十一五期间上海城市空间布局与发展模式问题.docx
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十一五期间上海城市空间布局与发展模式问题
“十一五”期间上海城市空间布局与发展模式问题
城市的空间布局和发展模式不仅影响着城市的形态变化，而且影响着城市的功能建设，进而影响整个城市经济社会的全面可持续发展。
随着城市规模的不断扩张和城市经济的不断发展，上海的城市空间结构与城市发展的矛盾日益突出。
尤其是城市空间的蔓延式扩张和郊区与中心城区的不协调发展，不仅加重了“拥堵”问题等“大城市病”，而且带来了明显的城市功能障碍，影响着上海国际大都市的建设进程。
在以城市增长为主题的新世纪，上海城市的可持续发展迫切需要和谐发展的城市空间。
本部分将围绕和谐发展的城市和和谐发展的城市空间，探讨上海城市发展中的空间布局与城市发展模式问题。
本部分主要有三方面内容：
第一部分对“十五”期间上海城市规划和城镇空间布局现状的回顾与比较，第二部分探讨目前上海城市空间扩张和城市发展中面临的问题与挑战，最后对“十一五”期间上海的城镇空间布局、基础设施和土地利用的空间规划以及上海与长三角的区域空间合作与发展给出相应的政策性发展规划建议。
◆“十五”规划的城镇布局与现实的城市空间
“十五”期间，上海在城市总体规划（1999-2020）概要中提出了基于中心地理论的“中心城——新城——中心镇——集镇”都市城镇新体系规划，并提出在未来二十年间将集中建设新城和中心镇；拓展沿江沿海发展空间，形成由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”城市空间布局结构。
为促进郊区的城镇发展，“十五”期初政府提出了郊区“一城九镇”建设规划（即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇9个中心镇），2003年10月又把“一个新城”增加为“三个新城”进行重点建设（见专栏1），以切实改变中心城区蔓延扩张、郊区分散布点的单中心城市空间发展格局。
郊区城镇的发展规划通过郊区“三个集中”即工业向园区集中，人口向城镇集中，土地向规模经营集中的实施得以推进。
目前，浦江、高桥、朱家角、奉城、罗店、枫泾、周浦和堡镇等八个中心镇的常住人口规模明显增加，均已达到了5万人以上，松江新城和嘉定—安亭新城目前的常住人口规模都达到了20万左右（其中嘉定全区常住人口规模目前已接近90万）。
由于“一城九镇”建设的主要目的和作用之一使促进郊区城市化和为中心城区旧城改造提供支持，因此，经过“十五”期间的开发和建设，郊区大部分城镇的突出功能表现为居住生活功能，比较突出的如闵行的浦江镇，其主要功能是为旧区改造的动迁人口提供居住空间，松江、嘉定和海港新城、宝山的罗店镇、崇明的堡镇、浦东的高桥镇、奉贤的奉城镇、金山的枫泾镇等虽有一定产业基础，但由于集聚的人口规模较小，并没有明显的集聚作用和吸引力，居住仍然是突出功能。
经过“十五”期间的发展，上海目前已经基本形成“中心城区——中心城镇——集镇或居住村”的城镇体系结构，城市发展模式也仍然是实质上的单一中心模式。
具体来讲，黄浦、卢湾、静安、徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦等区的城镇发展已经连成一片，看不到城镇的区域边界，形成了常住人口规模910万左右庞大的中心城区（其中黄浦、卢湾和静安是中心城区的核心部分）；郊区县共拥有100个乡镇，除了闵行、嘉定和松江的部分城镇规模在10万人以上外，大部分城镇的人口规模都在10万人以下，郊区城镇的平均规模为4.89万人，城镇之间的距离一般在5公里左右；村的平均人口规模只有1.7万人，城镇体系的规模结构分布呈跳跃状态，如下图（见图1）所示：
图1上海市目前城镇规模结构示意图
注：
图中圆的大小只是示意，并不代表实际城镇规模大小。
2001年到2004年间，通过郊区城镇建设和住宅开发，郊区城镇尤其是地铁沿线城镇吸纳了一定规模的中心城区人口，中心城区的户籍人口密度增长率明显下降（见表1），中心城的拥挤现象得到一定程度缓解。
