西安基础设施建设信托融资模式研究.docx

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西安基础设施建设信托融资模式研究

西安市基础设施建设

融资模式研究

一、西安市基础设施建设和投融资的基本情况

1、西安市基础设施建设概况

“九五”以来,我市城市基础设施建设累计完成投资约110亿元，以城市水、路、气、热为重点的建设项目取得了突破性进展，一大批重点工程项目的建成投入使用，使我市市政公用设施总量和水平有了显著提高，城市综合服务功能不断完善，中心城市的辐射带动作用显著增强，人民群众工作生活环境明显改善。

2002年底建成区面积187平方公里，供水能力164万m³/日，人均日生活用水达到252.34升，人均道路面积为5.43m²，燃气普及率达到87.52%，污水处理率达到35.32%，人均公共绿地面积5.3m²，每万人拥有公交车辆12标台，建成区绿地率20.05%，绿化覆盖率为36.22%，人均公共绿地面积5.27m²。

西安城市建设虽然取得了较大成绩，但在总量、水平及功能上与西安社会经济发展的需求及与兄弟城市相比仍存在诸多差距。

2、西安市城市建设“建强创佳”的总体目标和任务

 1）总体目标

按照市委、市政府“建强创佳”的总体目标，西安城市建设要按照“经济发展观、市民中心观、环境效益观”及“城市规划高起点、城市建设高标准、城市管理高效率”的原则，加快西安城市建设步伐，完善城市服务体系，改善投资环境，推动西安城市建设迈上一个新的台阶，增强西安的辐射带动作用。

具体讲就是要建立布局合理、结构协调的城镇体系，建设功能完善、总量充足、水平超前的市政公用设施保障体系，使西安的“天更蓝、水更清、地更绿、居更佳、路更畅”，城市建设水平达到15个副省级城市中游，进入西部城市的前列，为“建经济强市、创西部最佳”创造良好的条件。

        要完成“建强创佳”的城市建设目标，据初步测算，2006年底前，必须新增城市道路面积557万m²、新增污水处理能力约35万m³/日、新增用气人口约58万、新增城市公共绿地约1000万m²、新增城市住宅建筑面积约2000万m²（其中经济适用住房600万m²、廉租房6万m²、商品住宅1400万m²）。

完成上述增量，就必须完成城市三环路及其连接线、城市道路网改造二期工程、城市快速高架干道等道路工程；完成第三、第四污水处理厂一期工程；完成天然气城市气化二期工程，新增居民用户9万户；完成渭河、灞河及浐河等综合治理及规划公园的建设工程，增加城市公共绿地面积；同时，在中心市区与外围组团之间择址建设几个规模较大、环境优美、设施齐全、设计合理的居住小区。

上述目标完成后，西安市“三纵三横三环八射线”的城市道路网络基本形成，居民可以便捷地到达各社会职能点，中心市区的平均行车速度也将由目前的15公里/小时提高到30公里/小时；雨污分流、组织排放和部分集中处理的城市排水体系基本建成，汛期内涝、积水严重的问题将得到根本解决，市区河道水质将明显改善；随着城市三环路工程、市区河道整治及中心市区外围大型居住小区的不断建设，城市空间结构将进一步拓展，中心市区密度将进一步降低，城市环境质量将显著提高，城市建设将步入健康稳定的可持续发展阶段，实现“创西部最佳”的战略目标，并为“建经济强市”奠定良好的基础。

2）预计总投资及资金筹措

按照上述建设目标和任务，城市市政公用设施今后几年需要完成投资约220亿元，平均每年需要投资55亿元，是“九五”期间城市维护建设完成投资68亿元的3.2倍。

 计划资金筹措方案为：

申请银行贷款110亿元，申请亚行贷款约25亿元，申请国债及西部专项资金15亿元，申请日本政府贷款约20亿元，地方政府自筹50亿元。

3）2006年以前计划实施完成的主要建设项目

A、道路、桥梁工程：

包括老城区改造工程、环城路改建工程、二环路改造工程、高架快速路（八射线）工程、城市骨架路（三纵三横）工程、连接城市骨架路道路工程、人行天桥（地道）工程和其他工程等八部分内容。

