转移性支出财政补贴.docx

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转移性支出财政补贴

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第八章转移性支出：

财政补贴

案例1

20世纪30年代以来的美国农业补贴政策

一、本案例服务的教学内容

本案例服务于第八章第一节――财政补贴概述。

农业是一国国民经济的基础，同时也是既有自然风险又有市场经营风险的弱质产业。

世界各国都制定了相关的农业财政补贴政策，其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。

美国政府始终把农业作为国民经济的基础加以保护和扶持，农业补贴政策对促进美国农业发展和农民增收发挥了重要作用。

二、案例内容

农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具之一，其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。

在WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：

一是广义补贴，即政府对农业部门的投资或支持，主要包括粮食安全储备补贴、粮食援助补贴、自然灾害救济补贴，以及对农业基础设施、农业科研、水利、环境保护等方面的投资，由于不会对农业产出结构和农产品市场发生直接的扭曲性作用，一般被称为“绿箱”政策；二是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴，通常会对农业产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱”政策。

根据这一精神，世界各国的农业补贴政策主要有：

农产品价格补贴、农产品进出口补贴、农业投入补贴、农民收入补贴以及政府在农业资源环境、农业科技教育、农业基础设施建设、农业保险、市场信息等方面的支持。

在WTO农业协议生效后，主要发达国家都对农业补贴政策进行了方向性调整，总的趋势是：

减少农产品价格和进出口方面的补贴，增加对农民收入和农业结构调整等方面的补贴。

美国是一个农业大国，农业总产量一直位居世界前列，同时也是世界最大的农产品出口国。

美国政府始终把农业作为国民经济的基础加以保护和扶持，农业补贴对促进美国农业发展发挥了重要作用。

美国的农业补贴政策开始于20世纪30年代，经过多次修订形成了执行至今的基本框架。

其具体补贴政策大体可以分为三个阶段：

1.第一阶段（1933年-1995年），可以称为价格补贴政策阶段，补贴直接与市场价格挂钩。

1929-1933年资本主义世界经济危机期间，美国大批农场面临倒闭。

为了拯救农业，1933年美国出台了《农业调整法案》，开始实施对农业的补贴，其中最主要的是制定目标价格，对农产品价格进行差额补贴。

即在农产品价格低于目标价格时，农场主可以根据农产品的销售量，获得市场价格与目标价格之间的差价补贴。

其主要运作方式是，农场主以尚未收获的农产品作抵押，从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的为期9个月的贷款（利息可忽略不计），贷款的数额则根据种植面积、产量和前5年玉米销售的平均价格计算。

同时，国会制定一个玉米的目标价格（最高），政府还制定一个补贴价格（次之）。

收获时当市场价格高于目标价格时，农场主可以按市场价格出售农产品，用现款还本付息；如果市场价格低于目标价格和补贴价格，不足以偿还贷款时，农场主可以按实际卖出价格偿还政府贷款，不足部分由政府承担，政府按目标价格与市场价格之差给予补贴。

为此，每年美国政府大约要支出120亿美元的价格补贴款。

另外，为控制农产品价格的下跌，美国政府还对种植面积进行限制，实行休耕补贴。

2.第二阶段（1996年-2001年），可以称为收入补贴政策阶段，补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入。

1996年4月，美国政府出台了新的农业法案，即《1996年农业促进与改革法案》，对原来的农业法案进行了调整。

该法案改变了过去对农产品价格的支持，转为直接保护农民收入，并计划在新法案实施的7年期间里，给农民约356亿美元的收入补贴。

在操作层面上，取消了目标价格和市场价格的差价补贴，只保留最低保护价格。

农户可以依据新的法案，根据种植面积（减去15％另有补贴的休耕面积）和常年产量以及最低保护价格，计算好预期收入。

这样做可以使农产品的价格随行就市，又可以保障农民收入。

1996年的农业法案使美国政府不再完全保护农产品价格，使农业逐步走上自由发展的道路，政府的补贴有所减少。

但执行两年以后，情况发生了变化。

从1998年起，由于国际市场农产品价格普遍下降，再加上美国农业政策刺激了农业的增长，农产品过剩加剧，农产品价格下跌，农民的收入有所下降，原计划的补贴数额不够。

为此，1998年政府又推出两项保障农民收入的政策：

一项是“农作物收入保险计划”，另一项是“市场损失补助”。

帮助农民克服市场经营风险和自然风险。

1999年，政府又增加60亿美元的农业支出，用于补偿农民的市场损失和农作物的欠收损失。

到2000年，政府的农业支出又在1999年的基础上继续增加，美国联邦政府对农民支付的直接现金补助高达300亿美元。

3.第三阶段（2002年以后），可以称为收入价格补贴政策阶段，既保留了收入补贴，又恢复和创造了一些价格补贴手段。

2002年，美国政府又颁布了《农业保障和农村投资法》，取代了1996年的《农业促进与改革法案》，该法案决定进一步增加政府对农业的拨款，规定在今后10年内，政府用于农业的拨款将达到1900亿美元，比原有的农业法案所确定的拨款增加了近80％。

