胶州市土地利用总体规划模板.docx

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胶州市土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

胶州市人民政府

二〇二〇年十二月

前言1

第一章规划背景2

第一节市域概况2

第二节上轮规划实施评价5

第三节土地利用现状分析9

第二章规划指导思想、原则和目标17

第一节规划指导思想17

第二节规划原则17

第三节经济社会发展目标18

第四节土地利用规划目标20

第三章土地利用结构与布局调整23

第一节调整原则23

第二节土地利用结构调整24

第三节土地利用布局优化28

第四章农用地保护和基本农田建设30

第一节落实耕地和基本农田保护任务30

第二节基本农田调整情况31

第三节加强基本农田保护区建设34

第四节提高耕地质量35

第五节保护和合理利用其他农用地36

第五章建设用地调控38

第一节建设用地调控的目标38

第二节优化配置城镇工矿用地38

第三节保障基础设施用地40

第四节整合农村建设用地42

第五节建设用地空间管制43

第六节建设用地节约集约利用46

第七节中心城区土地利用47

第六章土地综合整治51

第一节土地综合整治原则51

第二节土地综合整治目标52

第三节农村建设用地整治挖潜（挂钩）53

第四节土地综合整治保障措施54

第七章土地用途分区57

第一节基本农田保护区57

第二节一般农地区58

第三节林业用地区58

第四节城镇村建设用地区59

第五节独立工矿区60

第六节风景旅游用地区60

第七节生态环境安全控制区61

第八节自然与文化遗产保护区62

第八章乡镇土地利用控制63

第一节土地利用方向和重点63

第二节土地利用调控指标分解64

第三节镇级土地利用调控措施65

第九章土地生态与环境保护66

第一节土地生态建设目标、任务66

第二节土地生态功能分区67

第十章规划实施保障措施73

第一节做好相关规划的衔接73

第二节加强规划实施的政策措施74

第三节增强规划实施的经济手段76

第四节强化规划实施的技术保障能力77

第五节推进规划的社会监管和公众参与制度78

附表80

前言

为全面贯彻落实科学发展观，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，合理配置土地资源，进一步优化土地利用结构，保护土地利用生态环境，统筹安排各类用地空间布局，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，促进全市国民经济又好又快发展，根据《青岛市土地利用总体规划（2006-2020年）》的总体控制，结合胶州市经济社会发展的目标和趋势，对《胶州市土地利用总体规划（1996-2010年）》进行修订，编制《胶州市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》主要阐明规划期内全市土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全市保护和合理利用土地资源。

《规划》是指导全市土地利用的纲领性文件，是加强土地利用宏观调控和落实土地用途管制的主要依据。

全市行政区域内的一切土地利用活动，均应符合《规划》。

其他相关规划涉及土地利用的均应与《规划》相衔接。

《规划》以2005年为基期年，以2010年为近期目标年，以2020年为目标年。

规划范围是胶州市行政辖区内全部土地，土地总面积1323.6平方公里。

第一章规划背景

第一节市域概况

一、自然条件

（一）地理位置

胶州市地处山东半岛东南部，胶潍河谷盆地边缘。

位于东经119°38′－120°12′，北纬36°00′－36°30′，呈西南、东北斜长分布。

东邻即墨市、城阳区，西接高密市、诸城市，南靠胶南市，北依平度市，东南隔海与青岛市区相望。

全境南北长53公里，东西宽42.5公里，土地总面积1323.6平方公里。

（二）地形地貌

胶州市座落于胶莱平原与沭东丘陵交界地带，地势自西南向东北倾斜。

南部和西南部是泰沂山脉的末端，低山丘陵蜿蜒起伏，海拔高程50米至229.2米；中部为丘陵平原，海拔20至100米；东北部大沽河，胶莱河沿岸为地势低洼的冲积平原，海拔3至20米。

