开发区水土保持方案编制要点.docx

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开发区水土保持方案编制要点

开发区水土保持方案编制要点

 2018年国务院提出了在各类开发区由政府统一组织水土保持、地质灾害等事项的区域评估，2019年水利部明确各类开发区实施水土保持区域评估，由开发区管理机构组织编制，报有关审批部门批准。

开发区内入驻项目水土保持方案实行承诺制或备案制管理，由开发区管理机构督促建设单位落实水土流失防治责任和义务。

（一）中国的开发区有多少

中国的开发区从80年代初的沿海经济技术开发区开始，开始都是由国务院审批，后来国务院部门以及省级政府批准设立了名目繁多的各类开发区。

传统的开发区如经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等，之后又出现了保税区、新区、自贸区、自创区等新兴开发区。

后经暂停、调整、整合，2018年通过国家审核的开发区进入《中国开发区审核公告目录》，将开发区分为国家级开发区（国务院批准）和省级开发区（省级政府批准）两大类。

目录中全国现有各类开发区2543个，其中国家级552个、省级1991个。

2500多个，一定突破了你的想象力，都要编制水土保持方案是多么巨大的工作（市场）啊。

从地区分布看，东部地区有964家、中部地区有625家、西部地区有714家、东北地区有240家，这个又打破了你的概念，中西部更多。

无论你在沿海地区，还是最西部的新疆喀什、霍尔果斯，最北端的内蒙古满州里，或是最南部的海南三亚，开发区就在你身边。

（二）开发区水土保持基础工作如何

1、水土保持方案编报率差异很大

开发区立项、建设的跨度达40年，经过了80年代的创业起步阶段、90年代的高速发展阶段、2000年左右的稳定发展阶段、2003年后进入科学发展阶段。

全国各地的开发区绝大多数都已开工建设，新批准尚未动工的开发区很少，这是开发区开展水土保持区域评估工作的现状。

开发区的水土保持工作差异较大，统一编制报批区域性水土保持规划或水土保持方案的不多，开发区内的企业有的报批过水土保持方案，有一些项目没有编报水土保持方案，甚至没听说过“水土保持”，你遇到过吧。

2、开发区“五通一平”工作方式不同，水保方案工作量差异很大

开发区“五通一平”阶段、入驻项目建设阶段，哪个造成的水土流失大呢，你一定会说当然是大规模的“五通一平”了。

正是这个基础场平建设方式不同，决定了水土保持方案的工作量多少和水土保持任务大小。

你会遇到三种情况：

一类是经济实力较强的地区，规划及建设的开发区由当地政府先期实施土地一级开发、“五通一平”，土石方的大量开挖、回填、堆置等高强度的施工建设及其造成的水土流失在此阶段十分突出，但当年开发区开工时区域性、大规模、高强度的扰动和水土流失却较少编报水土保持方案，等到入驻企业进场后水土流失已近尾声，入驻项目主要是兴建厂房，土石方挖填量很小，造成的水土流失也相对较轻。

我国东部地区、沿海地区此类情况较多。

你接手这样的开发区，水土保持方案的工作量会相对较轻。

第二类是经济实力不足的地区，政府只作了开发区统一规划，初步确定了开发区总体布局、简要的平面布置等，但对数量巨大、投资需求多的“五通一平”建设无力实施，由入驻企业进场后按规划进行本区块的场平，此类开发区你会面对大量的土石方挖填，有的项目还有大量的弃渣，现场乱堆乱弃情况较为普遍，建设过程中造成的水土流失较为严重。

你若接了此类开发区的水保方案，工作量就会增大几倍甚至数10倍，你想到了吗。

第三类是少数开发区，只有概念性规划和设想，缺乏总体规划与平面布局，基准高程不知道，土石方量怎么算啊，编制此类开发区的水土保持方案，基础资料缺乏，难度会相当大。

开发区挂了个招牌，就把你吸引来了，接了这个开发区，你的头是否也大了啊。

3、开发区内的水土流失防治分几个版块呢，各自任务明显不同

开发区不同于单个项目，规划建设期很长，一般都在数10年以上，有的规划期长达50年。

根据全国各类开发区目前的现状，开发区的水土流失及其防治总体上分三个区块：

一是建成区，绝大多数入驻项目已落地建成多年，目前的水土流失问题不严重，但水土保持合规性差异较大，有许多项目没有全面、明确的水土保持结论，存在许多遗留问题；二是在建区，目前正在引进、建设入驻项目，水土流失防治处在过程中，也是报批、实施水土保持方案的重点区块；三是未建区，即预留待未来开发的相当区域，现状存在的水土流失问题不突出，水土保持方案主要是提出指导性意见。