B、排水工程：

包括改建、新建排水管道和污水处理厂65项，其中雨水管道41项，污水管道22项，污水处理厂2座。

根据项目区分理论，上述城市基础设施项目，按照非经营性项目、经营性项目和准经营性项目可以具体分类如下：

非经营性项目

敞开式城市道路

政府投资

经营性项目

收费高速公路、收费桥梁、出租车

多元化投资

准经营性项目

煤气、天然气、供热、地铁等城市交通、自来水、排水系统、污水处理、垃圾处理

政府适当补贴，多元化投资

3、西安市城市基础设施融资情况

西安市城市基础设施建设资金主要来源于两个渠道：

一是财政拨款；二是政府信用贷款。

以2003年、2004年为例，2003年西安市城建计划安排城建投资总额50亿元，其中财政拨款29亿元，政府信用贷款20亿元，2004年西安市城建计划安排城建投资总额80亿元，其中财政拨款20亿元，政府信用贷款38亿元。

政府信用贷款的融资主要由西安市基础设施投资管理有限责任公司（以下称基投公司）承担。

根据有关统计资料，截至2003年年底，由其为主体借贷的银行贷款授信达100多亿元。

根据已签订的贷款合同，在2007年100多亿元银行贷款将全部到位，公司的贷款偿还期为2004年至2023年，2007年至2010年公司将进入还贷高峰期，每年还款额高达10亿元左右。

4、西安市基础设施建设投融资分析评价

（1）城市基础设施尚待进一步发展。

虽然根据纵向指标的比较，近年来西安市城市基础设施有了长足的发展。

但进行横向比较，西安市城市基础设施同国内其他类似城市比较，无论是总量、水平，还是建设速度上都还存在明显差距，总体水平在全国15个副省级城市中名列第12-13位，就是在西部城市排名也只处于平均水平，这与西安市的地位极不相称。

主要表现在：

一是道路体系尚未形成，道路建设严重滞后，交通拥堵问题比较突出；二是城市排水不畅，存在着溢流回流、淤积堵塞、内涝等问题；三是城市水系、大气等大环境质量欠佳。

因此，对城市基础设施建设的投入还需进一步加强。

（2）基投公司资产负债结构失衡，缺乏可持续发展能力。

基投公司是市政府组建设立的,负责全市城市基础设施建设融资和投资的基础平台。

截至2003年底，财政拨款只相当于同期公司资金投入的21%；长期负债余额是同期权益资本投入的3.8倍。

而目前，基投公司资产主要集中在无直接现金流入的城市路桥和效益较低的污水处理、环境治理项目上，自身无法开展有效的资产经营和资本运营，巨额贷款将完全依靠政府财政偿还。

由于基投公司造血能力不强，输血渠道不畅，权益性资本金投入与负债增长不匹配，导致资产负债结构失衡，公司再融资空间极其有限。

（3）财政集中还债压力较大。

西安市城市基础设施的建设资金的来源过于单一，主要来源于政府财政拨款和银行贷款，而银行贷款本息的最终承担者也是政府，因此，实际上政府是城市基础设施的唯一投资主体。

而根据对西安市财政收支情况的分析，2004至2007年财政每年用于城市建设的总支出大约15亿元，一方面要安排项目配套自筹投入，一方面要留出足够的还贷资金，城建投融资现金流在总量上和结构上尚不匹配，西安市财政收入已不足以支持更大规模的城市基础设施建设，因此，必须要通过对存量资产进行处置和吸引其他投资主体参与新项目建设两方面着手解决城市基础设施建设的融资问题。

同时，也需要通过资金信托、委托贷款等更加灵活的融资工具，对基投公司进行债务重组，平衡政府信用贷款到期时间和还款额度，使其与财政收入的渐进增长相协调，从而使城建投融资现金流在结构上得到优化，以缓解财政还贷支付压力。

