念、创新完善用地机制，统筹安排各用途用地，以控制建设用地总量为重点，创建经济高效、资源集约、环境友好的土地利用前景。
长沙市土地利用总体规划修编遵循以下基本原则：
严格保护耕地。
强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量向数量、质量和生态建设全面协调的转变，控制非农建设占用耕地规模。
加强土地整理力度，创新耕地保护激励制度，促进耕地和基本农田保护与经济社会建设协调发展。
节约集约用地。
贯彻“严控总量、用好增量、盘活存量、集约高效”的要求，以供应引导需求，促进用地方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。
统筹规划、区域协调。
围绕现代化中心城市的定位，推动组团式城市发展，优化土地利用结构和布局，逐步形成区域协调发展、城乡统筹发展、区（县、市）错位发展的格局，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。
加强土地生态环境建设。
按照“有利于城市布局优化、有利于产业结构调整、有利于城市管理水平提高、有利于市民生活质量改善”的要求，协调土地利用与生态环境建设，促进区域土地资源的可持续利用。
强化规划实施保障措施。
按照促进国民经济又好又快发展的要求，强化土地利用规划制度建设，创新规划实施机制，落实规划实施共同责任，提出针对性和可操作性的配套政策和措施建议。
第二节土地利用战略选择
1、长株潭城市群协同发展的土地利用战略
长株潭城市群协同发展的土地利用战略的主要内容包括：
系统完善城市功能，统筹整合建设用地，协同保护耕地与环境。
系统完善城市功能。
按照资源节约、环境友好的要求，因地制宜地选择建设项目、科学选址、合理安排用地。
以发挥土地资源最大综合效益为目标，加快城市基础设施和生态环境建设，完善城市综合服务功能，稳步扩展长沙市城市发展空间。
统筹整合建设用地。
根据长株潭城市群区域产业的分工与协作特点，充分发挥能源、劳动力等现有资源和产业链的优势，探索内生型经济发展模式。
大力加强交通、能源和重大文化体育、医疗卫生设施的共建共享，统一建设区域防洪工程、环境治理工程、供水排水设施等，促进长株潭城市群基础设施用地形成同城效应。
协同保护耕地与环境。
加强耕地保护，特别是对耕地资源相对丰富、质量较高、受城镇化影响较小区域的耕地和基本农田加强保护。
以社会主义新农村建设为契机，加强区内重要粮食产区和基本农田重点保护区的农田基础设施建设。
建立区域环境共同防治机制，跨地区建立生态保护区。
2、内融翼优、市域统筹的土地利用战略
长沙市大部分历史文化资源、人口、产业、城市建设用地集中于沿湘江的中心地带，即中心城区，望城县、宁乡县与长沙县、浏阳市分列中心城区两侧。
从中心城区往外，生态系统受人类的影响程度递减。
地处长沙东西两端的浏阳市和宁乡县是需要重点保护的生态区和水源地。
基于长沙市土地利用的内外差异特征及未来发展需要，选择内融翼优、市域统筹的土地利用战略，其主要内容包括：
长望融城，两翼齐发，城乡统筹。
长望融城。
土地利用规划应为长沙县、望城县部分地区，特别是县城所在地，融入中心城区创造条件，加快两地与中心城区在产业链对接、基础设施共享、发展平台共用等方面的步伐，建设产业集聚、环境优美、和谐宜居的现代化中心城区。
两翼齐发。
宁乡县、浏阳市，以及长沙县、望城县大部分地区结合自身条件，有选择地发展优势产业，加快工业和人口向中心镇和次中心镇集中。
坚持土地利用与保护并重，在保障发展用地的同时，加强生态环境建设，提高生态环境质量和生物多样性。
城乡统筹。
土地利用为城乡统筹发展创造条件，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，促进社会主义新农村建设，统筹安排城乡居住、产业、基础设施、公共服务等各功能用途用地，逐步实现农民居民化、农村社区化、农业现代化，形成协调共进的新型城乡体系。
3、可持续发展的土地利用战略
规划期内长沙市的土地利用以保持和提高可持续发展能力为目标，重点加强土地生态环境建设和污染土地整治，限制生态脆弱地区的开发建设，重视建成区内生态环境和景观的建设，严控建设用地无序扩张。
根据长沙市自然资源条件和发展特点，可持续发展的土地利用战略主要包括：
发展现代农业，推进新型工业化，积极发展中心城区，探索资源节约与环境友好型土地利用模式。