（三）开发区水土保持方案总体定位与编制原则如何考虑

1、开发区水土保持方案的名称哪个更正确

对各类开发区推行区域评估是这项工作的统称，不是行政许可报告的名称，你若编报了一个《**开发区水土保持区域评估报告》似乎不妥。

行政许可要依法依规，因此开发区水土保持申报、审批事项应是法定的“水土保持方案”，其名称可称为“**开发区水土保持方案报告书”，开发区内入驻企业的水土保持方案可称为“**开发区**项目水土保持方案”。

各地、相关部门应依法、规范的开展开发区水土保持管理。

2、开发区水土流失防治会涉及法律责任确认与衔接，你知道吗

根据水土保持法律法规的规定，生产建设项目水土流失防治的责任主体是项目法人。

开展开发区水土保持方案编报后，整个开发区的水土流失防治第一责任主体变为开发区管理机构，在此基础上由入驻企业承担自身占地范围内防治水土流失的责任。

因此，编报开发区水土保持方案涉及到法律责任的界定与衔接，需要根据开发区与入驻项目建设的实际情况研究确定。

总体上分三类情况，一是已建区，水土流失防治责任应主要由入驻企业承担，并应在很短的时间内（半年时间，最长不超过一年）内补充、完善水土保持措施，完成水土保持验收，履行完全部法律程序，然后交开发区管理机构。

二是在建区，开发区水土保持方案报批前的水土流失防治责任由入驻企业承担，现状存在的问题由入驻企业限期整改，开发区水土保持方案报批后防治责任由开发区管理机构承担。

三是未建区，因尚没有入驻企业，但已涉及土石方施工及水土流失防治工作，防治责任全部由开发区管理机构承担。

另外，由开发区管理机构负责建设与管理区域（如市政工程区、公共设施区等）的水土流失防治责任自始至终都完全由管理机构承担。

编制开发区水土保持方案时，在调查、分析的基础上，通过文字、数据、图表，明确各方的防治责任。

3、开发区水土保持方案的时效期按多少年考虑

开发区规划建设期较长，并在不断引进项目，没有准确的最终建成完工时间。

不能以最终建成年限确定其设计水平年，实施期超长会导致开发区长期没有水土保持结论，还会影响到一些项目水土保持验收、各类检查、生产许可等证件的核发。

从国家的政策法规以及技术标准的制定和修订时限看，一般不超过10年就会有新规定新要求，因此开发区的水土保持方案可按不超过10年考虑。

如果开发区有明确的分期开发规划，可分期编报开发区水土保持方案，分期组织实施并验收。

《重庆市区域水土保持方案编制技术要点》明确区域水土保持方案服务期为5年，服务期满后由区域管理机构组织对原方案跟踪评价，编制下阶段水土保持方案，报原审批机关审批。

各地可根据地方的相关规定和实际情况，确定开发区水土保持方案的时效期，但不宜太长。

4、开发区水土保持方案的主要任务与作用有哪些

开发区的水土保持方案与单一项目的水土保持方案有很大不同，是对一个较大区域、一段时间内防治水土流失的总体部署、全面管控。

主要任务与作用有三个方面：

一是研究确定开发区防控水土流失的整体部署，防治措施体系的整体构建，统一开发区水土流失防治措施的等级、标准，形成系统完整、标准一致的水土保持工程体系；二是明确开发区“五通一平”阶段（含土地一级开发），以及由开发区管理机构负责建设与管理区域（如市政工程区、公共设施区等）的水土流失防治任务，确定并落实具体的防治措施；三是指导、约束开发区入驻企业的水土流失防治，并在后续入驻企业的水土保持方案中予以具体落实，督促实施。

