深化税收征管改革 扎实推进税源科学化 精细化管理.docx

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深化税收征管改革扎实推进税源科学化精细化管理

深化税收征管改革扎实推进税源科学化精细化管理

税收征管是广义的税收管理，包括税款征收、税源管理、税务稽查、法律救济等内容，其核心和基础是税源管理，税源管理是税收工作的重点，也是税收工作的难点。

当前税源管理工作正沿着健康轨道发展，日渐科学化和精细化，但由于受传统治税思想的影响，税收征管信息化、科学化条件的限制，税源管理薄弱的问题十分突出，集中表现在征管质量不高、税款流失严重。

如何加强税源管理，提高征管质量和效率，堵住税收大量流失的黑洞，仍是摆在每一个税务工作者面前急待破解的难题，也是征管改革的努力方向。

我国现行的税收征管模式主要内容是以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。

这种征管模式与旧征管模式相比，实现了税收征管由分散型、粗放型管理向规范型、集约型转变，由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变，由上门收税向纳税人自行申报纳税转变，由专管员管户的“保姆式”管理向专业化管理转变。

但新征管模式实施的几年来，“淡化责任，疏于管理”的问题始终困扰着基层税务管理人员。

早在２００４年７月的全国税收征管工作会议上，就提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”３４字新时期税收征管模式，并提出了科学化、精细化管理税收征管工作的要求。

所以，所谓的税源管理，就是通过对税源的监控、分析和管理，实现对税源的科学化、精细化管理，达到执法规范、税款征收率高、低征税成本和社会满意的目的。

它的具体内容包括对纳税人的户籍管理、征收管理、发票管理、税政管理、税源监控管理、纳税评估管理、日常检查管理以及纳税服务管理等方面。

一、合理定位，科学把握税源目标

早在２００４年初，时任国家税务总局局长的谢旭人在全国税务工作会议上提出了“实现税基管理精细化，以强化税收征管”的指示精神，根据这一指示精神，税源管理的目标就是：

通过系统的精细化管理，找准税收征管存在的薄弱环节，有效解决税源控管不力和“疏于管理，淡化责任”的痼疾，逐步加强税源监控，管住管好税源，增加税收收入，促进征管质量和征管效率的提高最终实现税收管理的“零缺陷”。

１、精细化管理是实施税源分类管理、强化纳税评估的方向。

分类管理是精细化管理的基础，只有做到对税源按行业、规模、税种等方面的科学分类，才能实现税源管理的规范化、精细化。

纳税评估是精细化管理的抓手，在科学分类基础上，全方位采集税源管理信息，利用行业数字模型开展纳税评估，才能真正达到精细化管理的目的。

２、精细化管理是转变税源管理方法、拓宽管理方式的手段。

传统管理方式是单兵式、单部门管理，实施精细化管理后，不再是对每个纳税人孤立地“点对点”的管理，而是站在行业角度，通过对每户企业经营情况的分析调查，总结行业规律，建立数学模型和指标参数，进一步深化纳税评估，在此基础上经过逐户比对、分析，求证纳税人申报的真实性，对发现的问题通过人工评析、约谈、举证、实地调查乃至移交稽查部门处理，从而形成对整个行业的全面管理。

３、精细化管理是转变税源管理信息利用形式的有效途径。

传统管理过程中，由于信息来源渠道单一，税务机关掌握纳税人信息有限，一般侧重于申报信息，造成征纳双方信息不对称，纳税人随意申报屡禁不止，随着征管改革进程的不断深化，该问题愈加突出。

精细化管理要求把纳税人放到整个行业和产业链中，尽可能全方位地采集其货物流、资金流信息，包括企业基础信息和纳税申报信息、行业信息、产业链信息，以及从工商、银行、技术监督、海关、统计、审计等职能部门获得的第三方信息，充分利用这些信息确定行业的主控指标和辅控指标，并建立起主控评估模型与辅助评估模型相结合的行业纳税评估模型系统。

二、优化结构，构建税源管理体系

税源管理是税收征管的基础和核心，税源管理的精细化是实现税收征管精细化的前提，要实现税源管理的精细化，必须构建税源管理体系，明确税源管理体系的架构和内容，这样有助于把握税源管理体系的脉络，做到思路清晰。

税源管理的体系应该表述为：

以建立新型岗责体系为条件，以户籍管理为根本，以纳税评估为重心，以完善的税收管理员制度为保证，做到户籍详、发票细、税款清，统计实、评估准，服务好，达到规范、高效、社会满意。

１、完善的岗责体系是税收精细化管理的组织保障。

岗责体系须不断完善，新型的岗责体系，至少包括岗位职责、工作规程、指标体系、执法考核、过错追究等内容，完全解决税收执法人员“干什么”、“怎么干”、“干得怎么样”、“干不好怎么办”等四个基本问题。

２、户籍管理重点抓好税务登记与数据管理相关的各类动态情况，包括：

纳税人生产经营及其财务核算情况；各税种的核定及其有关资格认定、各类征收方式核定、多元化申报和缴款方式的核准情况；各税种的申报纳税、税款滞纳及补交情况；税务检查及其处理、享受减免税政策及其执行情况；纳税人发票领购资格、品种、数量情况；纳税户关、停、并、转、歇业以及委托代理情况等。

