社保基金安全与增值调研.docx

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社保基金安全与增值调研

社保基金安全与增值调研

社会保障是国家通过国民收入的再分配为劳动者、公

民提供的物资保障，其物资基础就是社会保障基金。

社会

保障基金包括社会保险基金、社会救济基金和社会福利基

金三部分，其中社会保险基金是为实施社会保险项目而筹

集的基金，是社会保障基金主要组成部分。

如何实现社会

保险基金的安全完整，不仅关系社会保险制度的有效运行，

也是完善社会保障体系的客观要求。

本文主要针对当前我

国社会保险现状及基金管理提出一些看法。

一、我国社会保险及基金管理现状。

建国以来，我国不断发展完善社会保险制度，研究实

施新的社会保险基金管理办法，尤其是改革开放以后，由

于加大对西方发达国家先进社会保障经验的学习利用，我

国社会保险基金管理模式日益完善，逐步建立起适合我国

国情的社会保险基金管理体系，同时取得了巨大的成果。

在十五期间，我国已初步形成以养老、失业、医疗、工伤、”“

生育保险为主要内容的社会保险体系框架，各项社会保险

覆盖范围不断扩大，资金规模成倍增加。

截至2005年12

月底，全国养老保险参保人数17444万人，失业保险参保

人数为10648万人，医疗保险参保人数13709万人，生育

保险参保人数5389万人，工伤保险参保人数8390万人。

十“

五期间，基本养老保险基金总收入18639亿元；用人单位”