开发区水土保持方案应主要针对前期的“五通一平”（含土地一级开发）阶段，方案中的主体工程设计评价、水土流失预测、防治措施、水土保持投资等均以此阶段为主。

由于开发区大都已开工建设，如果区块内已全部建成，并且没有明显的水土流失问题，方案编制中做简要说明，不需再调查当年及过往的主体设计内容、水土流失量、水土保持措施及其投资。

存在水土流失问题的区块纳入方案编制内容中，为下一步补充完善水土保持措施提供基础。

5、开发区水土保持分区分时段的防治任务如何确定？

若大的一个开发区，情况复杂，问题不同，需要分区分时段确定目标任务。

（1）建成区。

该区域“五通一平”及入驻项目的土石方工程已完全结束，治理及植被恢复已基本完成并发挥效益，现状的水土流失较轻。

应按原批准的水土保持方案（如果项目未报批过水土保持方案，应按水土保持法律法规及技术标准的规定），进行对照检查，对存在的少量问题由入驻企业在短期内完成整改并组织验收，后期水土保持设施运营、维护，由开发区管理机构总负责和指导。

（2）在建区。

该区块大部分项目正在建设，部分项目将于近期开工，土石方工程施工中地表扰动强度大，植被损坏多，水土流失问题突出，也是报批、实施水土保持方案的重点区块。

应在一个适当的时段完成水土保持相关任务，已开工项目按不超过2-3年考虑，近期入驻开工项目按不超过3-5年考虑。

该区块水土保持方案编制中的工作任务是调查、查明入驻项目履行法律程序、水土流失防治措施实施及效果、目前存在问题、今后防治任务等。

（3）未建区。

该区块是未来规划建设的区域，少数开发区已实施了“五通一平”，有的还存在以往入驻企业在此区域堆置弃土弃渣的情况，以及原地表存在的水土流失问题。

水土保持方案编制的主要任务是根据开发区控制性详细规划，分析可能的水土流失及危害，提出水土流失防治措施总体布局，指导未来入驻企业的水土保持方案及其防治措施，对现状存在的水土流失问题组织治理。

（四）开发区水土流失防治应突出几个刚性控制指标

生产建设项目水土流失防治国标有6项指标，均应全面达到。

对若大的一个开发区而言，更应该有全面防控水土流失的刚性控制指标。

1、土石方应全部利用，不外排弃渣

鉴于开发区面积较大，又是统一规划布局，统一管理，土石方挖填均应做到内部平衡。

总体规划确定基准高程时应按不外借（不含特需砂石料）、不外排土石方的原则，进行全区域调配，“五通一平”时按统一规划调配土石方。

如海南省某科技城开发区挖方1270万方、填方1270万方，就是从已建区调配出165万方土方到未建区，实现了挖填平衡，无外借方、无弃方。

山东某经济开发区，园区土石方统一调配，挖填方1220万方全部实现内部平衡，不弃方。

北京经济技术开发区，利用多余土石方兴建园区公园，实施立体绿化，既防止了弃渣水土流失，又增添了景观。

开发区的土石方总体上做到了内部平衡，但由于开发区的“五通一平”和入驻项目是分阶段实施的，先期开挖的多余土石方可堆存于未建区，并明确其堆放位置、数量及其水土流失防治措施。

开发区的土石方挖填活动及挖填量，主要分为两个阶段的集中扰动过程。

一是“五通一平”阶段，整个园区场平、道路、供水供电等基础设施建设，土石方统一调配、平衡，是开发区扰动强度最大、挖填土石方数量最多的阶段。

二是入驻企业进场后兴建厂房的二次开挖，其对地表的扰动强度、土石方挖填量都较小。

可根据土石方回填系数估算多余土石方，将其纳入未建区进行统一利用和防护。

开发区水土保持方案主要针对“五通一平”阶段，后期入驻企业由于尚不知企业类型、建设内容与布局，开发区水土保持方案可暂不考虑入驻项目的二次挖填方情况，在入驻项目的水土保持方案中进行分析计算。