但是，中心城区的常住人口规模变化情况（见表2）和中心城区与其他城区的人口密度落差（目前中心城区与其他区人口密度的落差在10倍以上，东京中心城区与其他城区的人口密度之差只有2.66倍）显示，目前仍然存在中心城过于拥挤的突出问题。
根据“位序-规模法则”*对上海目前的城镇规模分布进行的理论测算结果也表明：
十五期间上海中心城区的实际人口规模始终明显高于理论人口规模（见表3）。
也就是说，无论从理论上还是从客观现实来看，中心城区的拥挤现象并没有得到实质性改变。
以下三个方面显示，“十五”规划的城镇空间布局与城市空间发展的现状都存在一定差距：
第一，郊区新城对中心城区的“反磁力场”作用尚未真正形成。
郊区城镇“十五”期间的发展历程显示：
郊区城镇中发展速度最快、发展最好的是那些距离中心城区较近或者与中心城区有便捷交通的城镇，如地铁一号线到达地莘庄镇，目前常住人口规模超过20万人，吸引了一部分中心城区人口，建成区也已经与中心城区连接，是郊区城镇中规模最大的城镇之一。
可见，中心城区的吸引力仍然远远大于郊区新城的吸引力，郊区新城的“反磁场”作用尚未真正形成。
第二，“一城九镇”规划重视郊区对中心城区的居住功能建设，希望能够在中心城区的现有公共基础设施条件下，疏解部分中心城区人口外迁居住，以缓解中心城人口过密和拥挤现象，但交通等基础设施和公共服务设施规划建设明显滞后，从中心城区到郊区新城和中心镇的轨道交通至今尚未实现，一方面限制了大部分中心城区就业人口的外迁，另一方面，郊区新城的居民由于无法在当地得到必要的生活、教育、购物、休闲、娱乐等公共服务，因而存在对中心城公共基础设施服务的强烈依赖，造成城郊交通的过度拥挤（地铁一号线的超负载运行就是现实例证）。
也就是说，郊区“一城九镇”和新城建设中基础设施建设不配套，在很大程度上影响了新城对中心城区的“疏解”作用。
第三，新城人口规模规划与产业布局规划不衔接，郊区新城对中心城区的功能单一。
政府意在通过“三个集中”来推动郊区新城建设和城镇化进程，但是，“三个集中”实践中暴露的突出问题就是由于新城（或中心镇）难以提供良好的就业从而导致许多农村人口不愿向城镇集中，这突出暴露了新城人口规模规划与产业布局规划不衔接的矛盾，既影响了郊区的“三个集中”进程，也制约了新城的功能建设。
表1上海市分区县户籍人口密度的变化情况（2001-2004）
2001年（人/平方公里）
2004年（人/平方公里）
增长率（%）
全市
2084
2116
1.54
黄浦区
53326
49854
-6.51
静安区
46985
42084
-10.43
卢湾区
44212
40793
-7.73
徐汇区
15845
16181
2.12
长宁区
15793
16113
2.03
普陀区
15370
15417
0.31
虹口区
34225
33741
-1.41
闸北区
24209
24192
-0.07
杨浦区
17775
17812
0.21
浦东新区
3159
3380
6.99
宝山区
1949
2057
5.54
闵行区
1759
2021
14.89
嘉定区
1060
1115
5.19
南汇区
1004
1017
1.29
金山区
905
899
-0.66
松江区
819
838
2.32
青浦区
679
678
-0.15
奉贤区
733
740
0.95
崇明县
628
610
-2.87
数据来源：
《上海统计年鉴2001》、《上海统计年鉴2004》。
表2“十五”期间上海中心城区常住人口规模变化
年份
中心城区常住人口规模（万人）
2000
693
2005
910
数据来源：
上海市第五次全国人口普查公报，上海统计网。
表3城市（区）顺序规模分布指数变化（户籍人口）
首位城市（中心城区）
理论值（万人）
首位城市（中心城区）
实际值（万人）
2000年底
368.71
632.14
2003年底
387.61
619.81
资料来源：
《上海统计年鉴》2001、2004年版，上海统计网。