要及时归纳、整理和分析户籍管理的各类信息，从中发现问题，解决问题。

３、纳税评估是税收精细化管理的具体方式。

对纳税评估发现的一般性问题，如计算填写、政策理解等非主观性质差错，可由税务机关约谈纳税人。

通过约谈进行必要的提示与辅导，引导纳税人自行纠正错误，在申报纳税期限内，根据税法有关规定免于处罚；超过纳税申报期限的，加收滞纳金。

对纳税评估发现需要进一步核实的问题，可下户做调查核实。

调查核实的过程和结果要进行记录，并纳入“一户式”纳税信息资料管理系统。

经纳税评估、约谈辅导和调查核实所确定的问题，包括催报催缴、补正申报、补缴税款、调整帐目、限期改正、加收滞纳金等，按照有关规定处理。

涉及处罚的要依规定处罚，涉嫌偷抗骗税的税收违法行为，需要立案的，要及时移交稽查部门查处。

要建立评估机制。

要制定具体的评估办法和规程，分行业制定平均税负率和平均利润率等评估指标。

依托综合征管信息系统，测算纳税评估参数，逐月评估、逐月监控，提交信息处理报告和纳税评估报告。

要落实纳税评估工作职责，并将纳税评估纳入行政执法责任制和过错追究进行考核。

４、税源管理工作必须落实到人，实行税收管理员责任制。

要制定税收管理员工作规范，设置相应的监控质量考核标准，对税收管理员所在责任片的行业税负水平、纳税面等征管质量指标实行严格考核，奖惩兑现。

要实行调查核实、税源监控、日常检查、纳税服务、纳税评估、综合执行等六大类工作底稿制，使税收管理员的日常工作有一个明确的载体和标准。

５、做好税收收入分析，实现税源动态监控。

一要依托综合征管软件系统，提高税收分析的科技含量。

要分税种、分级次、按日报、月报、季报、年报地查询各项税收收入计划的执行进度，对比税收增长情况，对执行单位税收计划准确率进行考核。

二要建立税收预警通报机制，加强对税源的跟踪监控。

税负预警通报机制作为一个信息交流的平台和手段，可以加强各单位、各部门间的工作协调与联系。

计会统计部门借以分析税源变化情况，提高税收分析质量；税政和征管部门借以开展纳税评估，提高政策管理和征管工作的主动性；稽查部门借以选案，提高稽查选案的准确性。

三要认真做好收入分析，加强对收入的监控。

要加强经济指标和税收收入的综合分析，要撑握第一手材料，使收入分析不仅关注收入总量增减变化，更深入分析各税种收入与相关经济指标的关系，分析宏观税负税收弹性系数变化原因，从经济结构、企业经营情况、政策变化、税收征管等方面进行分析，进一步提高分析质量。

６、优化服务方式，提高服务水平。

要在进一步巩固和完善纳税人自行上门申报、缴纳税款方式的基础上，积极推行邮寄申报、数据电文申报、现金缴款、支票缴款、银行代收、委托代扣等多元化申报缴款方式。

对定期定额缴纳税款的纳税人，可以实行简易申报、简并征期等纳税方式。

继续坚持首问责任制和文明办税制度；积极开展纳税信用等级评定管理工作，促进纳税人依法纳税和税务机关依法行政。

三、明晰对象，夯实税源管理工作基础

税源管理是实现税收征管工作“科学化、精细化”的基础，而户籍管理又是税源管理的基础。

如何抓好户籍管理，可以从以下几个方面着手。

（一）科学分类，因类管理

分类方法，一般划分为企业类、个体工商类、零散纳税户类等等。

针对各类纳税户的特点，确定户籍管理办法。

１、企业类纳税户采取以采集、比对相关信息为主的户籍管理办法。

对本级税务机关办税厅取得的企业登记信息，可直接进行户籍管理登记；建立与工商、技术监督、地税等部门定期交换登记信息的制度，将取得的登记信息与户籍记载信息进行比对，比对后进行实地调查采集信息，纳入户籍登记管理。

