最新广东自由贸易试验区在制度框架演进下的进展评估分析.docx

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最新广东自由贸易试验区在制度框架演进下的进展评估分析

广东自由贸易试验区在制度框架演进下的进展评估分析

一、粤港澳合作制度框架的演进

（一）制度框架演进历程概述

粤港澳合作历史悠久，早期的主要合作模式是：

地缘优势和要素互补促成自发性的经济、社会和民生合作，三地政府给予相应的配套政策支持。

建立三地合作的制度性保障机制，可以追溯到1998年的粤港合作联席会议制度。

联席会议每年一次轮流在广州和香港之间召开，并下设多个专责小组，旨在协调粤港在贸易、经济、基建发展、水路空运输、海关等多方面事务。

2003年，为配合中国加入世界贸易组织的实施时间，由商务部与港澳两地特区政府分别签订了《内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），使港澳企业能先于其他外资同类企业进入内地市场。

2014年1月1日两项《安排》正式开始实施，之后每年商务部均与港澳各签署一份CEPA补充协议，力图通过完善实施细则、扩大开放的门类、降低进入的门槛等方式，加快港澳企业进入内地市场的步伐。

虽然CEPA自签订以来，港澳业内人士已将最近邻的广东省作为进入内地市场的首选地，但协议实施之初，CEPA条例中并没有十分突出港澳企业进入广东市场的特殊优惠。

及至2008年，经中央人民政府批准，广东省以CEPA先行先试的形式，在CEPA的制度框架下，加大CEPA的开放力度，将一些暂时在全国范围还不具备开放条件的政策措施在广东先行先试，广州、深圳、珠海、佛山、东莞等五个城市被确定为CEPA先行先试的试点城市。

2010年，为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》《内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及其补充协议，促进粤港澳更紧密合作，广东省人民政府分别与香港特区政府及澳门特区政府签署了《粤港（澳）合作框架协议》。

这两份制度性协议均具有法律效力。

2014年末，商务部与港澳特区政府分别签署了《内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排关于内地在广东与香港（澳门）基本实现服务贸易自由化的协议》。

此服务贸易自由化协议的重要意义在于它是中国内地第一次以准入前国民待遇和负面清单的形式签署的自由贸易协议。

在此制度演进背景下，2015年4月，广州南沙、深圳前海和珠海横琴被设立为中国（广东）自由贸易试验区。

（二）制度框架演进特点

粤港澳合作历史悠久，保障合作的制度框架亦随着三地的经济发展需求而不断推进。

综上可见，粤港澳合作的制度框架演进特点可以概括为以下两点：

第一个特点是，广东始终是与港澳合作的桥头堡，近年来为配合服务业合作的深化，合作制度所设定的合作对接平台不断具体化。

具体而言，粤港澳合作的对接平台从全省层面的对接，发展到CEPA试点城市的优先对接，再到最新的以自贸区南沙、前海、横琴等片区的对接。

换言之，政府通过以试点区域的形式，设立特定的制度框架，力图加大广东与港澳合作的深度、加快行业合作。

可以认为，自2008年CEPA先行先试始，在特定的区域（5个试点城市和南沙、前海、横琴）内实施试点开放政策，成为合作制度框架制定的一个创新点。

广东自贸区的设定，更是以制度创新为核心，以深化粤港澳合作为重点，将广东服务业与港澳服务业的重点对接平台进一步具体到南沙、前海和横琴等三个片区。

第二个特点是，根据合作中所面临的阻碍以及现实发展的需要，合作的制度框架不断动态更新，促进服务贸易自由化的意图在制度框架演进中得以不断强化。

例如，2008年国家批准对香港服务业开放的13个领域25项政策措施在广东先行先试，涉及金融、教育、医疗、交通服务、社会服务、电子商务等多领域，此创新性制度成为实施CEPA的阶段性突破点。

又如，为解决CEPA在实践中存在的落实效果欠佳、准入门槛过高和配套法律法规不完善等问题，2014年底签署的服务贸易自由化的协议，通过制度创新，采用负面清单管理模式，以期为粤港澳服务业合作清除最后一公里障碍。

