浅析发达国家投资项目管理.docx

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浅析发达国家投资项目管理

摘要

目前对发达国家政府投资项目管理模式的研究成果较多，揭示了发达国家政府投资项目的特点，对我国政府投资项目管理的改革及代建制度的完善有很大参考作用。

在发达国家，对工程项目一般都区分为政府工程和私人工程两大类并采取不同的管理方式。

对私人投资的工程项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保消防等方面的审查和控制，只要不违反法律政策规定一般不加于干预。

政府管理的终点是政府投资的工程项目。

政府项目一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。

对于经营性投资项目，由于在经营后有盈利保证，一般都完全按照私人工程的方式操作。

而对于非经营性投资项目，一般由专业化的政府部门直接管理。

本文通过综合分析美国，德国政府投资项目管理的基本情况总结发达国家政府投资项目管理的基本特点，对工程项目一般都区分为政府工程和私人工程两大类并采取不同的管理方式。

他们在项目中体现出公平、诚实、经济和效率。

在漫长的发展过程过中，发达国家的一些政府投资项目管理经验及模式值得我们去学习和探讨，结合我国政府投资项目管理发展现状总结我国项目管理中存在的不足和问题。

关键词：

发达国家政府投资项目管理项目管理管理模式管理方式

Abstract

Thepresentresearchresultstothemanagementmodeofgovernmentinvestmentprojectsofmoredevelopedcountries,Revealsthecharacteristicsofgovernmentinvestmentprojectsinthedevelopedcountries,thereisagreatreferencetoimprovethereformofourcountrygovernmentinvestmentprojectmanagementandconstructionagentsystem.

Indevelopedcountries,theprojectisgenerallydividedintothegovernmentandprivateworkstwotypesanddifferentmanagementmodes.Theprojectofprivateinvestment,thegovernmentmainlyreviewandcontrolplanning,safety,technicalstandards,constructionprocedures,environmentalprotectionandotheraspectsofthefire,aslongasitdoesnotviolatetheprovisionsoflawsandpoliciesaregenerallynottointervene.Thegovernmentmanagementistheendoftheprojectinvestedbythegovernment.ThegovernmentprojectsaregenerallydividedintobusinessinvestmentprojectsandNon-profitableInvestmentproject.Forbusinessinvestmentprojects,becausethebusinessaftertheprofitguarantee,usuallycompletelyprivatewithprojectmodeoperation.Butforthenon-operatinginvestmentprojects,generallybythespecializedgovernmentdirectmanagement.

Inthispaper,throughacomprehensiveanalysisoftheUnitedStatesofAmerica,thebasicsituationoftheGermangovernmentinvestmentprojectmanagementsummaryofthebasiccharacteristicsofmanagementindevelopedcountriesthegovernmentinvestmentproject,theprojectisgenerallydividedintothegovernmentandprivateworkstwotypesanddifferentmanagementmodes.Theyreflectthefair,honest,economyandefficiencyintheproject.Inthelongprocessofdevelopmentindevelopedcountries,thegovernmentinvestmentprojectmanagementexperienceandmodeisworthustolearnandexplore,combiningthecurrentsituationofthedevelopmentofChina'sgovernmentinvestmentprojectmanagementdeficienciesandproblemsofprojectmanagementinchina.

Keywords:

GovernmentinvestmentprojectmanagementindevelopedcountriesProjectmanagementManagementmodelmanagementstyle

