当前经济形势下我国税收政策分析.docx
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当前经济形势下我国税收政策分析
当前经济形势下我国税收政策分析
标上,重点应
落在如何规范投资行为,提高投资效益上.
【关键词】经济形势税收政蕈经济结构费改税税收征菅
一
当前经济形势
（一）国内经济
改革开放以来,我国经济发展突飞猛进,取得了举世瞩目的成就.然而,不可否认的是我
国目前的经济运行状况距社会主义市场经济目标还相去甚远.我国现在正处于从计划经济向
市场经济过渡的阶段,可称之为转型经济.用发展经济学的观点来看,即是经济起飞前的那一
瞬间,这一瞬间所作的准备工作好坏,直接决定了经济起飞的质量与速度.通过经济规律分析
我国经济运行状况,不难看出旧体制留下的固疴和新体制运行产生的矛盾一起构成了这个时
期的主要问题,阻碍着我国经济健康快速地发展.
l,产业结构问题
产业结构在一国国民经济发展中有着战略性的重要地位.有人认为,美国经济之所以在
全球经济不景气的环境中持续8年强劲增长,与其合理,优越的产业结构不无关系.我国的产
业结构问题比较复杂,既有历史遗留下的老问题,又有调整过程中产生的新问题.具体表现
为:
第一,因狭隘的地方利益驱动而产生的地方保护主义障碍.一些地方政府有的追求自成
体系的生产格局,重复部点,盲目投资;有的低水平建设,低水平竞争;有的地方企业虽在竞争
中处于劣势,却因地方保护主义的存在而继续生产经营.这些情况严重影响了市场调节机制,
其后果是资源浪费和市场配置资源机制的扭曲,影响了企业素质的提高.
第二.企业规模结构不合理,集中度不够.1995年我国大型企业产出占GDP的比重为
1
39.7%,远低于工业化国家65%～75%的水平,而其资产比重却达483%,劳动生产率和专业
化程度都很低.资产重置现象比较普遍,企业的生产潜力得不到充分发挥.随着我国加入
WTO进程的加快,人关后如何抵御跨国大企业冲击,前景令人堪忧.
第三,技术改造总体不理想,影响产业升级进程.高科技产业产值高,发展潜力大已成了
社会的共识,而我国的高科技产业虽然这两年发展态势不错,但国民经济总体技术古量仍不容
乐观.近年对1000家大中型企业的抽查结果表明,企业现有或正在引进的设备中,达到或超
过国外90年代初期水平的不足4.2%.
2人口,就业以及收入分配问题
我国是个不折不扣的人1:
3超级大国.泱泱近13亿国人,正以每年1300～1600万的速
度增长.虽然我国幅员辽阔,资源广袤,但人均资源占有率却居世界第100多位.而且,应当
看到,我国人1:
3结构中,农村人口占大多数,部分农民还依靠传统的人力,畜力耕作的方式进行
农业生产,而这种生产方式对自然的依赖性很强,一旦出现自然灾害,便会导致粮食市场不稳
定.专家估计,到本世纪末我国农村将有2～3亿的过剩劳力.这么多人单是吃饭都很成问
题.
人1:
3众多不仅造成人均资源贫乏,而且给就业带来很重的压力.每年春节前后涌动的民
工潮便是农村过剩劳力流动的结果.在城镇,就业困难则更突出.90年代以来,尽管城镇每
年都提供700多万个新就业岗位,城镇失业登记人数仍不断上升,1995年达519.6万人,失业
率2.9%,其中还不包括下岗人员.而这两年来随着国有企业的不景气,下岗工人呈增多之
势.我国的社会保障体制还很不完善,如果不能处理好下岗职工的再就业问题,很可能会影响
社会稳定.,
还应当看到,改革开放的这些年来,我国的个人收入差距逐步拉大,贫富越来越悬殊,而政
府的收入调节主要工具——个人所得税作用效果不大.据国务院研究室课题组统计测算,
1993年我国的国民收入基尼系数为0.375,1996年为0.39,现在则已经突破0.4（一般基尼系
数在0.4--0.5之间表示社会成员收入分配差距较大）.而作为政府调节个人收入分配的工具
——
个人所得税作用发挥并不理想.1995年国内生产总值58261亿,最终分配中个人占
69%.而个人所得税收人只占税收总收入的3%.
3.转型时期的经济结构刚性
结构刚性是指由于经济结构不合理,市场缺乏弹性而造成的政府政策失效或政策时滞过
长,是目前我国转型时期特有的经济现象.由于我国从计划经济起步向市场经济转化.经济运
行的班底还是计划体制,市场经济成份还很稚嫩,远不及发达工业国家的市场具有弹性.美国
联邦储备局若宣布利率下调0.1个百分点,其金融市场马上会作出反应,进而其投资和消费市
场将受到影响.而在我国则未必有这种效应.近来中央银行连续多次降息来刺激消费和投
资,其效果却不大.国民储蓄仍呈上升之势.这种现象便是结构剐性导致的.