（三）气候

胶州市属暖温带大陆性季风气候，年平均气温12℃，平均无霜期200天，最短182天，最长245天。

年平均日照时数2573小时，多年平均降水量686.1毫米。

全市年平均气温12℃，最热在7、8月，平均气温在25℃以上；最冷在1月，平均气温为－3℃左右。

从气候特点来看，农业气候资源比较丰富，雨热同季，配比协调，可利用程度高，满足作物一年二熟的需要。

（四）水文

全市共有大小河流27条，河网密度为每平方公里0.3公里。

大沽河、胶莱河、洋河是境内三大河流。

主要水库有山洲、青年、红旗、黄家河、七里河水库和王吴、棘洪滩两水库的各一部分。

水资源总量为21667万立方米，可利用量为10059万立方米。

其中地表水资源量15167万立方米，平均可利用量为4348万立方米；地下水资源量10843万立方米，平均可利用量为6404万立方米。

（五）土壤

全市土壤分为棕壤、潮土、砂姜黑土、盐土和水稻土五个土类。

其分布规律是：

南部及西南部丘陵地区，由高到低依次分布着棕壤性土、棕壤、潮棕壤；大沽河、洋河、墨水河等河流两岸的冲积平原上主要分布着河潮土；大沽河、洋河下游到胶州湾沿岸分布着滨海盐化潮土、滨海潮盐土、滨海滩土三个土属；中心城区以西、以北的胶莱河冲积平原上发育着砂姜黑土；幼年水稻土主要分布在大沽河东岸种植过水稻的部分地区。

（六）植被

胶州市的植被区系，属于暖温带落叶阔叶林区，因受暖湿季风气候影响，树种、植物种类较多，常见的树种资源约37科，60属，80余种。

常见树种主要有：

黑松、赤松、雪松、侧柏、蜀桧、龙柏、杂交杨、毛白杨、刺槐、泡桐、旱柳、白榆、臭椿、国槐、绒毛白腊、水杉等。

草本植物较多，主要有禾本科、菊科、豆科、十字花科、蔷薇科、蓼科、藜科、莎草科等。

栽培植物中粮食作物以小麦、大麦、玉米、地瓜、大豆、谷子、高粱为主；经济作物主要有花生、辣椒、芝麻、药材及各种蔬菜瓜果，其中大白菜及羊角辣椒国内闻名。

果树主要有桃、苹果、梨、葡萄、山楂等。

二、社会经济状况

2005年末全市总人口86.12万人，其中非农业人口36.64万人，农业人口49.48万人，分别占总人口的42.5%和57.5%。

全市辖7个街道办事处、11个镇，共811个行政村。

2005年全市实现生产总值292.1亿元，比上年增长20.9%。

其中第一产业24.2亿元，占8.3%，第二产业166.2亿元，占56.9%，第三产业101.7亿元，占34.8%，实现地方财政收入9.3亿元。

胶州市地理位置优越，交通发达，胶济铁路和济青高速公路横贯东西，胶黄铁路、同三高速公路和环胶州湾高速公路穿插南北，胶平、胶新、胶诸、胶青等公路干线在市区交汇，四通八达，为综合利用全市土地资源，促进市场经济发展创造了良好条件。

改革开放以来，胶州市始终坚持以发展为立市之本，不断加强农业的基础地位，加大工业和外向型经济的发展。

以第二产业为主体，一、二、三产业协调发展的新经济格局已初步形成。

现有以机械、电子、化工、轻工、纺织、服装、食品、建材、矿产等32个主要行业和门类构成的工业生产体系。

全市实际利用内外资、出口创汇、固定资产投资、农民人均纯收入和财政收入增幅均居青岛五市首位。

与青岛其他市（区）相比，胶州市具有农业生产比重大、土地类型齐全、气候条件适宜等特点，成为青岛重要的粮食和副食品生产基地，2005年农业总产值25.55亿元，粮食产量42.5万吨。

胶州具有悠久的商业历史传统，历来第三产业比较发达。

随着同三高速公路、胶新铁路的建成和青岛港口西移，立足不断改善的区位优势、交通优势和临港优势，胶州市逐步形成了仓储物流基地和以港澳零关税（CEPA）商品以及建材五金装饰为专业特色的西部商贸区、以为机械制造业配套服务为主的北部物流产业区和以生活资料配送为主的城市配送中心。