目录

摘要I

目录III

第一章发达国家政府投资项目管理模式及现状1

一、发达国家和地区政府的投资理念1

二、发达国家和地区政府投资项目管理的基本形式1

三、发达国家和地区政府投资项目管理的基本原则2

3.1完全与公开的竞争2

3.2注意做到公众利益和承包商利益的平衡2

3.3程序的完全性原则3

四、发达国家政府投资项目的运行机制普遍具有以下特点.3

4.1对政府投资项目实行相对集中的专业化管理3

4.2有严密的法律、法规和规范3

4.3程序方面的相互制约以及有关机构的密切配合4

五、发达国家和地区政府投资项目管理过程中的监督机制4

第二章美国政府投资项目管理7

一、美国政府投资项目管理的基本做法7

1.1管理体制7

1.2决策与实施程序8

1.3监督机制9

二、美国政府投资项目管理的主要特点10

2.1法律管理10

2.2合同管理10

2.3招投标管理11

2.4预算管理11

2.5风险管理12

2.6诚信约束12

第三章德国政府投资项目管理14

一、德国政府投资项目管理的基本做法14

1.1严格的决策程序14

1.2立体的决策监督15

1.3政府投资项目的建设管理15

1.4工程运行受到检查审计16

1.5多种措施遏制腐败17

1.6风险管理日益得到重视17

二、德国政府投资项目管理的主要特点18

2.１中央政府在政府投资中占小头18

2.2集中在关键性领域。

联邦级政府18

2.3采用有区别的参股方式18

第四章完善我国政府投资项目管理的几点启示20

一、加强项目前期管理20

三、控制项目风险21

参考文献22

致谢23

第一章发达国家政府投资项目管理模式及现状

一、发达国家和地区政府的投资理念

发达国家和地区政府的投资理念根据现代西方经济学的基本理论,在以市场为资源配置主体的社会中,市场机制具有天然的合理性,并在经济运行中起着重要作用.但是它也有种种局限性,即存在所谓市场失灵,而市场机制发生失灵的领域,就是需要政府发挥作用的领域.公共产品和劳资范围的划分是:

联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资;各州政府负责各州的教育、医疗设施等投资;市镇级政府主要投资社会各自的投资范围相适应,其他国家和地区也大致如此。

二、发达国家和地区政府投资项目管理的基本形式

在发达国家和地区,对工程项目一般都区分为政府工程和私人工程两大类并采取不同的管理方式.对私人投资的工程项目,政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制,只要不违法,一般不加干预。

政府管理的重点是政府投资的工项目。

政府项目一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。

对于经营性投资项目（主要包括大型的基础设施和公共工程）,由于在营运后有盈利保证,一般都完全按私人工程的方式操作。

而对于非经营性投资项目,一般由专业化的政府部门直接管理。

但工程管理部门在项目的实施中,只行使业主的职能,不具有政府的管理职能,其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。

三、发达国家和地区政府投资项目管理的基本原则

　　在发达国家和地区,政府投资项目也称作政府工程采购,由于政府投资项目花的是纳税人的钱,即政府代表的是公众利益,因此受到较一般工程更多的关注.为了做到政府投资项目的“物有所值”,要在实施过程中坚持以下基本原则.

3.1完全与公开的竞争

根据现代市场经济的理论,市场供给方的完全与公开的竞争是需求方能够以最优惠的价格得到优质的商品和服务的保证,但由于工程建设是一种特殊的商品,所谓完全的竞争会带来太大的社会成本。

因此,在政府投资项目的一些理论和实践中也有认为只需要开展充分与公开的竞争的。

3.2注意做到公众利益和承包商利益的平衡

政府作为代表公众利益的工程建设合同中的一方,为了保证这些税收资金的花费方式是经济节俭的、合理的、合法和诚实的,必须面对承包商时被授予专门的权力以保证公众的利益。

由于承包商在合同中和政府的关系处于不平等的情况下,也需要得到专门的保护.承包商在政府投资项目中有对抗政府的仲裁和反复无常行为的自我保护的权力。

3.3程序的完全性原则

实体公正需要靠程序公正来保证,为了避免政府投资项目中操作中出现不规范的现象,发达国家和地区在制订操作程序时,以严密、完整性为其首选目标,必要时甚至不惜牺牲部分经济有效性,并在操作中做到充分的公开。

四、发达国家政府投资项目的运行机制普遍具有以下特点.

4.1对政府投资项目实行相对集中的专业化管理

对于政府投资项目,一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理,即由政府专业机构行使业主的职能,对政府投资项目的实施进行全过程的集中管理,建设完成后,再交付使用单位使用.如美国联邦政府设有垦务局、美国工兵部队、交通部以及总务管理局等对不同专业的工程实施专业化的管理.其各州也有少数几个专业部门对相应的政府投资工程进行管理.我国香港特别行政区的政府投资工程则由环境运输工务局下属的七个工务部门及房屋委员会及其下属的房屋署进行管理.其他国家和地区的政府投资项目也大多由几个专门的部门来实施管理.

