中华人民共和国城乡规划法释义.docx

中华人民共和国城乡规划法释义.docx

《中华人民共和国城乡规划法释义.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中华人民共和国城乡规划法释义.docx（15页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

中华人民共和国城乡规划法释义

城乡规划法释义

   一、新中国城乡规划法制建设回顾

（一）、法律法规建设回顾

    ——上世纪五十年代学习前苏联经验，颁布《城市规划编制办法》

    ——1978年全国城市工作会议，中央发《关于加强城市建设工作的意见》

    ——1984年国务院颁布《城市规划条例》；

    ——1989年12月26日七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发；1990年4月1日《城市规划法》正式施行。

   1、主要内容

（1）、城市规划制定制度；

（2）、划定城市规划区实施统一规划管理制度；（3）、城市规划实施许可制度；（4）、违反城市规划行政处罚制度。

   2、以《城市规划法》为基础的法规体系

    ——1991年5月28日四川省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《四川省〈城市规划法〉实施办法》，1995年6月20日四川省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议修改。

    ——1993年6月29日国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》；1993年11月1日正式施行。

    ——1993年12月15日四川省第八届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《四川省村镇规划建设管理条》，2004年9月24日四川省第十届人民代表大会第十一次会议修改。

    ——2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》并正式颁发；2008年1月1日《城乡规划法》正式施行。

（二）、规章制度建设回顾

   1、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）

   1）、城乡建设指导思想

面向中低收入家庭的住房建设、危旧房改造和城市生活污水、垃圾处理等必要的市政基础设施建设以及文化设施建设，改善人居环境，完善城市综合服务功能；

要严格控制建设不切实际的大广场、宽马路和大草坪，严禁政府部门超标准建设办公楼；

   小城镇建设要实事求是，因地制宜，首先发展基础条件好、规模较大的建制镇，严防遍地开花。

   2）、强调城乡规划的综合调控作用，进一步明确各级政府城乡规划管理的事权

   区域重大基础设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则；

设区城市的市辖区原则上不设区级管理机构，如确有必要，可由市级规划部门在市辖区设置派出机构；

城市规划区及其边缘地带的各类开发区以及大学城、科技园、度假区等的规划建设，必须纳入城市的统一规划和管理。

   3）、制定规划的强制性内容，严格规划调整的法定程序

   要把规划编制重点从开发建设布局设计转向重视资源保护和空间管制，正确发挥政府职能在资源保护和开发建设中应发挥的作用；

编制城乡规划必须明确规定强制性内容，区分规划的强制性内容和指导性内容，任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的城市总体规划和详细规划的强制性内容。

   4）、加强对违反城乡规划的行政责任的追究

   市长、县长要对城乡规划的实施负行政领导责任；

   对于地方人民政府及有关行政主管部门违反规定调整规划、违反规划批准使用土地和项目建设的行政行为，除应予以纠正外，还应按照干部管理权限和有关规定对直接责任人给予行政处分；

对于造成严重损失和不良影响的，除追究直接责任人责任外，还应追究有关领导的责任。

   5）、强调建立城乡规划监督制度

   建立和完善城乡规划管理监督制度，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。

建设部要对国务院审批的城市总体规划、国家重点风景名胜区总体规划的实施情况进行经常性的监督检查，要会同国家文物局对国家历史文化名城保护规划实施情况进行监督检查；

   各省级人民政府也要采取相应措施，对本行政区域内的城乡规划实施情况进行严格监督；

   城市人民政府应当每年向同级人民代表大会或其常务委员会报告城乡规划实施情况。

   2、《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号）

   1）、制定与实施近期建设规划

   近期建设规划将城市总体规划确定的原则性安排具体化；

   近期建设规划的工作重点是对城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设提出安排意见；

   城市人民政府依据近期建设规划，可以制定年度的规划实施方案；

   城市人民政府批准近期建设规划前，必须征求同级人民代表大会常务委员会意见。

   2）、规划的强制性内容

   规划的强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中为了保证区域协调发展、保护自然与历史文化资源、保护环境、保护公众利益和保证公共安全，所确定的管制性内容。