注：
以上指标分别根据相应年份户籍人口规模计算。
专栏1：
“十五”期间城市规划的演变：
从“一城九镇”到“三个新城”
“十五”期间，上海市政府根据《上海市城市总体规划（1999-2020）》和城镇发展现状，提出了在“十五”期间，上海将努力构筑特大型国际经济中心城市的城镇体系，并率先重点建设“一城九镇”：
即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇9个中心镇，增强郊区城镇对中心城区的“反磁力”，到2005年，郊区的城镇化水平从现有的45％提高到60％。
整个试点工作将实施重点突破、有序推进的方针，并借鉴国际成功经验，实现高起点规划、高质量建设、高效率管理，建设各具特色的新型城镇。
规划到2005年，松江新城建成区的面积达到36左右平方公里，人口规模25万以上；中心镇镇区的人口规模至少3万以上，一般在5到8万，个别可逾10万；在城镇功能上，实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长的城镇综合功能的转变；“一城九镇”开发建设将初具雏形。
2003年末，中心城区的常住人口规模超过了900万人，中心城区的人口压力逐步增大。
针对这种状况，上海推出了新一轮城市规划，将“新城”数目从一个增加到三个，包括松江新城、临港新城和嘉定-安亭新城，新城规划人口规模在30-100万人，以增强新城对中心城区的疏解能力。
于是，城镇建设的重点逐步转向了三个新城。
总的来看，“十五”期间“一城九镇”的建设规划直接影响和决定了“十五”期间上海城市空间布局的发展和演变。
◆“十一五”上海城市发展与空间拓展的瓶颈与挑战
通过以上对“十五”期间城镇体系空间布局与规划实施情况的分析，可以发现，郊区城镇尚未发挥“反磁场”作用，整个城市空间的扩展和城市发展模式实际上仍然是“单中心”的发展模式。
随着城市人口规模的不断增大，中心城区的空间压力将越来越重，“单中心”城市发展的成本将愈加高昂。
因此，“十一五”期间必须实现城市发展模式的转变，拓展城市发展的空间，实现从中心城区向整个城市地域的逐步演进与扩展。
“十一五”期间上海城市的发展与空间的拓展正面临以下瓶颈制约与现实挑战：
1、城镇体系规模分布存在较大落差，中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层，中间规模城镇缺失，郊区新城规模过小，不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应。
由以上分析已知，上海目前形成的城市体系规模分布直接从900多万到20、30万，中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层，不存在中间规模的城镇，城镇体系规模分布呈现跳跃分布而非等级分布。
同时，郊区现有800多万常住人口分散在100多个镇里，比较大的镇也只有20万人左右，一般在5万左右，城镇的规模较小，不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应，对要素的集聚和吸引程度不高。
这也是影响郊区“三个集中”建设和郊区新城未能发挥“反磁场”作用的重要原因之一。
2、城镇的空间功能布局不协调，尤其是中心城区和郊区的功能建设存在脱节现象，既加重了中心城区的拥挤又造成郊区城镇发展的缓慢。
上海城镇现有的地域空间结构，从中心城区和郊区相互作用来看，大城市的格局基本没有明显变化，郊区与中心城区的功能分工不明确，中心城区与郊区的功能开发与建设联系不密切，存在中心城区有序建设与郊区城镇无序扩张的不协调发展。
这种不协调严重影响和制约了上海城市的空间和经济发展。
3、交通和公共基础设施的供给制约是“十一五”期间城市发展和城市空间拓展的突出瓶颈。
西方发达国家城市的发展和城市空间的演变充分表明，交通的便捷和城市空间范围内公共基础设施的均衡配置是一个城市空间得以顺利扩张的基础和前提条件。