4.2有严密的法律、法规和规范

以美国为例,联邦政府投资项目除了要遵守《武器装备采购法》1947（年）《联邦财产和管理服务法》1949年）及对其修订、形成的《合同竞争法》1984（年）、《联邦采购简化法》1996（年）《小企业法》、等法律以外.还要遵守《政府采购条例》以及其他部门规章.各州还有专门针对本级政府投资项目的法律、法规;其他各国及地区也有类似的法律、法规.除此之外,由于大多数发达国家和地区还普遍都是《政府采购协议》的签约者,因此政府投资项目还要接受该条约的制约。

4.3程序方面的相互制约以及有关机构的密切配合

在政府投资项目实施的过程中,使用部门以及预算、财政以及议会都要以不同的形式参与,并密切配合,同时相互制约,保证政府投资项目的物有所值。

政府投资项目一般在由用户部门提出使用要求后,即由工程管理部门开始运行项目,但最终用户一般要参与审定设计和验收工程,预算部门要对项目的预算进行审定,并且预算还需经议会批准后方可继续进行,在项目实施阶段,一般由工程管理部门委托社会化的专业机构进行现场管理,但工程款仍然需要工程管理部门签证后才可支付,但工程管理部门不掌握资金,由财政部门负责工程建设资金的集中支付。

五、发达国家和地区政府投资项目管理过程中的监督机制

发达国家和地区政府投资项目管理部门一般要受到来自以下三个方面的监督:

1.内部机构的监督、2.外部机构的监督、3.公众的监督。

所谓内部机构的监督,是指项目管理部门内一般都设有相对独立的机构或人员对项目管理程序的执行情况进行监督,如美国联邦各个项目管理的专业部门设有招投标申述委员会,负责处理投标商的申述.所谓外部机构的监督,是指来自项目管理部门以外的其他政府部门或议会的监督,如在我国香港地区,立法会和廉政公署都有权对政府投资项目的执行情况进行检查及质询。

第二章美国政府投资项目管理

一、美国政府投资项目管理的基本做法

1.1管理体制

美国政府投资项目涉及面较广，主要包括教育、文化、医疗、社保、养老、农林、水利、交通运输、住宅及城市规划、军事和国防设施、政府办公用房等方面。

联邦政府设有住宅与城市建设部、交通部、拓垦局、国家公园管理局、后勤总署等部门实施专业化管理。

如联邦后勤总署（GeneralServicesAdministration）负责为政府各部门提供办公场所及设施，住宅与城市建设部负责住宅建设与城市规划，交通部负责交通领域政府投资项目的管理与实施。

对于一些特大型的工程，则组建类似田纳西流域管理局这样的专门机构进行特殊管理。

州及地方政府投资工程的管理体制与联邦政府大体相同，均是由几个政府部门对本级政府投资的工程实施专门管理。

在联邦政府投资工程实施的过程中，最终用户部门以及白宫预算办公室（OMB）、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，白宫预算办公室（OMB）要对项目的预算进行审定，预算需经国会批准后方可正式执行，财政部负责工程建设资金支付。

州与地方政府投资工程的实施程序与联邦政府基本相同。

1.2决策与实施程序

从程序上来看，美国联邦及州的政府投资项目管理一般具有以下特点：

在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查；在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行管理。

以联邦后勤总署管理和建设的政府办公用房为例，从立项到竣工后的管理程序是：

联邦行政部门向后勤总署提出用房需求计划，后勤总署进行立项评估，确定是在现有政府办公用房间调剂，还是对用房单位旧楼进行维修改造、扩建或新建。

方案确定后，后勤总署与用房部门协商，根据政府办公用房的总体情况提出预算报白宫预算管理办公室（OMB）审核，OMB对预算明细及依据进行检查并上报国会；国会组织听证会，征求国会议员意见后决定是否批准；国会通过后提出相应的法案转交OMB，经总统签字后法案生效；至此，项目决策阶段完成，项目进入建设实施阶段。