发展现代农业。
运用现代科学技术手段，大力推进农业现代化。
加强农业产业带建设，发展新型农业生产方式，形成一批优质水产、优质水稻、无公害茶叶和苗木生产基地。
推进新型工业化。
按照清洁生产的规定和工业生态学原理，加强资源综合利用，发展资源节约型和环境友好型产业，大力推动新型工业化，促进工业化的可持续发展。
积极发展中心城区。
加强文化产业、动漫产业等强势产业的发展，建设功能完善、生活文明、产业发达、和谐宜人的中心城区，为全省、长株潭城市群和全市域的发展提供良好的平台，成为全省、长株潭城市群和全市域的经济“发动机”，以中心城区的大发展带动全市走可持续的新型城镇化、现代化之路。
探索资源节约与环境友好型土地利用模式。
结合“两型社会”试验区建设，大胆创新，探索景观环境先行等土地利用模式，为资源节约与环境友好型土地利用模式的形成和推广积累经验。
第三节规划目标和调控指标
围绕全面建设小康社会和初步实现现代化的经济社会总体发展目标，按照建设“两型社会”综合配套改革试验区的要求，统筹安排各业各用途用地，协调近期土地供给能力和长远可持续发展，在坚持节约集约用地的原则下，确定规划期内要努力实现的土地利用总体规划目标。
其主要有：
（一）主要经济社会发展目标
规划期间，长沙市坚持走新型城镇化和新型工业化发展道路，经济社会发展将进入快速发展阶段。
到2010年，全市总人口823.13万人，城镇化率达到60.95%，GDP达到3746.57亿元，全社会固定资产投资总额突破2404.00亿元，工业总产值达到4103.08亿元。
至2020年，全市总人口1127.15万人，城镇化率达到73.55%，GDP达到9815.63亿元，全社会固定资产投资总额突破5424.65亿元，工业总产值达到11243.93亿元。
（二）土地利用主要调控指标
1、耕地保护目标
严格保护耕地特别是基本农田，提高耕地质量。
到2010年和2020年，确保全市耕地保有量分别不低于279089.00公顷（418.63万亩）和269012.00公顷（403.52万亩）。
规划期内，确保全市229236.00公顷（343.85万亩）基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。
2、建设用地目标
在保障经济平稳健康发展的前提下，合理控制建设用地总量。
全市建设用地总量，到2010年和2020年，分别控制在152207.00公顷和183851.09公顷以内，增量分别为17949.91公顷和49594.00公顷。
全市城乡建设用地规模，到2010年和2020年，分别控制在130893.00公顷和156761.88公顷以内。
其中，城镇工矿用地规模分别为53678.00公顷和85403.61公顷。
3、土地节约集约利用目标
全市人均建设用地由2005年的185.86平方米降低至2020年的163.11平方米。
人均城镇工矿用地由2005年的108.00平方米降低至2020年的103.00平方米。
人均农村居民点用地由2005年的240.75平方米降至2020年的239.35平方米。
中心城区人均建设用地由2005年的105.33平方米降至2020年的102.21平方米以内。
地均GDP稳步增长，2005年地均GDP1285.93万元/平方公里，至2020年地均GDP提高到8304.63万元/平方公里。
4、生态环境建设目标
规划期内长沙市森林覆盖率不低于50.00%，土地生态保护面积保持在306000.00公顷以上。
至2010年，中心城区人均公共绿地从2005年的7.90平方米提高到9.50平方米，绿地率由2005年的33.00%提高到35.00%，绿化覆盖率由2005年的37.90%提高到40.00%。
至2020年，中心城区人均公共绿地面积达到14.00平方米，绿地率达到40.00%，绿化覆盖率保持在45.00%。
5、土地整理复垦开发目标
严格落实建设占用耕地占补平衡制度，积极整理、加强复垦、适度开发。
到2010年，全市补充耕地1553.00公顷。
到2020年，全市补充耕地7789.41公顷。
第四节土地利用规划主要任务
围绕土地利用总体规划目标，明确以下主要任务：
保障科学发展用地需求，提高土地节约集约利用水平。
服务于“两型社会”建设，保障中心城区合理的发展空间，确保长沙市中心城区功能不断完善和城市品质不断提升。