新空间经济学关于城市起源的理论研究也表明：
通勤成本或距离成本和人们对产品（包括公共服务品）需求的多样性影响和决定了人们和企业的集聚经济活动，从而影响和决定着城市的形成和发展。
郊区交通支持不够，公共基础设施匮乏，将是“十一五”期间城市发展和城市空间拓展面临的突出瓶颈与挑战。
4、城镇空间布局与发展将面临上海大都市圈建设的区域发展挑战。
“十一五”期间随着区域经济合作与交流的进一步发展尤其是世博会的举行，长三角的区域合作必将空前频繁，长三角区域范围内经济社会活动的密切交流必将极大地促进上海大都市圈的建设进程。
在这种背景下，上海的城市空间布局和城市发展模式就不能不考虑长三角一体化的影响，因此，“十一五”期间上海的城镇空间布局与发展将面临上海大都市圈建设的区域发展挑战。
◆构建多中心化的大都市发展新格局
——“十一五”上海城市发展与空间布局的构想与建议
借鉴西方发达城市的发展经验，可以得知，西方发达城市几乎无一例外地都经历了从“单一中心”向“多中心”城市发展模式和城市空间结构形态的转变（见专栏2）。
新空间经济学的城市经济模型也表明：
城市发展和演变的一般规律是随着人口的增加和企业经济活动的加剧，城市空间结构将逐渐从单中心向多中心演进（FujitaandKrugman,2000）。
显然，未来上海城市空间发展的战略定位应尽快实现由“单一中心”发展模式向“多中心”发展模式的战略转变。
☆上海城市发展模式和城市空间布局的总体战略定位：
利用城市交通建设，形成多中心化、沿交通轴和沿江、沿海开放性发展的城市空间发展模式。
☆上海市域城镇体系布局发展定位：
完善现有城镇体系，建成“中心城——新城+卫星城——中心城镇——一般集镇——中心村”的城镇体系；上海市郊区城镇的发展目标是形成多层、多核和多轴的城镇空间布局，通过培育若于个规模较大的新城，形成郊区次级中心。
☆上海大都市圈的空间拓展定位：
城市的空间发展不仅包括城市内部的空间利用与布局，也包括城市所处区域的空间拓展。
未来上海外部的空间拓展应形成上海大都市圈的城镇体系布局，即要建立和形成“中心城——空间接点新城——长三角城市”的大都市圈城镇体系。
通过空间接点新城促进上海城市空间的外延扩展和上海与长三角的区域共同发展进程。
专栏2：
大都市城市空间布局与城市发展的国际经验
西方发达国家的城市经过百年左右的发展，目前已经形成几种典型的城市空间发展模式：
（1）以美国芝加哥等为代表的“CBD——远郊区独户住宅——小汽车交通”空间发展模式。
芝加哥是美国中西部的中心城市，目前人口290万，面积230平方公里。
芝加哥是美国十九世纪后半期发展起来的新兴城市，它有一个明显的起核心作用的内城和周围远近不等分布的郊区——住宅区构成，城市空间具有美国一些大城市所特有的“市中心（CBD）——郊区住宅——小汽车交通和郊区铁路”的空间布局模式，被许多发展中国家认为是城市发展“现代化、国际化”的标准模式。
芝加哥城市空间布局的发展与其私人房地产企业的住宅和房地产开发建设密切相关。
城市规划学派认为，在很大程度上是市场经济下住宅和房地产开发建设这只无形的“手”导致形成了芝加哥目前的这种空间布局（张钦楠，2000）。
米勒（Miller,1996）等学者认为：
“拥挤的交通而非公共规划影响了美国城市的扩张”。
（2）以东京都等为代表的“CBD——远郊区集合居住区——公共大交通”空间发展模式。
东京的城市发展模式经历了从上个世纪中期的单一中心向多核心、多圈层结构的发展，目前已经形成了包括市中心区、8个周边副中心区（含新宿、临海、池袋、涉谷、大崎等）、9个外围特色新城（包括幕张、横滨、千叶、筑波）等能分散东京功能的多个核心城市组成的完整体系。
目前，东京中心城区（23区）总人口为828万人，东京都总人口1246.18万人，面积为2187.05平方公里。
中心城区与其他城区人口密度之比为2.66:
1。
（3）以巴黎等为代表的“中心城+新城或卫星城”空间发展模式。
目前，大巴黎地区包括分布在巴黎城墙周围、同巴黎连成一片的市区组成的上塞纳、瓦勒德马恩省和塞纳-圣但尼省，呈巴黎中心城区+周围七大新城的多极化空间布局。