和职工缴费、政府财政补助的多渠道筹资格局形成，战略

储备性的全国社会保障基金达到1900亿元；全国共发放企

业离退休人员基本养老金15876亿元；从2004年起连续两

年实现全国当期无拖欠。

同时，有16个省市实现了无历史

拖欠。

在取得这一系列成就的同时，我们也应该看到当前

社会保险基金安全完整方面存在的一些问题。

首先，我国社会保险基金存在巨大缺口。

养老保险基

金作为社会保险基金的主要组成部分，其存在的缺口是社

会保险基金缺口存在的重要原因，以下以养老保险基金缺

口为例探讨一下社会保险基金缺口的一些原因。

进入21世

纪以来，我国步入了人口老龄化社会阶段，养老保险基金

支付也进入了高峰期。

在确保离退休人员养老金按时足额

发放的同时，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日

益突出，一些地方甚至出现了基金赤字运转的局面。

这一

问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作

用的发挥，如不尽快解决，就会动摇社会养老保障制度。

养老保险基金缺口的原因是多方面的，既有养老金供给方

面的原因，又有养老金需求方面的原因；既有制度设计层

面的原因，又有具体操作层面的原因；既有历史的原因，

又有现实的原因。

．历史欠账。

我国开始实行养老保险社会统筹时，有1．

相当一部分已退休人员、老职工过去没有缴过养老保险基

金，国家按政策将其过去的连续工龄视作缴费年限处理。

当这部分职工退养需要发放养老金时，由于企业和个人没

有或很少交纳养老保险基金，从而形成了历史欠账。

2．人口老龄化程度加剧。

改革开放以来，我国人口老

龄化速度加快，特别是城镇企业的职工队伍老化，退休人

员与在职职工的比率逐年上升。

据预测，到2030年，我国

城镇企业退休人员与在职职工人数之比将达到48.95%，到

2050年，这一比率将达到55.46%，这将导致养老金支出数

额越来越大。

同时我国人均寿命不断提高，享受养老保险

年数增大，社会保险基金负担沉重。

3.养老保险待遇不断攀升。

随着工资制度的改革，自

1992年开始，相继进行了两次养老金计发办法的改革，改

革计发办法遵循新老待遇对比，就高不就低的原则，即新”“

办法不仅不能降低待遇水平，而且为减少改革的阻力，新

办法的待遇往往都高于老办法；为弥补物资和工资指数增

长对待遇水平尚低的离退休人员群体的影响，本着让离退

休人员享受经济和社会发展成果的宗旨，国家建立了调整

机制，每年给离退休人员按工资增长率的一定比例提高待

遇。

这些调整较快地提高了养老基金的需求总量。

4．大量在职职工提前退休。

由于国有企业体制改革，

实行减员增效、股份制改造，大批职工失业或隐性失业，

其中相当数量的职工提前办理退休手续（特殊工种比正常

规定提前5年退休、病退提前：

男10年、女5年），缴费

人数减少，退休群体急剧增大，企业负担实际上转化为社

会保险负担。

此外，这些提前退休职工的工资收入将退出

缴费基数，致使养老金的提取额度大幅度减少，从而形成

了征缴基数萎缩和养老保险基金当期支出规模扩大的矛盾。

5．企业拖欠养老保险基金。

养老保险基金征缴是养老

保险制度运行的核心。

企业拖欠养老保险基金，使基金收

缴率低，其原因是多方面的：

一是企业经济效益滑坡，困

难企业较多，客观上无力支付职工的养老保险基金；二是

企业的短期行为，有的企业领导只顾眼前利益，缺乏长远

考虑，只求完成承包期内的经济指标；不少负担轻的企业、

效益好的企业不愿意参加养老保险的社会统筹；三是部分

企业借改革、改制企业重组之机，为减轻企业的负担，将

下岗职工、老弱病残人员当包袱甩给原企业，使原企业成

为空壳，银行账户成为空户，社会保险机构收缴无着落；”“

四是一部分企业资不抵债，被迫破产。

所有这一切，给养

老保险基金征缴带来了很大的困难，造成基金征缴率低，

从而直接降低了基金的支付能力。

6．统筹层次低，养老保险基金调剂功能不强。

我国养

年始推行社会统筹及社会统筹1986老保险基金的筹集，自

与个人账户相结合的筹集模式，到目前为止，统筹层次还

较低，调剂范围较窄，基金的使用效率不高，大多数还仅

限于地市级范围或省级范围。

由于经济发展的不平衡，各

地养老基金的供给能力与需求压力各不相同，在经济发达、

人口年龄结构年轻的地区或城市，积累的养老保险基金较

多，但经济落后、人口年龄结构老化的地区或城市则积累

的养老保险基金较少。

由于在短期内养老保险基金不能在

较大范围内相互调剂，使经济发达地区养老保险基金的积

累不能补足经济落后地区养老保险基金的欠缺，在总体上

影响了养老保险基金使用效率。

其次，如何实现社会保险基金的保值增值，将是社会

保险基金管理的又一大难点和重点。

目前，我国社会保险基金收益率很低，据有关学者研

究，社会保险基金余额的增值率大约只有4%，扣除通货膨

胀因素后，收益率微乎其微。

形成这一局面主要是因为基

金投资渠道不畅。

按国家现有制度规定，基金投资只局限

于收益率较低的一些领域，例如购买国家债券和存入银行

专户，这主要是考虑基金安全，但也限制了基金的增值。

再次，社会保险基金大量存在被挤占、挪用的现象。

前几年有关部门对社会保险基金运营状况进行了全面调查，

1986年至1998年，全国有上百亿社会保险基金被违规挪用，

近一半基金不能收回和纠正。

这些现象的存在不仅削弱了．

社会保险基金的偿付能力，增加了基金风险，而且损害了

政府形象，影响了人们对社会保险制度的信心。

社会保险

基金被挤占、挪用的原因主要有：

一是政府部门对社会保

险基金性质认识上的模糊，以为政府有权支配社会保险基

金。

事实上，社会保险基金是参加社会保险的劳动者所共

有的一项社会公共基金，其所有权属于被保险人所组成的

团体。

一些地方政府把社会保险基金误认为是财政收入，

将社会保险基金用于地方建设。

二是社会保险经办机构违

规操作。

有些地方的社会保险机构将受托的社会保险基金

以低息甚至无息借贷，作为自己经办的企业实体之用，也

有的为谋求所谓高利息，将社会保险基金进行危险的违规

运作。

三是因为缺乏监管，特别是社会保险机构政事分开

不彻底，政府对基金仍有支配权，社会保险经办机构仍是

从属于政府的一个部门，集收缴支付、管理运营、监督检

查三项职责于一身。

针对以上问题，笔者提出一些建议如下：