经济结构剐性不仅导致了政府调节经济的政策失效,同时还造成市场供需结构的扭曲.
改革开放以来,我国供需结构一直是需大于供.而这两年,一方面国内有效需求一直不足.另
一
方面一些商品（如彩电,VCD等）的生产供给却已达到饱和甚至过剩的程度.然而,这并不
意味着我国产品生产已经过剩,我们已经超越了社会主义初级阶段,而是由于结构刚性的存
2
在,市场自动调节机制还不完善,因而资源配置存在局限性的结果.这种过剩实际上是局部的
过剩,而非总体过剩,其对应的是目前我国还有相当一部分人生活在贫困线上.总的来说,供
需矛盾依然存在,而且短缺应是其常态.可以看出,在转型时期,这种结构刚性明显制约了市
场传导机制的作用.掩盖了市场的灵敏性,不利于政府宏观经济调控职能的发挥.
（二）国际形势
对外贸易一直是拉动我国经济发展的重要力量.1997年,我国国民经济外贸依存度达
36.4%,出口拉动了该年8.8%的经济增长率中的2个百分点.而东南亚金融危机以来,全球
金融市场持续动荡.先是俄罗斯金融机制面临崩溃,接着又是巴西中央银行宣布放弃维护其
汇率稳定,一片货币贬值之声不绝于耳.而我国为了维护一个大国形象,坚决承诺人民币不贬
值.这给我国外贸出口带来了不利因素.此外1999年元月1日欧元的启动使得原先我国对
欧盟成员国的一部分出口同时也受到影响.这些原因都造成了我国外贸出口的锐减.据统
计.1997年第三季度,外贸出口增幅达206%,第四季度便降到14.1%,1998年第一季度降为
l2.8%.1～6月份则仅为7.6%.国际经济形势动荡给我国经济带来了严重的冲击.
二,我国税收政策取向
前面已经分析到,由于转型时期我国经济结构刚性的存在,货币政策调节作用不大,那么,
税收政策作为政府调节经济两太杠杆之一的财政政策的主要组成部分,面对一系列复杂的国
际国内经济形势.如何发挥其杠杆作用呢?
笔者试从税收的三大职能出发,以其作为税收政策
目标.对我国目前的税收政策取向进行分析.
（一）财政收入目标
针对国内市场有教需求不足的形势,我国政府已确立了今年为实行积极财政的一年.今
年的财政预算赤字将选2300亿,为历史之最.这种扩张型财政政策是必要的.因为:
有教需
求由投资需求,消费需求和出口需求组成,在出口困难,国内消费低迷的情况下,只有通过扩大
政府支出来刺激投资.借以拉动经济的增长.
在积极财政条件下,税收政策的首要目标是满足财政支出的需要.1998年在自然灾害和
经济发展低迷的条件下.我国税收实现了增收l003亿的目标,应该说很不简单.而1999年
财政预算要求税收收入目标是增收800亿,困难是不言而喻的.1999年经济增速不容乐观,
靠税源增加来增税不太可能,那么如何完成这个目标呢?
应注意到,我国这两年税收弹性系数
达1.9以上,而我国税制以流转税为主.正常情况下税收增长应低于GDP增长,这表明是加强
缸管,清理欠税和挖潜增收的结果.今年税收收入要实现800亿的增收目标,无疑还得从这方
面动脑筋.
值得注意的是,西方经济理论认为在有效需求不足,存在超额失业的时候.政府应实行扩
张型财政政策.采取扩大政府采购支出和减税并行的措施,但在我国目前的经济环境中,减税
并不可行.这是因为:
第一,我国税收占GDP比重已经很低.仅10%左右,无税可减;第二.在
税费改革的关键时刻,税减会导致费增;第三,由于转型期经济结构刚性的存在,减税政策能否
3
达到预期目标是个未知数.
（二）调节经济目标
税收的调节经济职能是伴随其财政收入职能而衍生的职能.针对当前经济结构不合理,
市场自我配置资源效果不佳,收入分配体系紊乱的情况,税收政策应达到以下目的:
1.清费改税.税费比例失调是目前收入分配紊乱的主要原因.针对当前费重税轻的政府
收入结构.费改税一可以提高税收占GDP比重.加强税收政策宏观调控力度;二可以规范地方
政府的财政收入机制.提高财政资金的使用效率;三可以减轻企业负担,利于国有企业改善经
营.走出困境.有一举多得之效.