第二节上轮规划实施评价

《胶州市土地利用总体规划（1996-2010年）》（以下简称“上轮规划”），于2000年经山东省人民政府批准实施。

上轮规划以1996年为规划基期年，以2000年为规划近期目标年，以2010年为规划目标年。

规划范围为胶州市原辖13个镇4个乡5个街道，总面积1313.1平方公里。

上轮规划以严格保护耕地特别是基本农田为指导思想，对加强土地宏观管理和实施土地用途管制、严格保护耕地、促进土地集约利用和社会经济的协调发展，发挥了积极作用，取得了较高的社会、经济及生态效益。

但由于上轮规划编制时，我国经济发展处于由计划经济向社会主义市场经济转轨时期，规划的编制和实施不可避免的存在一些问题和不足。

一、主要规划指标实施情况

（一）耕地保护指标

1、耕地净减少数量超出规划控制指标。

上轮规划确定规划期间（1996-2010年）耕地减少量不超过1956.9公顷，通过开发整理复垦新增耕地2346.7公顷，耕地净增加389.8公顷。

规划实施9年耕地实际净减少7294.2公顷，超出规划指标。

2、现状耕地低于上轮规划耕地保有量目标。

上轮规划确定2010年耕地保有量为75097.4公顷，2005年底，实有耕地面积67413.5公顷，比规划指标少7683.9公顷。

3、基本农田保护面积保持稳定。

上轮规划确定基本农田面积为66809公顷，规划实施期间，为青岛市黄岛区代保基本农田829公顷。

2005年，基本农田面积为67638公顷，基本农田保护面积保持稳定。

（二）建设用地指标

1、建设用地规模超出规划指标。

上轮规划确定规划期间（1996-2010年）建设用地总规模为27195.5公顷，2005年建设用地实际规模为29639.7公顷，超出规划规模2444.2公顷。

2、建设占用耕地总量突破规划指标。

上轮规划确定各类建设用地占用耕地指标为1666.7公顷，规划期间购买调剂指标266.7公顷，规划实施期间，建设占用耕地4039公顷，突破规划指标。

3、农村居民点用地减少规模未达到规划指标。

上轮规划确定至2010年农村居民点用地规模减少1233.64公顷，规划期间农村居民点用地增加2789.5公顷，总规模不减反增，超出规划控制指标。

（三）土地综合整治指标

上轮规划确定规划期间通过整理复垦开发补充耕地2346.7公顷，规划实施至2005年，实际补充耕地389.8公顷，未能实现规划目标。

二、取得的成效

（一）以规划为依据，以土地用途管制为手段，通过具体落实和执行土地利用总体规划的方针和任务及各项用地控制指标，制约和引导用地需求，土地利用管理的力度不断加强。

（二）耕地保护体系初步健全，改变了耕地只占不补的局面。

规划明确了耕地保护目标，制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，建立健全了耕地保护的相关制度。

非农建设用地占用耕地的规模得到有效控制，重点建设项目用地需求得到了保障，促进了经济社会的快速发展。

（三）建设用地总量得到一定程度控制。

规划实施后，划定了城乡建设用地规模控制范围，将建设用地限制在一定区域内进行，审批时，对不在建设用地控制范围内选址的用地除重点项目外，不予批准，从而有效地改变了过去建设用地随意选址、分散布局的格局，对城乡居民点用地的集中建设起到了良好的控制作用。

（四）通过实施土地开发整理制度，平整了土地，配套了农业基础设施，改善了土地生产条件，提高了土地利用效益，推动了土地的规模经营，为机械化生产创造了良好的条件。

三、上轮规划实施存在的问题

胶州市经济和社会正进入快速发展时期，国民经济各领域对建设用地的需求量剧增，规划已不适应经济社会发展的需要。

出现这种情况的原因是多方面的，既有规划本身在编制和实施等方面的原因，也有因社会经济的快速发展导致规划难以实施等方面的原因。

（一）规划存在的问题

从指导思想来看，上轮规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，控制建设占用耕地总量。

上轮规划的目的与任务单一，对战略性、区域性发展、生产要素布局研究等重大问题缺乏深入探讨，对促进城镇化、工业化与农村产业现代化的协调发展，构建城乡合理的空间结构等课题缺乏深入研究。