总面积1.2万平方公里，人口约1100万。
市区人口密度为24431人/平方公里。
☆“十一五”期间上海城市空间发展的基本目标和战略远景：
利用“世博“和长三角区域合作发展的契机，坚持“多中心化”的都市空间发展战略，采取优先发展郊区的策略，通过在郊区培育若干个规模较大的新城和卫星城，建成“中心城——新城/卫星城——中心城镇——一般集镇——中心村”的基本符合等级分布规律的城镇体系；通过空间结点新城建设，初步建立和形成“中心城——空间结点新城——长三角城市群”区域对接的城市群城市体系；力争在“十一五”期末，初步实现多中心、多轴、多层的城市空间布局；到2020年左右，基本实现上海城市空间发展由“单中心”向“多中心”发展模式的战略转变。
“十一五”期间上海城市空间发展的规划建议与城市建设的主要任务：
具体来讲，“十一五”期间，努力改变郊区城镇点状分散发展的格局，通过重点发展和建设两个为中心城区外迁人口提供居住和生活功能的青浦和奉贤新城、三个城市功能相对独立的嘉定新城、松江新城和海港新城，基本形成如下表所示的城镇规模等级分布（见表4）；“十一五”期末，青浦和奉贤新城城市人口规模达80万左右、其余新城城市人口规模达100万左右，五个次级中心的雏形基本建成；到2020年左右，五个次级中心完全建成，基本形成多中心的城市空间布局（见2020年上海城市多中心空间布局及其功能示意图），其中嘉定新城、青浦新城和松江新城作为上海与长三角城市群之间空间结点城市的功能初步显现，基本实现上海与长三角区域的联动发展和上海城市空间的外延式拓展。
表4上海“十一五”城镇体系规模结构分布规划建议
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等级常住人口规模（万人）
———————————————————————————————————————
中心城区（第一级）1000
新城或卫星城（第二级）100
中心镇（第三级）10
集镇（第四级）1
中心村（第五级）0.1
1.上海市域城镇体系应形成规模等级
上文的分析表明，目前城镇体系布局中的一个突出问题就是城镇体系的规模分布存在断层，郊区新城的规模过小，难以形成规模效应和集聚效应。
日本、法国等国外发达城市的经验表明，当城镇的人口规模达到30万左右时，城镇才具有一定的规模效应和集聚效应。
关于城镇的成本——收益分析也表明，一般来说，20万人口是建立和经营一个城市的盈亏平衡点。
因此，要想发挥郊区城镇对中心城区的“反磁场”作用，缓解中心城区的拥挤现象，郊区新城的规模至少在25万人以上。
参照目前中心城区核心城地区的人口规模，依据新空间经济学城市体系的自我演化理论和中心地理论的城市规模等级分布理论，上海应该建立和形成如下规模等级的城镇体系规模结构（见表4），并在“十一五”期间重点发展几个目前缺失的中等规模城镇，以尽快形成城镇规模等级分布、网络化的城镇格局（如果以拥有一个800万的中心城区、5个100万的次级中心、50个10万的中心镇和100个3万的集镇来计算，那么该城镇规模体系将至少容纳2000万人口）。
2.以中央商务区（CBD）创新服务功能建设提升中心城区的综合服务功能
“十一五”期间，通过鼓励和引导中小创新型企业向中央商务区（基本上是以人民广场为圆心的10公里范围以内的区域，包括黄浦、卢湾、静安、徐汇和浦东的陆家嘴地区等）集聚，把中央商务区建设成创新区，以中央商务区的创新服务功能来提升中心城区的综合服务功能；同时“十一五”期间中央商务区的人口规模应保持在200-300万之间，整个中心城区的规模应控制在1000万人左右。
3.以新城规模建设和功能开发增强其对人口和产业的集聚作用
日本、法国等发达国家城市发展的经验表明，当城镇的人口规模达到30万以上时，城镇才具有一定的规模效应和集聚效应。
国内（中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁和国务院体改办研究所夏小林）关于城市最佳规模的研究则表明，100万人是城市政府成本最小的城市规模，100-200万人这个规模区间是能够带来最高净收益的城市规模。