法案主要内容包括：

（1）对目前享受巨额补贴的谷物和棉花种植者增加补贴；对近年来已取消补贴的羊毛和蜂蜜等生产者重新给予补贴；对历来基本上不予补贴的奶牛养殖者、花生种植者也开始提供补贴。

（2）将用于土地保护的支出增加80％，这将使过去很少得到政府拨款支持的畜牧业以及水果和蔬菜生产者明显受益。

（3）增加了反周期波动补贴，即农民在收获后的10月份可得到上限为35％的计划支付，待翌年2月份可再得到35％的支付，到12个月的市场运销结束后结账。

反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险，刺激农产品的出口。

（4）计划在2002年至2007年间再投资220亿美元用于农业资源保护计划项目，主要包括土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。

除此以外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴，用于自然灾害发生后的非保护农作物灾害援助计划、农作物灾害支付计划、紧急饲料计划、青饲料援助计划、牲畜赔偿计划及树木援助计划；提供用于生产结构调整的投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款，给各州拨款，帮助偿还贷款有困难的农民。

（5）计划在2002年至2007年间，投资8.75亿美元用于提高美国农产品出口的市场机会和拓宽国际市场；每年投资4.78亿美元用于援助那些因国外有关农产品实施出口

1.张桂林等：

《美国联邦政府农业补贴》，《世界农业》，2003年11月；

2.郭建军：

《美国、欧盟和日本农业政策的调整与WTO谈判》，《中国农村研究》，2001年5月。

案例2

我国2002年税式支出的实践与效果

一、本案例服务的教学内容

本案例服务于第八章第三节“税收支出”教学内容。

税式支出是一种特殊的财政补贴工具，各国政府通过制定一系列的税收优惠安排，给特定纳税人提供财政补贴，从而实现政府特定的政策目标。

我们利用2002年有关数据，说明我国政府如何使用税式支出工具对经济运行实施宏观调控，以及税式支出在推动国民经济稳定运行方面所发挥的作用。

二、案例内容

2002年我国国内生产总值首次超过10万亿元，达到102398亿元，比上年增长8％（注：

调整前数据，下同）。

分析2002年我国国民经济呈现良性循环态势的原因，不难发现税式支出作为国家调节经济活动的一个重要工具，为推动国民经济稳定运行做出了重要贡献。

2002年，为继续实施积极财政政策提供充足的财力保证，税务部门面临的增收压力较大。

但是，为促进国民经济稳定运行，我国并没有减少税收优惠，削弱税式支出的力度。

相反，税式支出的力度仍然很大，税式支出总额首次突破2000亿元，达到2159.52亿元（包括出口退税和减免税），相当于近10个中等省份的税收收入总额，占全部税收收入的12.7％。

通过税式支出来促进社会和经济政策的实施，已经成为各国政府制定税收制度和税收政策的基本内容之一。

所谓税式支出，是指国家为了实现特定的政策目标，通过制定与执行特殊的税收法律条款，给于特定纳税人或纳税项目以各种税收优惠待遇，以减轻纳税人税收负担而形成的收入损失或放弃的收入。

各国政府通过制定规范化、系统化、形式多样化的税收优惠安排，以牺牲政府一定的税收利益为代价，给特定纳税人提供财政补贴，从而实现政府特定的政策目标。

税式支出作为一个特殊的经济调节手段，对任何国家来说都是必不可少的。

税式支出是税收制度中政策性非常强的一部分内容，它是政府贯彻其产业政策、科技发展政策、投资政策和消费政策意图，调节经济活动的一个重要工具。

我国税式支出对国民经济的影响主要表现在以下几个方面：

1.提高我国出口产品的国际竞争力

近年来，我国出口退税政策对外贸的支持力度逐年加大，特别是2002年，对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的自产货物出口退税全面实行“免、抵、退”税办法，企业可以直接得到出口退税带来的优惠，缩短了办理出口退税的资金流转周期。

2002年，全国直接办理的出口退税达744.32亿元，免抵调库增值税514.5亿元，两项合计1258.82亿元，比1999年翻了一番，比2001年增加187.31亿元。

出口退税的大幅度增加，极大地增强了我国产品的出口能力，进一步拓展和提高了我国出口商品在国际市场上的发展空间和市场占有份额，推动了外向型经济的发展。

2.促进外资经济的稳步发展

目前我国对外资企业的税收优惠政策是：

（1）对生产性外商投资企业，经营期在十年以上，从开始获利年度起，第一年和第二年免征所得税，第三年至第五年减半征收所得税；

（2）在国家级高新技术产业开发区设立，被认定为高新技术企业的外商投资企业，经营期在十年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税；（3）外商投资企业的外国投资者，将从企业取得的利润,直接再投资于该企业，增加注册资本，或者作为资本投资开办其他外商投资企业，经营期不少于5年的，经申请税务机关核准，退还再投资部分己缴纳的企业所得税款的40％。