规划编制的超前性和前瞻性不强，难以适应快速发展的经济社会对土地的需求。

从各个指标来看，耕地保有量目标实现难度大。

规划期间胶州市的耕地保有量目标不仅没有实现，而且实有耕地面积与耕地保有量目标的差距有扩大的趋势。

建设用地需求与规划指标矛盾比较突出，建设占用耕地指标缺口大，空间布局也不尽合理。

从规划实施来看，规划实施权威性不高，总体控制作用发挥的不充分。

社会对规划的重要性认识不够深，规划实施管理的随意性相对较大。

在用地安排时片面要求规划布局迎合项目用地要求，导致规划频繁调整。

（二）主要原因

上轮规划以来，胶州市经济社会发生了巨大的变化，人口的快速增长、城镇化水平的显著提高、生产总值的不断增加以及生态建设的不断加强是导致规划实施问题的直接原因。

1、规划实施期间全市总人口由1996年的77.17万增加到86.12万，总人口增加约9万人，城镇化水平从1996年的20.2%增长到48.0%，城镇人口翻了一番多。

人口的快速增长和人口城市化的急剧推进，导致建设用地需求增加，城镇总规模迅速扩张，耕地总量逐步减少，土地需求与规划指标矛盾十分突出。

2、1996到2005年间，全市生产总值9年增长了4倍。

固定资产投资增长了13倍，实际利用外资增长了5倍。

土地集约利用程度不断加强，同时也对土地利用提出了新的要求。

3、一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据等方面不一致，也在一定程度上限制了规划的实施。

4、经济结构和布局等的变化在一定程度上影响了规划的实施。

根据“一个中心、两翼发展、轴线开发”的发展思路，上轮规划中的26个乡（镇、街道）调整为18个镇（街道），全市经济发展的重心和产业结构发生了巨大的变化，从行政辖区及经济发展布局上导致规划实施难度加大。

第三节土地利用现状分析

根据国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）要求，以2009年二次调查数据为基础，参照影像资料、2006-2009年土地变更资料以及土地整理复垦开发资料推算出规划基期数据。

一、土地利用现状构成

2005年底土地总面积132364.8公顷，农用地92201.4公顷，占土地总面积的69.7%；建设用地29639.7公顷，占土地总面积的22.4%；其他土地10523.7公顷，占土地总面积的7.9%。

（一）农用地

1、耕地面积67413.5公顷，占土地总面积的50.9%，占农用地面积的73.1%。

其中水浇地面积最大，面积为43198.7公顷，占耕地面积的64.1%。

其次是旱地，面积为24214.8公顷，占耕地总面积的35.9%。

2、园地面积3243.5公顷，占土地总面积的2.5%，占农用地面积的3.5%。

3、林地面积6862.4公顷，占土地总面积的5.2%，占农用地面积的7.5%。

4、其他农用地面积14682.0公顷，占土地总面积的11.1%，占农用地面积的15.9%。

（二）建设用地

1、城乡建设用地总面积18370.7公顷，占土地总面积的13.9%，占建设用地总面积的62.0%。

其中，农村居民点用地面积最大，为12505.1公顷，占城乡建设用地的68.1%；城市用地3664.7公顷，占城乡建设用地的19.9%；建制镇1329.5公顷，占城乡建设用地的7.2%；采矿用地841.9公顷，占城乡建设用地的4.6%；其他独立建设用地29.5公顷，占城乡建设用地的0.2%。

2、交通水利用地面积6307.0公顷，占土地总面积的4.8%，占建设用地面积的21.3%。

其中，公路用地面积最大，为2598.6公顷，占交通运水利用地41.2%；水库水面用地面积较大，为2283.3公顷，占交通水利用地的36.2%；水工建筑用地面积为866.2公顷，占交通水利用地的13.7%；铁路用地面积为547.8公顷，占交通水利用地的8.7%；港口码头用地、管道运输用地面积极小，分别为2.4公顷和8.7公顷。