2.调整产业结构.优化资源配置.产业结构的调整和变化,实际上就是资源配置问题.在
不同的经济体制中,资源配置的调节机制是不同的.社会主义市场经济要求在强化宏观调控
下发挥市场机制在资源配置中的作用.经济实践证明.市场机制在调节资源配置中能实现效
率目标;同时,市场机制不是万能的.在公共商品供给,外部经济等方面的资源配置中存在”失
灵”,需要发挥包括税收在内的各种经济杠杆的宏观调控功能.税收可以通过差别税率,税收
激励和优惠等措施,调整产业结构,优化资源配置.在当前的经济形势下,我国的产业税收政
策应有以下特征:
第一,选择以流转税调节为主,所得税调节为次的产业税收政策结构.从流转税和所得税
的调节功能来看.流转税由于直接在商品流转环节按率征收,具有较强的结构调节功能;所得
税一般按比例税率或累进税率征收,其税额会随税基增减变动而成比例或累进变动,因而具有
较强的总量调节功能.因此,流转税可以在不同产业选择不同税基和不同税率来进行调整,调
节动机直接,效果明了;所得税可以通过对企业成本费用扣除的控制来达到产业目的,其调节
具有隐蔽性.结合各自特点,产业税收政策应采取以流转税为主,所得税为辅的结构.现行税
制在增值税的税率设计上分高税率和低税率两个挡次,对特定消费品征收消费税,对特殊行业
允许采取加速折旧.对外资企业投资给予税收优惠等等,都是这一原则的体现.近期这些产业
税收政策不会改变,而且随着国家产业发展的需要,其体现的产业扶持力度会进一步加大.
第二,税收政策的实施必须同财政政策和货币政策综合使用.鉴于转型时期结构刚性的
存在.税收政策单独使用可能失效.必须和财政政策与货币政策配套使用,才能积极引导投资
和消费,扩大内需.譬如在对高科技产业的扶持上,除给予必要税收激励外,还应该加大政府
支出中高科技产品的购买支出,在实现政府工作效率提高的同时,鼓励高科技产业的发展;在
财政扶持和引导第三产业的同时,给予税收优惠,吸纳一部分失业人员和下岗职工再就业,缓
解就业困难;在扩大内需上,采取各种货币优惠政策,鼓励住房等耐用消费品的提前消费,同时
降低相关税费.扩大消费需求等等.
3.加强个人所得税的收入调节作用.总的来说,现行的个人所得税制的计税依据,税率设
计还是符合我国国情的.其调节乏力主要是税收征管工作没跟上税收形势的发展.税法的公
开性和个人收入的隐蔽性形成征纳双方的信息不对称,决定了个人所得税征管难度大.要改
善个人所得税调节收入分配乏力的状况须从税收征管方面人手.其中,如何完善纳税人收入来
源信息管理.是近期个人所得税政策的走向.
4.积极引导出口.在周边国家货币贬值,严重影响我国外贸出口的情况下,有必要提高我
4
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国出口产品的退税率来刺激出口,进而拉动经济增长.今年,国家税务总局相继提高了铝,铅,
锌,船舶,煤炭等产品的出口退税率,正是本着刺激出口,加强我国产品在国际市场竞争力的目
的.而且,随着经济发展的需要.出口退税率的高度还会保持.
（三）管理监督目标
税收的管理监督职能主要是通过税务调查,征管,统计和纳税检查等工作,反映有关经济
动态.为国民经济管理提供依据和信息,同时又对纳税人的经济活动进行有效监督.在当前内
需不足,政府需加大投资的情况下,税收的监督管理重点应落在如何规范投资行为,提高投资
效益上.现行税制中对投资直接进行调节的税种主要是固定资产投资方向调节税.然而.由
于新旧体制转换过程中的各种原因,94税改将该税划分为地方税.在这种条件下,如何强化
执法,严格征管,纠正地方保护主义带来的重复建设现象需认真考虑.因此,笔者建议将固定
资产投资方向调节税改为中央税,从整个国民经济角度出发,统一布局规划,对投资活动进行
监督管理,以规范投资行为,提高投资效益.