再如，广东自贸区的总体方案提出将以制度创新为核心，致力于打造粤港澳服务业深度融合发展的新高地。

二、上海自贸区的服务业发展经验

上海自由贸易区属于狭义的自由贸易区（FreeTradeZone），于2013年8月设立。

作为中国首个自由贸易试验区，其设立是以制度创新为核心任务，而不是简单寻求优惠政策的洼地效应。

挂牌以来，上海自贸区已经形成50多项可复制可推广的改革措施，其中21项已在全国或部分地区推广。

本文试图对其在投资管理、金融业、服务业开放以及事中事后监管等领域取得的成果进行总结，以探讨可供广东自贸区借鉴的经验，并以此经验比对广东自贸区的发展状况。

（一）以负面清单管理为核心的投资管理制度

自2013年9月第一次公布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》以来，上海自贸区于2014年和2015年分别对负面清单做了补充修订，尤其是2015年公布的适用全国四大自贸区的负面清单，内容不断完善，与国际规则亦更为接轨。

在负面清单为核心的投资管理制度推动下，自贸区的外资企业监管和法治化营商环境都形成了可推广的经验，具体涉及外商投资广告企业项目备案制、涉税事项网上审批备案、税务登记号码网上自动赋码、网上自主办税、纳税信用管理的网上信用评级、组织机构代码实时赋码、企业标准备案管理制度创新、取消生产许可证委托加工备案、企业设立实行单一窗口等。

这一管理制度有效地吸引了外资企业入驻。

统计显示，2015年1-8月，上海全市新增外商投资企业1959家，其中有将近一半企业落户自贸区;累计办结境外投资项目596个，中方投资额达172亿美元。

（二）以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度

为形成人民币境外持有、使用和回流之间的良性循环，上海自贸区致力于加快推进人民币资本项目可兑换和人民币跨境业务的进程。

扩大人民币跨境使用不仅便利企业和个人开展贸易与投资、提升自贸区企业的成长空间，更是促进人民币走出去、推动人民币国际化的重要措施。

目前，上海自贸区在此方面的主要进展包括：

自贸区内可开展经常和直接投资项下跨境人民币结54算、人民币境外借款、跨境双向人民币资金池、经常项下跨境人民币集中收付、跨境电子商务人民币结算等业务。

此外，中国外汇交易中心和上海黄金交易所还在区内提供面向国际的跨境人民币交易业务。

这些政策不仅丰富了人民币跨境使用渠道，亦将为自贸区提供人民币离岸业务做准备。

到2015年9月底，上海自贸区跨境人民币结算总额已达6900多亿元，占全市37%;累计有198家企业发生跨境双向人民币资金池业务，资金池收支总额2500多亿元。

在金融服务业开放领域，上海自贸区已经开展融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务，允许设立外商投资资信调查公司、股份制外资投资性公司，允许融资租赁公司设立子公司不设最低注册资本限制，以及允许内外资企业从事游戏游艺设备生产和销售等。

（三）以政府职能转变为核心的事中事后监管制度

加快建立事中事后监管制度是当前转变政府职能的重要内容，也是上海自贸区可复制可推广的改革试点经验。

所谓事中事后监管，是指政府依据法律法规的要求，在政府相关职能部门相互协调的基础上，对市场和市场经营主体的事中或事后行为和活动进行整体性、全过程、多方位的监管，目的在于规范市场行为，维护市场秩序，创造良好的市场环境。

2013年9月，国务院发布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》明确把加快政府职能转变、推进政府管理由事先审批为主转变为事中事后监管为主、实现政府管理方式的改革创新作为自贸区建设的主要任务之一。

上海自贸区继负面清单缩减之后，目前已经建成以6项制度为主体的事中事后监管制度框架，以加强对市场主体宽进以后的过程监督和后续管理。

主要包括安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度等6项制度。

综观上海自贸区的以上几项经验，对广东自贸区的主要启示在于：

（1）应将扩大服务业对外开放作为自贸区建设的重要任务;