3、其他建设用地面积4962.0公顷，占土地总面积的3.7%。

其中风景名胜设施用地65.6公顷，占其他建设用地的1.3%；特殊用地1606.5公顷，占其他建设用地的32.4%；盐田3289.9公顷，占其他建设用地的66.3%。

（三）其他土地

包括水域用地和自然保留地，其中水域用地为河流水面和滩涂，共计4795.2公顷，占土地总面积的3.6%；自然保留地5728.5公顷，占土地总面积的4.3%。

二、土地利用特点及存在的问题

（一）土地利用特点

1、地理位置优越，交通便利，地势平坦，为经济发展和对外贸易提供了优势条件。

2、农用地利用类型齐全，耕地、园地、林地均有分布，为农业发展创造了有利条件。

3、土地利用率较高，达到92.05%。

在农用地中，耕地面积占73.1%，土地垦殖率达到50.9%，高于全省平均水平。

4、土地后备资源少，其他土地占总面积的3.6%，且分布相对集中，开发难度较大。

（二）土地利用存在的主要问题

1、耕地人均少，质量低，占农用地比重高

人均耕地面积0.087公顷，从1996年到2005年，全市耕地面积减少了7294.2公顷，人口增加了3.6万人。

人均耕地面积持续减少，且速度较快。

全市近三分之二的耕地为中低产田，粮食平均产量低于410公斤/亩。

田间沟渠、道路用地过多，占用大量耕地，致使耕地田块不整、规模过小，难以形成规模化布局、产业化生产。

由于开垦历史悠久、地形平坦、人多地少等原因造成全市耕地比重较高，耕地面积占农用地总面积的73.1%，园地、林地仅占10.9%。

2、建设用地规模大，人均高，结构不合理

建设用地总规模29639.7公顷，其中城乡建设用地占62.0%。

2005年农村居民点用地12505.1公顷，人均用地252平方米，超过国家建设标准。

人均城镇工矿用地面积160平方米。

从城镇用地看，用地容积率较小，布局不合理等问题影响着城镇功能的发挥。

采矿用地布局较为散乱，利用率不高。

3、土地利用生态环境脆弱，易污染，水土流失严重

胶州市位于胶莱平原与沭东丘陵的交接地带，土地生态系统由北部平原过渡到南部丘陵，生态要素人工化趋势加剧、逆向演替过程突出，生态环境脆弱。

平原地区地势低洼，旱、涝、盐碱等灾害容易发生，工业、农业污染不易排放；丘陵地区采矿、砖瓦窑厂等废弃用地分布较多，耕地零散、水系发达，水土流失比较严重。

4、耕地后备资源潜力小，分布相对集中，但开发复垦难度较大

其他土地10523.7公顷，占土地总面积的7.9%。

开发利用难度较大，周期长，经过一定时间才能产生效益。

由于地质地貌类型等自然及生态环境条件限制，复垦之后种植和管理的难度也较大。

三、社会经济发展战略及土地利用面临的形势

（一）社会经济发展战略

本世纪头二十年是我国全面建设小康社会的历史机遇期，是环渤海港口群和山东半岛城市群经济板块加速发展的重要机遇期，是山东打造蓝色经济区和半岛制造业基地的重要机遇期。

胶州市正处于半岛城市群的枢纽位置，是一个扼居半岛咽喉的交通要塞，是内陆各省进出青岛、烟台、威海和通往青岛港、黄岛前湾港的门户，也是山东省蓝色经济区重要物流中心。

规划期内抢抓山东半岛蓝色经济区、胶东半岛高端产业聚集区建设和“环湾保护、拥湾发展”带来的战略机遇，以胶州湾产业新区、少海新城、胶州湾国际物流中心三大发展平台实现与青岛、全省乃至全国的高位对接。