开发区的土石方还涉及到原有设施的拆除问题，由于开发区面积较大，原场地有一些社会和群众的已建设施，开发区与地方政府签署了协议，拆迁安置工作由地方政府负责，但拆除的建筑土石方一般不会运走，留在了开发区内，因此编制开发区的水土保持方案时需将此部分土石方纳入土石方平衡中。

2、表土资源应全部得到保护利用

开发区范围大，地形有起伏，土地利用状况多样，一般都会有农耕地、林地、草地等，表层土和腐殖土资源较为丰富。

编制水土保持方案时应根据法律法规和技术标准的规定，对开发区范围内不同区域的表土厚度、可剥离范围及面积等进行实地调查和查勘，并在文字、表土平衡表、表土调查图中详细说明。

统一进行“五通一平”的开发区更应重视表土剥离、保护，否则后期开发区的绿化、入驻企业的厂区绿化等均没有可利用的表土资源。

开发区水土保持方案中应规划多处表土堆存场地，并采取保护措施。

入驻企业的水土保持方案编制时，可根据所需表土数量，从开发区表土堆存场调配使用表土。

3、开发区雨洪资源应得到全面利用与控制

开发区是一个面积较大、项目布局密集的区域，雨洪资源利用对保护生态环境，减轻内涝危害，安全生产，区域经济健康发展等都有重要意义。

应根据国务院办公厅《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》、《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》等规定和要求，研究、布置雨洪资源“渗、滞、蓄、用”等措施体系，根据项目区特点和实际，科学确定可渗透地面比例、雨水调蓄控制的单位面积控制容积、地表径流控制率等指标。

如北京经济技术开发区的水土保持方案就提出了透水铺装率、硬化地面控制率、雨洪利用率、雨水调蓄容积量、下凹式绿地率等指标。

4、扰动范围应严格控制在开发区永久占地范围，不设临时占地

开发区规划占地范围大，施工建设的扰动范围完全可以在永久土地范围内。

每个入驻项目占地面积小，其施工临时用地均可以在开发区的其它区域内协调解决。

这样可以最大限度的减少地表扰动和植被破坏，防止对开发区之外的扰动及造成新的水土流失。

你可不能用以往生产建设项目的办法，施工场地不够时，大量占用临时用地，造成项目区外植被破坏和水土流失，记住在开发区要改陋习。

5、开发区水土流失量（主要是排水含沙量）应得到全面控制

开发区是一个集中连片的区域，其占地范围、总体规划、项目布局、平面及竖向布置等都是统一规划设计，又是同一个管理机构管理。

通常开发区外边界都设有专门的拦挡设施（道路、围栏、排水沟等）。

从水土流失对周边、下游的影响和危害来看，完全有条件、有能力将开发区内的水土流失（主要是外排泥沙量）控制在开发区范围内，应将排水泥沙量不超标作为控制指标，如北京经济技术开发区就设立了排水含沙量不超过70mg/L的限制标准。

开工建设后可通过自动监测仪器设备，实现自动化、动态监测，当超过标准时自动报警，停工整改。

这就要求开发区管理机构要有严格守法、尊规的意识，从规划阶段、总体布局、建管制度等方面，明确目标、任务，在具体项目入驻、施工建设、合同管理等方面，实施严格的管理，确保不对开发区以外的地方造成严重水土流失影响，不产生水土流失危害事件。

（五）开发区水土保持方案重点内容把握

1、开发区水土保持方案章节及其内容的把握

开发区的水土保持方案总体上应与国家水土保持法律法规、技术标准相协调，报告书的内容以《生产建设项目水土保持技术标准》中提出的8章节作参考，每一章节的内容、深度可根据开发区的特定情况，做适当简化或删减。

第1章综合说明中涉及的设计水平年与实施期限、责任范围、防治目标等前文已作分析。

第2章开发区概况，重点介绍开发区总体规划与建设情况，以及已建区、在建区、未建区项目布局、平面与竖向布置、占地、土石方等，已建区的可以简化。

自然概况数据尽可能采用开发区实地情况。

第3章水土保持评价，结合开发区规划和建设现状，对开发区选址、总体布局、竖向布置等评价，特别是不设临时占地，统一调配和综合利用土石方，不外借土石方，不外排弃渣，表土剥离与保护利用，施工水土流失（外排水含沙量）防控，雨洪资源“渗、滞、蓄、用”方案等方面进行分析评价，不满足要求的提出修改完善意见。