为做到及时、准确，交换的时间不易过长，至少每月一次。

２、个体工商户纳税人采取以日常巡查制度为主的户籍管理办法。

由于这类纳税人生产经营的多变性和生产经营地点的集中性特点，其户籍管理应以日常巡查制为主，及时发现掌握开、歇、停、关的动态变化，以达到户籍管理的准确性。

县级税务机关应建立三级巡查制：

一是税管员的定期巡查，按照纳税户多少，每１０天或１５天一次。

二是税源管理部门定期抽查，每月一次。

三是县局不定期复查，根据工作需要确定。

３、零散税收纳税户的管理采取收集征收信息与实地调查相结合的管理办法。

针对纳税人的不确定性，其管理可以将上期征收信息作为依据，结合一些必要的实地调查，确定纳税人的分布和数量，纳入税源户籍管理。

（二）建立帐簿式户籍管理资料

采取分类户籍管理办法后，税管员还应建立记载纳税户变化的户籍台帐，以及时、准确反映管户的分布数量。

帐簿式户籍台帐较为适用，总台帐按纳税人类别设置，总括反映各类纳税户的分布数量；分类台帐分行业、分路段设置，进一步反映纳税人的分布数量。

分类台帐与总台帐对应相等。

在把握好户籍管理的基础上，将纳税人申报纳税信息，实地调查纳税人的生产经营、财务核算信息、税款核定信息、日常管理检查信息汇集起来，建立税源资料。

税管员主要建立动态明细税源资料，分纳税户登记税源及其变动情况，序时动态提供各类税源数据。

（三）健全户籍管理档案

不但要建立纸质户籍档案，更要建立电子户籍档案，通过信息化，实现纳税人户籍资料的“一户式”存储管理。

纳税人涉税信息“一户式”管理应包括：

纳税人的一般资料、纳税状况和历史变化信息与税收征管相关的信息（如发票发售与交销、适用税收政策、同行业税负比较等）等。

四、严密监控，着力提高税源管理质量

１、建设功能完善的税源管理软硬件系统。

税源管理系统由网络系统和管理软件系统两部分构成。

建设网络系统应遵循一体化、兼容性和共享性的原则，在税务系统内部，建立“总局－省局－市局－县局”的纵横四级互联网络，实现税务机关之间的信息共享，和互联互通。

建议对以现有ＣＴＡＩＳ系统为主的多征管软件系统进行整合、升级，形成一套统一、科学的征管软件系统，适应税源管理工作的所有需求。

２、科学建立税源监控指标库，分级实施税源有效监控。

分行业、分税种、分经济类型、分纳税人规模、分经营方式、分信用等级设立监控指标库，运用计算机技术，强化税源分析，适时对税源情况进行有效监控。

建立税源分级监控机制，自治区、市局负责全区（市）与其他省（市）税源管理质量比较情况等内容的宏观监控，县区级局负责对辖区所有纳税人的纳税和经营情况、税源管理质量等内容的微观监控。

３、建立两级监控、一级巡查机制。

为了进一步做好对税源的精细化管理，还应确立“两级监控、一级巡查机制”。

两级监控：

一级是市局要在分行业中对税负实施横向监控的基础上，对重点税源，如年纳税５０万元以上企业的税款实现与缴纳情况实施纵向监控；二级是县局根据各自税源状况，对重点税源实施监控，同时，监控、督导各基层税务所模型实际运行及效果。

通过层层监控，从而构筑起一个立体严密的监控网络。

一级巡查就是完善、落实好《税收管理员职责及考核办法》，夯实管理工作基础。

税收管理员职责履行的好坏是税源精细化管理和征管质量的基础，必须督促税源管理部门和税收管理员按要求巡管和巡查到位，采用“人机结合”的手段，适时准确收集纳税人的动静态信息，录入《电子税源手册》，逐步实现税源档案电子化，同时，运用数学模型开展初步评估，全面掌握纳税人的生产经营和纳税情况，及时发现问题，解决问题。

４、积极推广税控收款机。

税控收款机是加强税源监控的有效方法，首先在大商场、超市、医药门市部等行业推广，取得经验，再大面积推行。

五、要切实做好税源分类管理

（一）科学分类

税源科学化分类是精细化管理的基础。

１、按照税务管理专业要求分类。

一是根据税种进行分类。

如增值税纳税人、消费税纳税人、所得税纳税人、营业税纳税人等等，如此划分，有多少税种就有多少类纳税人。

二是根据应税销售收入和经营核算准确度分类。

如一般纳税人、小规模纳税人。

结合纳税信誉等级评定又可进一步细分为Ａ、Ｂ、Ｃ类纳税人。

２、其他分类。

一是根据经营地域分类，一般是按照行政区划或者营业地域分类。

二是根据经济性质分类，如国有、集体、私营、个体等纳税人。

三是根据投资主体分类，如外资、内资、国有独资、中外合资、股份制等类别纳税人。

（二）加强分类管理

一是对重点税源实行重点监控网络管理。

集中既懂税收征管又精计算机操作应用的人才，运用计算机管理手段实施监控。

二是对中小企业，通过严格一般纳税人资格认定管理、实行增值税专用发票限量限额发售、不断完善增值税申报纳税“一窗式”管理模式等，来达到监控管理的目的；对小规模纳税人通过定期开展实地核查、及时掌握其生产经营及变动情况，促使其及时、如实、足额申报纳税。

三是对非正常企业，税收管理员要严密关注企业的生产经营变动情况，发票用量控制在半个月内，并纳入防伪税控主机共享系统，发现问题及时解决。

四是对个体工商户按起征点以上、临界点、起征点以下进行分类，实行划片、动态管理。

依托个体税收管理信息系统，通过不断改进和完善定额核定办法，以及准确采集基础信息来提高定额核定的科学性、准确性，最大限度地缩小核定定额与实际经营额之间的差距。