需要说明的是，在OMB和国会审议预算的过程中，时间相当漫长并且要进行多次调整反复。

尤其是复杂项目，预算明细必须非常清楚并依据充分，才可能得到白宫与国会的批准。

原因是联邦预算高度透明公开，公众、媒体、潜在的承包商与各种工程造价机构都会对项目预算进行评估，如果审核部门不很清楚预算是如何使用，同样会面临纳税人的强大压力。

在工程建设过程中，财政部根据总统签字法案向后勤总署拨付工程建设资金，后勤总署组织设计和施工（用房部门参与设计审定），并指定工程经理，对工程的设计、施工进行管理。

工程经理要与用户方进行协调，说服用户方不提出追加预算、提高标准等方面的要求，并执行政府有关环保的规定。

工程经理之下设有合同官（ContractingOfficers），负责与承包商签订合同，并监督工程的投资、质量、工期是否符合合同要求。

工程完工时，后勤总署与用房部门共同验收后，移交用房部门使用，后勤总署则负责后期维修管理。

在执行中如需追加预算，必须经过国会，通过立法修正案程序解决。

1.3监督机制

　　对政府投资项目实施监督的部门主要有三个：

政府行政机关的总检察长办公室（OIG）、国会的审计总署和联邦法院。

美国多数行政机关内部都设有一个独立的名为总检察长办公室的机构，执行对本行政机关项目采购的审计和调查职能，并向部门长官和国会报告工作。

OIG下设审计、调查、律师与内部评估等机构。

　　国会审计总署有权对行政机关的投资计划进行评估，就行政机关的支出提出建议，并可以对项目进行审计。

同时，总审计署办公室可以作为行政复议机关，处理来自投标人的投标异议。

承包商对投标及合同存在异议还可以上诉法庭，不过在处理此类问题时审计总署具有明显优势。

法庭每年接受工程纠纷50件，而审计总署接受1000多件。

原因是审计总署属强势部门，公信度高，工作人员是公认的政府采购专家，以致处理结果96％以上都得到执行。

二、美国政府投资项目管理的主要特点

美国是成熟的市场经济国家，又是世界头号经济强国，政府投资项目规模很大，项目管理的方法、制度、体制经过多次改革变得日益完善，概况来说，以下几个特点较为突出：

2.1法律管理

美国是典型的法治国家，对政府投资工程项目的管理以一系列法律法规为基础。

其中最主要的是美国联邦采购政策办公室制定的《联邦采购规章》（FAR），另外还有美国国会1962年颁布的订立政府合同过程中的诚实法律，美国国会1984年颁布的订立政府合同时促进公平竞争的法律，以及各个政府机构制定的部门规章制度。

此外，美国政府投资工程还必须受一些公共法律约束，如合同法、企业法、小企业法等。

2.2合同管理

美国政府投资项目的合同管理有几个特点：

一是合同由合同官管理，只有合同官有权签订合同。

合同官都是公务员，依据部门人员多少，确定每个行政部门有一个或多个合同官。

合同官选拨非常严格，除学历外，最重要的是要有工程、投资、金融方面的工作背景与实践经验，合同官下设很多专家小组；二是合同以固定价格形式为主；三是合同除了常规内容外，还有一些规定政府部门特权的特殊条款，如规定部门有权在认为“符合政府利益”的任何时间中止合同。

在发生变更事项时，一般采用友好协商和调解的方式解决，在政府与承包商由于合同修改发生分歧时，政府可以发出一个单方面的合同修改意见，承包商只能先执行后申辩。

2.3招投标管理

在美国，绝大多数政府投资工程都必须通过公开招标来选择承包商，但法律上也允许在一定条件下采用竞争性谈判和单一来源采购方式。

采用招投标方式下的评标及中标依据，原则上实行最低价格中标原则，但合同官员要确认承包商的“负责任性”，联邦政府机关在授予合同时，要检查承包商按照项目的要求执行合同能力，其中，不仅要考察承包商目前的技术和财务能力，还要考察承包商的以往业绩和诚信。