首先，如何解决我国养老保险基金的缺口是完善我国

养老保险制度的一个核心问题，综上所分析造成养老保险

基金缺口的成因，提出如下解决缺口问题的对策。

1．拓宽养老保险基金的融资渠道，解决历史欠账。

历史欠

账规模过大，已成为影响养老保险基金积累效率、危及社

会养老保险体系安全的首要因素，必须采取切实可行的办

法予以解决。

根据我国当前的实际情况，可以考虑采取如

下措施：

一是建立养老保险财政筹备制度，根据国民经济

增长的速度，每年可从财政收人中提取15％左右资金弥补

当前养老保险基金之不足，再从财政增收部分中提取一定

比例资金，作为养老保险财政储备金，专项用于养老保险

基金的积累；二是建立国有资产有偿使用机制，将出售小

企业或国有股减持所得变现资金、国有土地占有税等收人，

注入储备金。

2．提高退休年龄，降低当期支付规模。

退休年龄是影响养

老保险基金负担水平的一个基本因素。

一般在平均预期寿

命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，则平均享受

养老金年限就缩短，养老保险基金负担就能降低。

据国际

劳工局估计，退休年龄从60岁提高到65岁，养老金负担

能下降近50％。

我国现阶段男性60岁和女性50岁（女干部

55岁）的退休年龄规定于20世纪50年代初，当时我国居民

平均预期寿命仅49岁，而目前已上升到70岁以上，显然，

在我国提高退休年龄存在着较大的操作空间。

今年年初，

国家作出不提高退休年龄的决定，主要是考虑到当前就业

形势严峻的现状。

考虑到我国人均寿命的不断提高和国际

上在养老保险年龄上的改革措施，提高退休年龄是一种必

然。

．扩大参保人数的覆盖面。

目前，城市中实际参保人员与3．

实际退休享受退休金待遇人员的负担比很低，只有不断扩

大实际参保并缴纳保险费人员的覆盖面，扩大当期实际保

费的收缴水平，才能从根本上解决基金不足的问题。

城镇

的参保扩面目标和重点应瞄准四个方面，即：

①民办非企

业用工；②非公有经济组织职工；③企业临时用工；④个

体业者及社会自由人。

在扩大参保覆盖面的基础上，要按

政策实现对保费的应收尽收。

4.开征社会保险税。

目前，我国城镇各项社会保险制度的

运行以企业缴费为主要依托，这种简单的行政手段的征缴

方式，从征缴力度和实际效果上看都有缺陷，其筹资方法

既不统一，又不规范，无法为社会保险提供稳定的资金来

源。

征收社会保险税，是许多发达国家都采用的社会保险

融资方式。

一些国家的社会保险税一般为税收总额的

30%～50%，西欧、北欧一些国家的社会保险税甚至超过个

人所得税成为第一大税种。

所以要从中国国情出发，在适

当时期出台社会保险税征缴法。

目前，一些地方实行了

“五险合一，一票征缴”的基金征收方式，这种社会保险

费捆绑式收费模式其实是社会保险税的雏形。

由社会保险

费改为社会保险税，应注意这是一个渐进的过程，要充分

考虑到企业承受能力的因素，缓步推进。

同时认真研究税

率水平，努力减轻企业负担。

．加强养老保险基金管理。

一是要严肃征缴纪律，加大5．

征缴力度，社会保险经办机构必须按《社会保险费征缴暂

行条例》，对参保单位征缴数必须逐月审核清楚，特别是每

个参保人员的个人缴费基数必须按人填写报送征收机构。

征收机构也应认真执行《社会保险费征缴暂行条例》中相

关规定，对逾期不缴纳者，按日加收2‰的滞纳金，对缴纳

不实者，加大查处力度。

二是完善养老保险基金拨付管理

工作。

要严格按照收支两条线进行管理。

三是加快完善退

休人员社区管理服务机构，加强对退休人员服务和管理，

减少支付漏洞。

四是建立相互监督的养老保险基金管理体

制。

对在运营中的养老保险基金，应收数、拨付数是否正

确，在征缴过程中是否按规定加收滞纳金，结余额是否及

时转存等每一个环节，各部门都应相互监督、相互促进，

形成一个相互制约、相互帮助、共同管好养老保险基金的

局面。

6．提高统筹层次。

在做实养老保险基金由现收现付向部分

积累制度转换的同时，尽快把养老保险基金统筹调剂层次

提升到国家级，使养老保险基金充分发挥使用效率，增强

养老保险基金的抗风险能力。

确保全国的每个离、退休人

员都能按时足额领取到养老金。

7．对养老保险基金进行有效运营使之保值增值。

既安全又

高效地管理和运营养老保险基金，无论对于保证养老金定

额支付需求，还是对于提高经济效益，促进国家经济发展，

都是非常重要的。

养老保险基金作为专项基金存人银行或

购买国家公债，这虽然是一条营运途径，但其保值和增值

的程度大打折扣。

借鉴国外的经验，也可以把基金投资于

“信托基金”，即委托专门投资机构进行各类证券的投资与

管理，借以分散风险并享受投资收益。

从长远打算，必须

为社会养老保险基金创造更多适宜的投资渠道，政府应制

定适当政策以引导社会养老保险基金向低风险、高收益的

领域投资，如住房贷款、基础设施、教育产业等。

积极推

进市场的发育和发展，从而提高基金投资效益。

8．加强社会保险基金监督工作。

社会保险基金监督是社会

保险制度建设的重要内容。

包括对基金管理情况和基金资

产质量进行监督，也就是对社会保险基金预决算、基金收

支、基金管理的全过程，依法实施监督。

近年来，我国先

后颁布实施了《社会保险基金监督举报工作管理办法》、

《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金现场监督

规则》等规章制度，为我国社会保险基金监督监管工作提

供了法律依据，同时也是劳动部门加强自身监督，接受社

会监督和舆论监督的重大举措。

目前，我国实行“收支两

条线”的社会保险基金收支管理模式，即社会保险基金的

征收与支付由不同的部门分管，同时分别在银行部门设立

社会保险基金收入专户和支出专户，有效地避免了管理人

员的违规操作等现象的出现。

最近，劳动保障部门又会同

国家审计署、财政部等部门，先后对全国社会保险基金进

行了两次全面清查，基本摸清了基金存储状况和资产质量，

以及违反规定动用基金的情况，纠正了许多违纪违规行为，

回收了大量被挤占挪用的基金，并对责任人进行了处理，

扩大了基金监督工作的影响。

针对目前一些企业多报离退

休人数、瞒报离退休死亡人数骗取养老金，一些单位少报

职工人数、瞒报工资总额，少缴保险费等欺诈行为比较普

遍，企业欠费问题也相当严重的现状，劳动保障部门加大

查处力度，严格执法，保证社会保险基金的安全。