重点说明三大区块的水土保持现状、存在问题，后续需补充、完善的措施，主体设计中具有水土保持功能工程的界定与评价中，重点是“五通一平”、公共设施等由开发区管理机构建设管理的区域及其措施。

入驻企业的相关内容可简化，在下阶段入驻项目水土保持方案中落实。

第4章水土流失分析与预测，重点仍是由开发区建设管理区域的预测，建成区的水土流失调查可简化，在建区进行调查与预测，未建区进行预测。

第5章水土保持措施，突出开发区措施总体布局，构建全覆盖、全过程防控措施体系，明确防治措施等级与标准，措施布设以开发区建设与管理区域为主，入驻项目的措施可简化。

第6章水土保持监测，重点是由开发区管理机构开展的全区域、全过程，整体、宏观监测，掌握整个开发区在各个时段的扰动地表、损坏植被，水土流失状况，水土保持措施实施情况及治理成效，主要通过高分遥感、无人机、信息技术等方法开展及时、全面的监测，在开发区集中排水地段和重点时段布设水土流失量定量监测点。

其监测目的一是为开发区管理机构掌握水土保持情况，指导区域水土保持管理，二是为地方政府提供宏观数据。

监测章节需对入驻项目的监测提出指导意见。

入驻企业的监测重点是本项目区内的水土流失与水土保持措施，主要针对项目占地范围，监测的内容更具体、更微观，服务于项目法人。

第7章投资估算及效益分析，重点是开发区管理机构承担的防治措施投资，入驻项目的投资可简化。

关于水土保持补偿费，因开发区面积较大，补偿费数量巨大，水土保持方案编制时计算出补偿费总额（需区分开发区管理机构自身负责的市政工程区、公共设施区等区域和入驻项目占地区域），为后续缴纳提供依据。

第8章水土保持管理，从开发区管理机构的角度提出组织管理、总体规划与设计、监测、监理、施工、验收等工作思路，包括开发区管理机构对自身承担的水土保持工作安排部署，还包括对入驻企业的水土保持工作监督和管理措施。

开发区水土保持方案还需增加特别的附件，如入驻企业基本情况与水土保持情况表，说明每个入驻企业名称、位置、法人、开完工时间、工程投资、占地面积，水土保持方案报批、水土流失状况、水土保持问题、水土保持措施、水土保持投资等，并应与入驻企业核实确认。

2、开发区水土保持措施总体布局

我国现有的开发区达2500多个，分布在全国各地，建设时期各异，每个开发区的自然环境条件、水土流失状况、当地经济发展水平、国土空间功能定位等差异很大，在研究确定开发区水土保持措施总体布局上，应遵循《生产建设项目水土保持技术标准》中“因地制宜，分区防治；统筹兼顾，注重生态；技术可行，经济合理；与主体工程相衔接，与周边环境相协调”的方案编制原则，以及在措施总体布局中应结合工程实际和项目区水土流失特点，调查总结开发区成功的水土保持措施，因地制宜，因害设防，提出总体防治思路，构建综合防治措施体系。