用企业所得利润直接再投资举办、扩建产品出口或者技术先进企业，依照国务院有关规定，全部退还其再投资部分己缴纳的企业所得税税款。

2002年我国的外商直接投资稳步扩大，全年外商直接投资合同金额828亿美元，比上年增长19.6%，实际使用外资金额527亿美元，增长12.5%。

外资经济的稳步发展，带来了充裕的税源。

2002年涉外税收收入完成3487.1亿元，比上年增长21.0%，占全部税收收入的比重也达到了21.0%。

2002年外资经济和涉外税收的双丰收与前些年对外资企业实行税收优惠政策分不开。

1998年-2001年，我国给予外资企业的税收减免总额超过500亿元。

规范、合理、适时的税收减免为“三资”企业的前期发展创造了宽松的环境，也涵养了税源。

2002年，对外资企业的优惠政策未变，而且力度有所加强，全年对外资企业共减免税收356.79亿元，比上年增长115.9％，占税式支出总额的16.5％。

3.推动高新技术企业的发展和进步

目前，我国对高新技术企业的税收优惠主要有：

（1）国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业，减按15%的税率征收所得税；区内的新办高新技术企业，自投产年度内，免征所得税2年；

（2）对科研单位的科研收入免征所得税，对高新技术的所得减征所得税；（3）对增值税一般纳税人销售自行开发生产的计算机软件产品按法定17%税率征收增值税后，实际税负超过3%的部分实行即征即退；（4）对生产的集成电路产品（含单晶硅片）按17%税率征税后，实际税负超过6%的部分实行即征即退等等。

2002年，全国对高新技术企业的税收减免为70.42亿元，比上年增长139.8%，占税式支出总额的3.3%，其中，软件、集成电路的税收减免达25.51亿元。

国家给予科研及技术型企业的税收优惠政策对科学技术的发展和科学技术迅速转化为生产力具有重要的促进作用。

4.保护弱势群体利益，维护社会稳定

国家对由民政部门、街道、乡镇举办的福利企业，安置“四残”人员占生产人员的比例在35%以上的，对其生产的增值税应税货物给予税收返还的优惠，为残疾人就业提供了保障。

企业妥善安置残疾人员，使他们能够自食其力，不但减轻了社会的负担，而且也为地方经济的发展做出了贡献。

1998年-2002年，我国对民政福利企业的减免税总额近600亿元，其中仅2002年对民政福利企业的税收减免即达179.12亿元，比上年增长27.3%，占税式支出总额的8.3%。

另外，伴随着国有企业改革的不断深入，企业下岗人员及失业人员大幅增加，2002年国家针对下岗失业人员再就业出台了一系列扶持政策，规定服务性企业、商贸企业吸纳下岗失业人员达到一定规模，以及下岗失业人员从事个体经营的，分别给予减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税的税收优惠政策，为创造良好的就业环境，增加就业岗位，支持鼓励下岗人员自谋职业起到了积极的作用。

另外，最近几年新出台的税收优惠政策，如购买国产设备技改投资抵免40%企业所得税，支持西部大开发的系列减免税政策等，也都明显地体现了政府的政策意图。

2002年，这两项减免税的数额都不大，分别为10.24亿元和2.61亿元，但政府运用税式支出这种间接调控的手段达到了其特定的政策目标，即鼓励企业购置国产设备，各部门齐抓共管，支持西部大开发。

三、简要点评

在市场经济条件下，税式支出在优化资源配置、调节收入分配差距、促进对外贸易、保持社会总供求基本平衡等方面发挥的作用愈发显著，在财政补贴中所占比例也不断提高。

但是过多的税式支出有悖于公平原则，简单的支出方式使优惠目标不明确，不利于我国市场经济的建立与健全。

目前我国的税收优惠规模过大，范围过宽，几乎涉及所有税种和社会经济生活的各个领域。

项目多、内容杂，不仅损害了税收制度的完整性，而且也不符合税收的公平原则，在一定程度上也给纳税人带来的逃避税收的机会。

此外，我国税式支出多采用直接减免、优惠税率等单一的方式，不利于体现国家的政策意图，应逐步采用多样化的间接方式，如税收扣除、加速折旧、税收抵免和税收饶让等，以体现税式支出的普遍性和规范性，而且要制定统一的税式支出法规，增强税式支出政策的透明度和规范性和整体性。

四、思考题

1.税式支出同其他财政补贴形式相比，具有哪些特点？

2.如何正确认识税式支出的正面效应和负面效应?

本案例素材来源：

1.马国强：

《中国现行税收优惠》，“税务研究”，2003、3

2.刘佐：

《对税收支出问题的再探讨》，“税务研究”，2003、3