（2）应致力于营造有利于各类投资者平等准入的市场环境;（3）要将制度创新作为自贸区的核心任务，将传统的政策红利发展思路转变到制度红利的发展思路上来;（4）区别于上海自贸区面向世界的国际金融中心的战略定位，广东自贸区应根据自身产业基础与区位优势，致力于打造面向港澳的服务贸易自由化合作示范区。

三、广东自贸区的进展评估

（一）广东自贸区的产业发展规划以服务业为主导

服务业是自贸区制度框架最为关注的一个领域，也是广东自贸区建设的一个重要发展领域。

2015年1月，李克强总理考察南沙时即指出，广东自贸区要充分利用毗邻港澳的区位和专业人才的优势，加强同港澳深度融合，优先发展金融、科研等高端服务业。

根据广东自贸区三大片区规划方案所做的产业定位，南沙、前海和横琴分别强调以生产性服务业、现代服务业和高端服务业为发展方向，且大都将物流、金融、旅游、信息技术等列为重点发展行业。

服务业是港澳两地的主导产业，广东自贸区规划以服务业为产业主导，符合深化粤港澳合作的制度框架设计。

值得一提的是，南沙新区片区的规划方案中，除了服务行业，还将高端制造列入重点发展行业，这一规划设想与香港特区政府近年来着力将科技创新服务业列为经济增长主导产业之一的发展方向相匹配。

产业发展理论及实证研究已指出，制造业活动与服务业活动是相互促进、相互融合的关系，制造业与服务业之间的界限越来越模糊，尤其是科技创新服务业的创新成果最终都必须在制造业中体现。

因此，在南沙新区片区发展高端制造业，将为其与香港科技创新服务业之间的相互融合奠定基础。

（二）从发展程度看，前海的发展程度最为成熟，各区的行业发展各有亮点

广东自贸区自2015年4月挂牌以来，其建设时间尚短，发展总体仍处于起步阶段。

但就三大片区的比较而言，虽然三区均有较好的发展势头，但前海的发展程度相对南沙和横琴更为成熟。

前海早在2010年即开始建设前海深港现代服务业合作区，其在投资、贸易、金融等领域的监管体制方面的创新工作开始较早，为自贸区的建设奠定了良好的基础。

目前前海入驻企业的平均注册资本为0.51亿元，远远高于上海自贸区（0.24亿元）、南沙片区（0.38亿元）、横琴片区（0.37亿元）。

通过搜集整理中国（广东）自由贸易实验区官方网站发布的新闻动态亦可以发现，对比三大片区的产业发展进程，目前南沙和横琴两大片区大部分发展项目仍处于规划、建设或者刚刚起步运营的状态。

不过，南沙与横琴两大片区同样有着较大的发展潜力。

例如，资料显示在南沙自贸区挂牌之前已经有1200家企业明确到南沙注册，有600家已启动注册程序。

从具体的行业发展来看，前海的金融业较为领先，南沙的航运物流业最有发展潜力，横琴的休闲旅游业亮点突出，其他规划的重点行业发展速度相对较慢。

虽然前海目前的发展相比南沙和横琴更为成熟，但亦存在隐性的发展问题入驻前海蛇口片区的企业中，港资比例较小。

截至2015年10月25日，前海蛇口片区累计引进企业60530家，注册资本27878.57亿元，其中，港资企业2315家，占进驻企业总量不到0.05%;到2015年12月7日，港资企业也仅增加到2743家。

这可能是因为，前海紧邻香港，其致力发展的金融业与物流业与香港的同行业存在一定的竞争关系，在一定程度上导致港资进入前海的积极性不强。

（三）从行业的进展看，金融业在三个片区均取得了实质性进展

借鉴上海自贸区金融创新制度建设经验，《中国（广东）自由贸易实验区总体方案》把资本项目开放、货币可自由兑换和简政放权等金融创新作为各项改革的重中之重。

自广东自贸区挂牌以来，南沙、前海和横琴三大片区在金融改革创新方面都取得了实质性的进展。

前海金融业的改