因此，新城的开发必须重视规模建设。
同时，新城的成长与发展离不开功能的支持，所以，在重视新城规模建设的同时还必须重视功能的开发。
建议嘉定新城的建设规模应在100万左右，城市的主要功能是汽车制造业、物流和居住；松江新城的建设规模在100万左右，城市功能定位为教育服务、商业和居住；海港新城建设规模在100万左右，城市功能定位为港口、物流、居住和工业。
青浦新城和奉贤新城则可以建设成为主要为中心城区服务、以居住和休闲娱乐为主的“卫星城”。
青浦新城和奉贤新城的建设规模可以在80-100万人之间。
2020年上海城市多中心空间布局及其功能示意图
4.以郊区“新政”支持弥补滞后的交通条件制约来推动新城建设。
由于交通建设投资周期较长，存在滞后效应。
因此，“十一五”期间应考虑在交通支持尚不完全具备的条件下进行新城建设。
借鉴美国等发达国家经验，建议政府采取郊区“新政”，为新城建设提供政策支持，以弥补滞后的交通支持条件的制约。
“新政”将包括以下主要内容：
第一，在郊区建设适于工薪阶层家庭的住宅。
引导房地产开发商将郊区的住宅建设定位于大多数中产阶层甚至工薪阶层家庭，并通过标准化、规模化建造，降低成本，实现住宅产业化。
第二，实行郊区住房优惠的抵押贷款政策。
对购买郊区住房的市民采取低首付、固定利率的长期抵押贷款政策和相关的配套政策，使郊区住宅的月供款额比市区住宅的租金还低，让郊区住宅成为中产阶层的首选。
第三，支持郊区建设多功能购物中心。
郊区购物中心应同时具备市中心百货店商品种类齐全的优势和专卖店的特色，综合购物、餐饮和娱乐等多项功能，可为郊区居民提供多种服务，使其对中心城区的购物中心具有一定的可替代性。
此外，可对在郊区购买住房的工薪阶层市民实行配套的小汽车购买优惠政策，缓解对城市公共交通的压力；鼓励城市制造业外迁至郊区工业开发区，郊区工业开发区实行优惠的税费政策等等，以推动新城的建设。
5.以优先发展新城轨道交通为重点建设以中心城区为核心、以五个新城为节点的五指环状交通网络（见“十一五”期间上海五指环状轨道交通网络示意图）
新空间经济学的城市空间经济模型表明距离成本和公共服务品的多样化需求是影响城市空间结构变化的主要变量。
我们对上海城市空间要素均衡配置的实证研究和上海“十五期间土地市场与房地产市场的发展经验也充分表明，交通和城市公共基础设施的供给和分布状况影响着城市的空间发展模式。
因此，“多中心化”的城市发展必须有交通和基础设施供给等要素的基础条件保证。
尤其应注意交通规划与城镇总体规划的协调，保证新城等次级中心的交通支持。
目前，五个新城中除海港新城没有规划中的轨道交通线路外，其余都有可以到达的规划线路。
“十一五”期间，在加快上述线路建设的同时，注意加强海港新城的交通建设，重点对新城所在地区的交通规划，应在新城所在地区增加站点布置，形成网络化。
特别需要强调的是，“十一五”期间城市基础设施的投资应优先转移到郊区，加大郊区新城文化、教育、生活设施、休闲娱乐等公共品的供给与配置。
同时，注意在新城之间建设郊区快速交通干线和轨道交通，通过中心城区和新城两个圈状交通向外辐射，将中心城区、新城、中心城镇及一般集镇有机地联接在一起，在空间上形成点、线、面相结合的分布合理的城市交通网络构架，为郊区居民提供多样化的交通选择，以推动上海城镇体系快速、健康发展，增强次级中心对中心城区的反磁力。
图3“十一五”期间上海五指环状轨道交通网络示意图
6.形成环状分布的城市产业空间布局、以城市功能区进行城市总体规划
城市的发展和扩张在本质上是人口和企业等市场经济活动主体市场行为的直接结果。
随着城市规模的不断扩张，产业的市场集聚实际上已经在城市空间内形成了一定的自然分区（如黄浦、静安、卢湾的大部分区域和浦东陆家嘴地区等已经成为商业、贸易、金融等活动的主要集聚区等）。
因此，“十一五”期间，应根据上海城区功能的自然区域
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