三,近期的税收政策思路
税收政策作为政府的经济杠杆之一,其运用的过程既是调节国民经济运行的过程,又是税
制自身优化的过程.经济理论学家普遍认为效率和公平是税制优化需遵从的两个标准.然而
从我国国情出发,笔者认为,税制的优化不仅要遵循效率和公平两个标准,而且必须符合财政
收人标准和管理标准.效率和公平标准是税收的基本原则,这里不再赘述.后两个标准是在
我国特定国情下产生的.财政收人标准是指税收的修订和出台必须以不损失财政收入为原
则.这一标准是针对目前税收占GDP比重过低而言的.税制的优化如果一味强调效率和公
平,忽略其财政收人重要性,不但会导致税费结构不合理的状况依然存在,而且会使得目前我
国的经济结构刚性延续.而管理标准则是针对着我国目前税收征管水平不高而言的.因税收
政策实施的结果最终还得靠缸管来保障,鉴于我国征管水平不高,税收政策的制定必须考虑到
征管因素,即尽量有利于征管.就此基础而言,近期的税收政策思路应主要从以下几个方面展
开:
1.费改税:
理清各方面分配关系的焦点.当前税费问题已成了个人与政府,企业与政府,
中央与地方等各方面分配关系的焦点.要规范市场经济下的分配关系,必须首先整顿税费.
税费改革的思路有二:
一是出台新税种.取消原有收费;二是修改旧税,将相关收费并于税收当
中.前者如即将出台的燃油税.其目的便是将过路费,公路养路费,交通运输业收费等项目改
为税收,以税法的形式固定下来;后者如目前学术界正讨论的城市建筑维护税,拟将建筑行业,
城市环境维护等方面的收费并人此税,或提高其税率,或改附加税为正税,单独缸收.
2增值税:
扩大缸收范围的可行性.众所周知,增值税的优点在于税收中性和税基广泛,
而现行税制却将与生产密切相关的交通运输,建筑安装,金融保险等行业排除在增值税征收范
围之外,造成了增值税抵扣链条的中断,税负失衡等问题.虽然税法规定与生产相关的交通运
输费用允许抵扣7%,但由于征管上的难度,仍解决不了问题.于是一些专家学者提议将交通
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运输等行业纳入增值税征收范围,以解决链条中断问题,公平税负.但从税收征管标准来说,
这样做并不可取.因为除铁路,航空,水运和一些大型的公路运输企业外,我国的交通运输业
实际上是相当零散的,这就对税收征管提出很高要求.而就现有税收征管水平而言,其难度极
大.如操作不好,同样会造成增值税税收中性的扭曲.
3.企业所得税:
统一内,外资企业所得税.在这个问题上学术界的意见比较统一,认为统
一
两税的时机已成熟.我国政治稳定,经济高速发展,市场需求广阔,这些是吸引外资的最有
利条件.同时,两税统一可以稳定,规范税法,增加税法透明度,易为外商理解.此外,94税改
后内资企业所得税已经比较规范,两税统一,应无大障碍.
4.个人所得税:
收入信息管理机制的提高是关键.要改变税法与个人收入的非对称性,唯
有健全个人收入信息管理机制.这需要金融体制等社会大环境的配合,有必要实行存款实名
制,加强收入来源管理,防止纳税人多头开户,隐匿应税收入.同时,加强个人所得税的税务代
理发展,提高公民纳税意识,避免税源流失.在这方面,以所得税体系为主的西方国家的征管
经验值得我们借鉴.
5.农业税:
制止乱收费,乱摊派,以减轻农民负担为中心.目前农业税名义税负并不高,造
成农民负担过重的原因在于一些地方机构乱收费,乱摊派.农业是国之根本,农业税改革须遵
从稳定负担,增产不增税的原则,将一些收费并人税收中去,简化征收,同时加强财政监督力
度,严格禁止地方乱收费,乱摊派,切实减轻农民负担.
6.税收征管:
硬件建设和软件建设同时进行.硬件是指税收征管必须配备的工具.这方
面需加快税务软件的开发和统一,加快网络化进程,提高税务信息的使用效率.软件则是指与
税收征管相关的法规和制度.其亟待解决的问题有三:
第一,需要银行体制改革的配合.国家
对企业和个人在银行的开户没有切实有效的规章进行约束,以致多头开户,假名开户泛滥,税
务部门在调查时难以及时有效取证.因此有必要实行存款实名制,银行等金融机构应予以密
切配合.第二,改革税务登记制度,变工商,税务各自登记为统一登记,避免税源流失;同时工
商,税务共用一套资料,可提高纳税人信息的使用效率,便于及时有效控制税源.第三,执法必
严.对于偷,漏税的企业要予以重罚,”至其倾家荡产为止”,一经查出,绝不姑息.对于欠税企
业,要查明实况,如属欺诈行为,要追究其刑事责任;如确属无力清理欠税,可依法申请破产.
要严格树立起税法的严肃性.
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0高墙勇:
（促进经济坩长可否选择战税?
’.（步外税务）19992..
@霄田矗,奈祖峰:
（税收枉管滞后原目分析）,（中m~--4D1999319.
0’中田统计年鉴）,1995,1996,1997年
（作者单位;中南财经大学财税系）
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武震
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