未中标者通过法定程序可对投标结果提出异议，如果能够证明其条件优于中标者，可要求重新招投标，或要求政府赔偿其因准备投标而支出的费用。

2.4预算管理

美国预算管理非常严格，法律严禁任何部门预算超支，超预算是除刑事犯罪外唯一送部长或合同官进监狱的罪过。

部门内项目一般也不得超过预算，这是因为美国项目预算编审很严谨，从上年4月到下年9月预算批复前都可以调整，各种可能的因素都考虑得非常充分，还留有7％以内的预备费。

如因材料涨价过大而导致预算不够，那么有两种解决办法，一种是更换材料，调整设计，降低成本，因国会关注的不是材料如何，而是预算能否控制；另一种是从部内其它项目调整，但调整幅度不能超过5%。

无论是单个项目超预算还是5%以上部门内部调整都必须报国会批准。

在国会批准下达之前只能按原批复预算执行，不得超支。

如因利率、汇率、税制等政策性因素调整而导致的预算不够，因这是政府行为，而在决算中政府据实认账，不会因此影响工期。

2.5风险管理

在美国，银行、保险公司、担保公司以及政府自身从各个不同的角度分析、评估、锁定项目风险。

如在工程承包领域，政府业主通常要求承包商在承包工程时办理各种保险，法律还规定，签订10万美元以上的联邦政府工程合同时，承包商必须提供全额的履约担保，另外，承包商也需要银行的各种贷款，在办理保险、担保和银行贷款的过程中，保险公司、担保公司和银行从自身利益出发，会很慎重地审查企业的承包能力、履约记录、营业记录和资信状况，据以决定是否给予以及以什么样的费率给予承包商贷款与承保，通过这种方式约束承包商的承包能力与其实际能力相一致。

此外，政府还享有一般业主所没有的权力，如政府可以在认为“符合政府利益”的任何时候终止合同，而此时承包商只能就其已完成的工作要求补偿。

2.6诚信约束

与我国政府对设计、施工、监理等承包单位实行资质管理不同，美国对承包商不进行资质认定，也不进行评级和资格证书管理，承包商与业主、银行、担保公司的关系以合同来界定，以诚信来维系。

这主要是因为在他们看来，资格本身是一种不确定的东西，资格授予也可能存在道德风险，而良好的业绩和诚信记录更能抵御风险。

有些业主不仅要考察承包商的诚信，同时还要考察承担该项目的项目经理个人的诚信。

诚信之所以如此重要，其背后是风险机制在发挥作用。

对承包商而言，一旦失信，就意味着丧失市场和破产，个人亦会失去在社会和事业上的立足之本。

这种诚信制度是融入美国社会生活方方面面的一种意识，个人、团体、政府都以诚信来维系之间的关系，诚信也是个人、团体、政府组织得以生存的先决条件。

第三章德国政府投资项目管理

一、德国政府投资项目管理的基本做法

1.1严格的决策程序

立项审查。

政府投资项目的立项，一般是由项目使用者（如卫生部）向财政部提出立项申请，由财政部和交通、建筑和房屋部（本文简称建设部）共同审查。

财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审批，建设部则从技术细节上审查可研报告。

财政部审批确定的投资额，不得超过。

在该投资额范围内，由建设部代表国家组织管理工程项目建设，即建设部是国家投资项目的业主，具体运作由该部建筑局负责。

预算审核。

德国政府投资项目的预算管理极具权威性、强制性和科学性。

对上报的项目预算审核严格细致，预算执行结果考核也分阶段把关。

一旦立项获得批准，项目单位除上报项目总预算外，还要提供各项投资资金之间比例和应达到的社会经济效益指标的专门预算，该预算作为辅助材料上报财政部并纳入年度总预算之中。

德国在建设部设有“建设投资管理局”负责对政府投资，项目全过程的监督管理。

他们与项目的未来使用部门协调，共同做出项目预算并参与从项目立项、预算确定投资拨款、投资预算调整直到投资后评估的全过程。

项目完成后，该机构要对项目投资额、完成时间、质量和效果进行考核，对未达到要求的要追究行政责任。

1.2立体的决策监督

为防止决策失误，确保决策的公正性和正确性，德国实行三级监督机制。

一是专门的内部监督机构。

联邦建设部专门设立了由国务秘书（即副部长）直接领导的内部监察处，主要以《联邦政府官员法》为依据，负责对建设部门政府官员、公职人员和应聘参加政府投资工程