保障长沙市重点发展产业、基础设施必要的用地需求，增强长沙市的发展动力和竞争力。
严控建设用地总量，加强存量用地挖潜，促进增量用地集约，探索土地资源节约集约利用模式，提高土地利用综合效能。
严格保护耕地，加强耕地和基本农田建设。
严格控制非农建设用地占用耕地，合理确定土地整理复垦开发的规模和范围。
加强耕地和基本农田建设，确保耕地和基本农田的数量与质量。
统筹安排各业各用途用地，促进城乡、区域协调发展。
实施土地利用功能分区，统筹安排各用途用地，优化城乡用地空间。
健全区域合作机制，统筹土地利用与保护，促进区域全面协调发展。
协调土地利用和生态环境建设，走可持续发展之路。
合理配置生态用地与生产生活用地，探索实践环境友好型土地利用模式。
构建生态系统空间结构，确保生态建设重点工程用地，逐步实现土地生态系统的良性循环。
完善规划实施保障措施，提高土地利用总体规划管理水平。
构建符合长沙市实际情况和社会主义市场经济发展需要的规划实施管理保障措施体系，保障规划的顺利实施。
采用现代科技手段，监测规划的实施过程，提高土地利用精细化管理水平。
第三章保护和合理利用农用地
坚持落实最严格的耕地保护制度，保质保量补充耕地，加强基本农田建设和保护，合理利用其他农用地，提高农用地综合生产能力和利用效益，有效发挥农用地生态功能。
第一节严格控制耕地流失
严格控制非农建设占用耕地。
强化对各类非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址加强用地评价和多方案比较论证，尽量少占或不占耕地，确需占用耕地的，必须等质等量足额补充。
到2010年和2020年，全市新增建设用地占用耕地面积，分别控制在6850.00公顷和22497.29公顷以内，新增建设用地占用农用地面积分别控制在17882.00公顷和47996.84公顷。
合理引导农用地内部调整。
农业结构调整要因地制宜，尽量选择耕地以外的其他农用地，用于发展林业、水产、畜牧业等，少占或不占耕地。
要通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。
全市农用地内部结构调整减少耕地，到2010年和2020年，分别控制在87.08公顷和708.20公顷以内。
加强耕地抗灾能力建设。
加强农业基础建设，增强耕地抵御自然灾害的能力，因地制宜加强土地生态建设。
全市灾毁减少耕地，到2010年和2020年，分别控制在30.00公顷和75.00公顷以内。
第二节保质保量补充耕地
大力推进土地整理复垦开发工作，加强对补充耕地质量等级的评定工作，确保规划期内耕地保有量目标数量不减少，耕地质量不降低。
2006-2020年，长沙市土地整理复垦开发补充耕地任务量7789.41公顷；其中，2006-2010年，补充耕地任务量1553.00公顷。
为实现新增建设用地占用耕地数量占补平衡，规划期内异地补充耕地14707.88公顷。
严格执行建设占用耕地补偿制度。
切实落实建设占用补充耕地法人责任制。
积极推进土地整理复垦开发补充耕地，努力拓宽资金渠道，探索市场化运作模式。
大力加强农村土地整理。
积极稳妥地开展田水路林村综合整治，尤其要加大城中村、空心村等村庄的整理力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量。
到2010年和2020年，长沙市通过农田整理补充耕地988.01公顷和4949.61公顷，通过村庄整理补充耕地435.00公顷和2549.28公顷。
积极开展废弃地复垦。
加快工矿建设废弃地、公路建设取土废弃地等的复垦，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。
到2010年和2020年，长沙市通过土地复垦补充耕地44.56公顷和84.56公顷。
适度开发宜耕后备土地。
在保护和改善生态环境的前提下，有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用。
到2010年和2020年，长沙市通过开发未利用地补充耕地85.43公顷和205.96公顷。
第三节加强基本农田保护
科学调整基本农田布局。
严格按照上级土地利用总体规划下达的保护目标，参照农用地分等定级成果，对现有的基本农田布局进
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