   3）、规划管理中的几个重要环节

   不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序；

   规划的强制性内容不得随意调整；

   对政府的城乡规划工作进行监督，提出城乡规划部门、城市园林部门可以聘请监督人员加大监督力度，还要加快建立全国城乡规划和风景名胜区规划管理动态信息系统。

   3、国办转发《关于加强城市总体规划工作的意见》（国办发[2006]12号）

   明确上位规划的地位，提出城市总体规划的编制要按照省域城镇体系规划确定的原则进行；

   要求深入开展对人口、土地、水资源、能源和环境等城市发展基本要素的研究；

   转变规划编制方式，采用政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策方式；

   完善监督检查机制，开展效能监察工作。

   4、《四川省人民政府办公厅关于印发〈市、县城乡规划委员会工作规程〉的通知》（川办发[2007]12号）。

   对政府城乡规划建设的重大问题实行城乡规划委员会审议制度；

   对规委会的性质、职能、构成与设置、工作程序以及委员的资格、权利、义务和责任等方面作了较为全面的规定；

    通过程序化、制度化，强化公众参与和专家决策咨询的作用，在规划的编制与审批、实施与调整等工作中做到科学、民主决策。

   二、对当前我国城乡规划工作形势的认识

（一）城市规划工作大背景的变化

   1、经济体制改革促进城镇化快速发展

   1）、城市数量和规模迅速增加，建设量大面广；

   1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。

城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。

1981-2005年，城市人口从14400.5万人增加到35923.7万人，城市面积从20.67万平方公里增加到41.28万平方公里，建成区面积由7438平方公里增加到32520.7平方公里。

   2）、小城镇发展，建制镇内涵发生了本质变化；

   1978年我国仅有建制镇2173个。

这些镇以县城和工矿镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。

到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。

由此可见，“镇”的概念已与过去有着本质的区别。

   3）、全国范围内人口流动数量庞大。

   目前，全国流动人口为1.3亿人。

全国人口流动主要有以下一些特点：

从距离上看，以近距离的省内流动为主体；分省看，从经济欠发达地区向经济发达地区流动。

分城乡看，主要是从乡村向城镇流动。

随着我国改革开放步伐的加快、市场经济的进一步发展，“十一五”期间流动人口的流向格局不会有大的变化，规模可能会持续增大。

   2、经济体制改革使城市规划工作面对新问题

   1）、我国城镇化发展水平不平衡；

2006年全国城镇化率43.9%，其中上海、北京城镇化率分别为88.7%和84.3%，比城镇化率最低的西藏（30.5%）高出58.2%和53.8%。

其区域间城镇化水平发展不平衡。

东部地区城镇化率为53.33%，分别高出中、西部地区14.24%、18.77%。

东部地区城市建成区面积为16865.92KM2，也分别是中、西部地区的1.85、2.57倍。

   2）、快速城镇化与人均资源少、环境脆弱的矛盾更加突出；

中国1980年的城镇化率为13.6%，2000年突破30%，2005年超过40%，有关部门预计到2010年，中国城镇化率将达到45%，2020年将超过60%。

全国城市规模不断扩大、城市人口快速增加，使得生态环境压力加大，尽管许多城市都提出了建设森林城市、生态城市的设想，并积极付诸实施。

但目前，我国人均拥有公共绿地面积为7.89平方米，建成区绿化覆盖率为32.54%，与国际标准要求达到的水平相比还偏低（联合国要求世界城市人均绿地面积60平方米，国际标准要求建成区绿化覆盖率达到的50%），也远远落后于发达国家。

伴随大量农民移居城市，城市规模迅速扩大，必将使人均资源少、环境脆弱的矛盾更加突出。

   3）、经济体制改革，市场配置资源，看不见的经济之手发挥作用；

随着改革开放的不断深入，全国经济体制改革取得了可喜的成绩，市场这只看不见的手在配置社会资源方面所发挥的作用日益强大，给我们城市建设和发展带来了无限活力。

但是，由于我国市场体制尚未健全、行业分割、城乡分割的因素，也存在着市场机制失灵问题。

第一，以优胜劣汰为主要特点的市场机制无法解决由于城乡发展政策。

第二，城镇商业性公共设施建设过量，政府主导性公共设施建设普遍不足。

第三，必须依靠政府才能解决目前所存在的住房供应结构失衡、农民工进城务工的生存保障和城市特色风貌建设中存在的问题。

   3、城市规划管理依法行政成为迫切要求

   1）、市场对资源配置起主要作用，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平，而不是操作具体项目；