不可随意复制、简单移植。

3、开发区防洪排涝标准及措施等级标准要与其重要程度相适应

开发区是一个地区发展经济的重要载体，是各地加快工业化进程、走向高质量发展的重要途径和方式，因此开发区成为了地方高产值、经济依托的支柱。

如此重要的区域，在规划和建设布局时，确定防洪排涝标准事关重大。

根据有关法律法规及防洪标准、城市防洪规划、城市防洪工程设计规范等技术标准，堤防防洪标准可达50年一遇。

有的开发区距离城市较近，城市防洪标准已提高到100年一遇，而开发区所在区域还没有达到这一标准。

当发生超标准洪水时，将会对园区及地方经济造成极其严重的影响，甚至是灾难性的影响。

同时，开发区的雨水是自建排水系统，但排水标准不高，往往只有3-5年一遇短历时暴雨标准，当超标准暴雨时排水不畅，也会造成园区内涝和经济损失。

因此，无论是主体设计还是水土保持方案编制，不能简单套用排水标准，应做充分论证后确定。

（六）开发区管理模式及水土保持责任落实

1、开发区管理机构现状与管理职责

开发区的建设在我国已走过了近四十年，目前开发区的管理模式主要有三种。

一是政府管理模式。

由开发区所在地或申请设立的地方政府设置派出机构管理，即“管委会”模式。

由于管委会是派出机构，通常不具有行政主体资格，在行使管理入驻企业防治水土流失的公权时，需由其上级政府部门作出。

另外，管委会内设部门少，主要是宏观管理，专业性的管理部门及人员很少，因此在管理入驻企业过程中，对水土保持相关法律法规、技术标准、程序、规范等了解和掌握不够，客观上造成了管理能力的不足和欠缺。

因此，开发区所在地的水行政主管部门还需加强与管委会的协调和指导。

二是企业管理模式。

开发区的基础设施建设需要大量资金，地方政府无力承担，一些地方组建了某某开发区经济技术发展有限公司、某某投资集团有限公司等，由其负责开发区基础设施建设、土地拍卖、融资开发、招商入驻企业等。

这种公司化管理模式，编报、实施开发区水土保持方案都是企业行为，对水土保持法律法规、技术标准的规定掌握更少，需要地方水行政主管部门加强宣传、管理、监督。

入驻企业编报的水土保持方案，不能向该公司报备，而应向当地水行政主管部门备案，实行承诺。

三是政府企业混合管理模式。

一些地区先成立了管委会，再以管委会的名义出资成立开发区企业，对开发区进行建设和经营。

有的开发区管理机构同时挂两个名称，既是开发区管理局，又是开发管理公司。

总体上都不属于行政或事业管理机构，无论是自身承担的开发区水土流失防治责任，还是对入驻企业的管理职责上，都存在许多不足。

既有裁判员的角色，自身又是运动员。

更需要地方政府及水行政主管部门加强指导、管理和监督。

2、开发区入驻企业的水土保持管理

根据水利部对开发区水土保持管理的改革文件，开发区内项目的水土保持方案实行承诺制或备案制管理。

由于开发区管理机构大多不具备行政管理的职能，入驻企业编报的水土保持方案需报开发区所在地的水行政主管部门报备，由行政管理机关予以批复。

开发区管理机构应督促入驻企业履行承诺，做好水土流失防治工作。

由于开发区管理机构没有专业的水土保持管理部门，仍需地方水行政主管部门对开发区及入驻企业的水土保持工作给予积极的帮助、指导、监督和管理。

入驻企业的水土保持方案占地面积少、土石方挖填量小，应根据2018年颁布的新国标格式，编制水土保持方案（一般为方案报告表），表中数据应说明来源，确保数据的正确。

入驻企业的水土保持方案应与开发区的区域水土保持方案全面对接。

水土流失防治基本目标应全面达到，设计水平年的6项量化指标根据项目特点和实际，科学合理确定（如石油化工园区、仓储转运码头园区等某些指标应根据行业特点确定），水土流失防治责任范围严格控制在占地范围内，施工建设前、中、后期均应落实相应的水土保持措施，由入驻企业落实相应的水土保持投资。

承诺制项目在后续管理中将全面实行企业信用管理，项目法人须高度重视承诺的水土保持管理、水土流失防治各项工作，如果在后续检查中，发现入驻企业未履行水土保持方案中的承诺，行政部门将撤销原行政许可决定，并追究项目法人的责任。

按国务院关于对失信企业实行“一处失信、处处受限”机制，国家几十个相关部门将对失信企业及人员实行联合惩戒。

2019年水利部印发了《水利建设市场主体信用信息管理办法》，明确了对参与生产建设项目水土保持活动的建设、勘察、设计、施工、监理、监测、咨询、质量检测等单位和相关人员实施市场主体信用管理，并明确了列入“重点关注名单”、“黑名单”的具体情形，相关单位和从业人员均要认真对待，扎实做好本职工作。