规划实施期间是全市经济又好又快发展的黄金发展期，是创新发展模式，提高发展质量，全力建设实力胶州、效率胶州、人文胶州、和谐胶州的战略机遇期。

规划期内经济社会发展主要任务为：

1、建立城乡统筹发展机制

加快社会结构由城乡二元向城乡一体化的转型，积极探索解决“三农”问题的有效途径，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地建设社会主义新农村，使全市人民都能充分享受到改革开放带来的积极成果。

2、推进全市城镇化进程

加快中心城市改造建设步伐，促进城乡用地有机衔接、协调发展，大力提升城市形象和品位。

积极推进小城镇建设，做好重点小城镇发展和改革试点，加快农村劳动力向中心城镇和城区转移。

3、坚持以经济建设为中心

全面贯彻科学发展观，用发展和改革的办法解决前进中的问题，加快转变政府职能，建设运转协调、服务高效的行政服务体系，进一步完善社会主义市场经济体制。

4、优化产业结构和布局

全力推进“胶州湾产业新区、少海新城、胶州湾国际物流中心三大发展平台”建设，切实增强引领跨越发展动力。

加大产业结构调整力度，推进产业高端化发展，推进传统产业高端化、高端产业规模化发展，提高产业综合竞争力。

5、积极培育特色经济

打造山东半岛蓝色经济区特色经济城市，以培植战略优势产业为主攻方向，发挥区位交通优势和外向型经济优势，推动机械装备、服装鞋帽、食品加工、木器家具四大制造业集群向高端化转型升级，走新型工业化道路，全力打造半岛加工制造业基地和仓储物流基地。

6、突破资源环境的瓶颈制约

大力发展循环经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会，实现经济增长方式由外延扩张向内涵集约转型，推动经济和各项社会事业的可持续发展。

（二）土地利用面临的形势

1、耕地保护形势更加严峻

胶州市地形平坦，气候适宜，耕地广泛分布于平原的村庄、建制镇及城市周围。

随着经济社会发展、城镇化和工业化的推进，建设用地增加将不可避免地占用部分耕地。

现代农业发展和生态建设也需要占用部分耕地，这对耕地特别是基本农田保护提出了更高的要求。

2、建设用地供给压力更加凸显

规划期间是胶州市城镇化、工业化的关键阶段，是城乡一体化发展、提高经济增长质量、推进社会主义现代化建设的重要时期。

到2010年和2020年城镇化率分别达到60%和75%，城镇化、工业化的进程必然带来城镇建设用地和工业用地增长。

未来经济发展面临着严重的资源制约，尤其是土地资源短缺更加突出。

3、统筹城乡土地利用问题亟待解决

全市城镇建设用地占建设用地总面积的23.7%，城镇人口占全市人口的48%，农村居民点用地占建设用地总面积的35%，农村人口占总人口的52%。

城镇承担了全市重要的工业、商贸等职能，而农村居民点功能较为单一，城乡二元结构的土地利用方式差异明显。

粗放的经济发展方式需要较长时间加以改变，节约集约用地意识还需在发展中逐渐加强，推进城乡土地利用管理一体化，建立差别化的土地利用调控政策，促进城乡协调发展任重道远。

4、保护和改善土地生态环境的任务更加艰巨

随着城镇化、工业化进程的推进，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和未利用地，其直接结果是造成生态用地数量的减少；如何在发展的同时，保护好人们赖以生存的环境，做到土地利用与生态环境保护协调发展就变得更为迫切和更加重要。

第二章规划指导思想、原则和目标

第一节规划指导思想

以科学发展观为统领，深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹土地利用与生态建设；正确处理发展与保护、需求与可能、局部与整体、当前与长远的关系；切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制。

坚持从全市实际情况出发，严格落实耕地保有量和基本农田保护目标；实行最严格的节约集约用地制度，严控建设用地规模，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变；优化城乡用地结构与布局，统筹安排区域各类、各业用地，实施土地用途管制，保证土地利用布局与产业结构调整的合理匹配，完善规划实施保障措施，为构建资源节约型社会与促进经济社会协调可持续发展提供用地保障。

第二节规划原则

一、坚持最严格的耕地保护制度

按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，将保护耕地提高到维护国土安全的高度