   2）、城市规划决策对经济发展能造成很大的影响，各级领导都认识到，城市规划失误造成的经济损失难以估量；

   3）、经济成份多样化，城市规划涉及到公共管理与私有权利的关系，城市规划的实施无权损害私有权利；

   4）、生活方式多样化，人们不再接受单一规划标准的安排，要求自由选择居住的地点、环境、档次等；

   5）、城市规划行政行为对商业经营利益影响大，寻租者对城市规划行政部门和人员的攻关前所未有。

（二）《城市规划法》的不足

   1、城乡二元分治，不利于统筹发展

我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。

   2、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要

   《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期，内容上难以突出城乡规划必须适应政府职能转变，难以充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则。

今天已十分明确，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。

城乡规划由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。

由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。

   3、不适应经济体制转轨后的开发管理

   现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。

随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。

建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。

   4、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求

   1）、各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；

   2）、城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；

   3）、镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；

   4）、城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；

   5）、乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。

   5、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化

   《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。

在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。

据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。

   6、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性

   现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。

该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。

这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。

对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。

鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。

   （三）科学发展观要求城市规划工作不断完善

   1、科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

   2、统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。

   3、加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。

   4、推动区域协调发展，优化国土开发格局。

   5、加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

   6、完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

   胡锦涛总书记在政治局集体学习会上说：

推进城镇化健康有序发展，必须坚持以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。

要深入认识和全面把握城镇化的发展规律，认真听取专家的意见，研究制定科学合理的规划，保证规划经得起实践和时间的检验。

要加快全国城镇体系规划的编制。

要通过全国城镇体系规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划等，合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏，优化结构和布局。

要维护规划的权威性、严肃性，明确规划实施的主体和责任，加强对规划实施的领导和管理。

要完善法律法规，依法加强对规划实施的监督管理，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。

   三、《城乡规划法》的重要内容 

   《城乡规划法》共七章七十条，与《城市规划法》比较，取消了“城市新区开发和旧区改造”这一章，新增加了“城乡规划的修改”和“监督检查”两个章节。

《城乡规划法》的重要内容可概括为十个方面：

（一）突出城乡规划的公共政策属性

   城市规划条例：

为了合理地、科学地制定和实施城市规划，把我国的城市建设成为现代化的、高度文明社会主义城市，不断改善城市的生活条件和生产条件，促进城乡经济和社会发展，特制定本条例。

城市规划法：

为了确定城市的发展规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。

   城乡规划法：

为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。

   1、重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护

    第四条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

   2、促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目

   第二十九条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。

 乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。

 第三十四条规定，近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。

近期建设规划的规划期限为五年。

   3、强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与

   第八条规定，城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。

但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

   第九条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。

   任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。

城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。

   第二十六条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

公告的时间不得少于三十日。

   第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。

修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

   第五十条规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。

   4、保证公平，明确有关赔偿或补偿责任

   第五十条规定，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

   第五十条规定，因修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

第五十七条规定，因撤销行政许可给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。

（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用

   1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹

   第一条规定，为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

   第二条规定，规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

   第二十九条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

   2、确立先规划后建设的原则

   先规划后建设是《城乡规划法》第四条明确的一个重要原则，并在法律的其他条款中明确了相关的规定以保障这条原则能够得到有效落实。

   第三十条第二款规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区。

   第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

   第五十八条规定，对依法应当编制城乡规划而未组织编制的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。

   第六十条规定，镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划，超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

   3、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势

   第五条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

   第十七条规定，规划的强制性内容包括“基本农田”

   （三）新的城乡规划体系的建立

   1、体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求

   第十二条规定，国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。

   第十三条规定，省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划。

   第十四条规定，城市人民政府组织编制城市总体规划。

   第十五条规定，县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划。

   第十六条规定，镇人民政府组织编制的镇总体规划。

   第二十二条规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划。

   2、明确规划的强制性内容

   第十七条规定，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

   3、突出近期建设规划的地位

   第三十四条　城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。

   近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。

近期建设规划的规划期限为五年。

   4、强化控制性详细规划和规划条件的作用

   第三十八条　在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

   第三十九条　规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；

   （四）严格城乡规划修改程序

   1、对城乡规划评估

   第四十六条规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。

组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

   2、修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的规定

   第四十七条规定，有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：