（4）融资方式尚需多样化。

西安市城市基础设施建设的融资方式主要采取银行贷款的方式，方式过于单调，虽然依靠这种单一的融资手段，也能在一定程度上满足城市建设资金需求，但其问题也十分明显。

首先，容易受到宏观经济政策的影响，如今年以来，中央不断加强宏观调控，银行收缩信贷规模，控制贷款发放，基投公司融资环境和融资条件就会发生明显变化。

其次，融资规模有限，银行对贷款企业都有资产负债率和风险集中度控制，不可能允许企业信贷规模无限膨胀。

因此，国内经营城市起步较早、发展较快的城市，作为城建平台的城投公司都已经开始尝试多元化的融资方式，与西安发展水平相当的南京、武汉等城市城投公司均控股有公开上市企业，重庆、苏州等城市已经成功发行了城建企业债券，打通了资本市场融资渠道，丰富了融资手段，取得了良好的效果。

西安市有必要采取出让股权、企业上市、发行市政债券、特许经营（BOT、TOT、BOOT、BTO）、信托计划等多种多样的融资方式来筹集资金。

（5）亟待建立公共产品补偿机制。

西安市城市道路、桥梁、排水改造工程实施后，将会显著提高西安市的交通可达性，拉大城市骨架，优化城市布局结构，美化西安市市容、市貌，带动城市用地规模的进一步扩张；改变行车条件、交通拥堵和路网结构不合理的现状；提高车速、道路通行能力和交通整体运行效率；降低事故率、交通污染和交通出行时耗总量。

进而对强化西安作为文明世界的历史古都和旅游胜地、我国重要的科研、教育及高新技术产业基地、中西部地区中心城市的战略地位，以及实现西安市跨越式发展具有重要的促进作用。

实施上述项目带来的经济效益将间接体现在西安市未来年份的财政收入中，表现为财政收入的增长。

但对民间投资者而言，城建项目实施对投资主体带来的直接经济利益却无法弥补直接的投资成本，市政府必须建立公共产品补偿机制，采取货币补贴、价格补偿、项目打包等多种方式给予财政补贴，从而提高城市建设项目的市场化水平，吸引广大民间投资者参与城建项目投资建设。

二、城市基础设施融资渠道分析

（一）城市基础设施融资的主要模式

1、财政融资模式

财政融资主要来源于两个方面：

政府预算内支出和一些政策性收费。

财政融资模式的优点是：

资金来源比较稳定，而且没有限期归还、核算成本等问题。

缺点是：

资金来源有限，无法满足基础设施建设大规模集中支出的要求。

2、负债融资模式

（1）金融机构贷款

包括利用国内金融机构贷款和利用外资金融机构贷款。

金融机构贷款的优点是：

可融资规模大、谈判对象相对单一、融资成本相对较低。

缺点是:

授信额度下的分次提款易受某一时期调控因素的冲击和影响，持续性、稳定性较差，而且贷款利率须严格遵守国家利率政策，融资成本不易锁定。

（2）利用国债资金

中央财政安排国债资金可用于城市基础设施项目的建设。

国债资金一般利率较低，融资成本较小，加上一般要求配套资金，可带动银行贷款、地方政府财政资金和其它社会资金投入城市基础设施建设，但这种融资方式的决定权在于中央政府。

（3）利用境外贷款

利用国外政府贷款、与国外企业合资合作、外商直接投资等各种方式可在供水、燃气、地铁、道桥、污水处理、垃圾处理等项目中运用。

利用外资，有利于克服、改善倚重国内银行贷款融资带来的不稳定性。

（4）发行企业债券

城市自来水、天然气等有收费权和稳定现金流的基础设施公司可以发行企业债券。

企业债券融资成本一般低于贷款融资成本，但发行企业债券目前必须得到中央银行的批准，审批较难，而且有额度限制。

3、企业积累融资模式

相对于财政融资比例的不断下降，基础设施企业自筹资金在城建投资中的地位日趋提高。

随着收费和价格改革的实施，基础设施企业通过自身的积累用于扩大再生产的资金总量将会明显上升，自筹资金占城建资金的比重将逐步提高。

但这种企业积累融资模式需要基础设施企业必须有较强的盈利能力。

4、经营资源融资模式

（1）土地出让转让收入。

90年代中后期，随着土地有偿使用制度的推广和完善，开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足。

近几年，又进一步过渡到通过土地开发和市政基础设施配套建设带动土地升值，升值后的土地招标或拍卖出让，出让收入再用于城市建设，形成了城市建设与土地经营良性互动的新模式。

（2）经营无形资产收入。

在经营城市思想的指导下，通过有偿竞卖或者设立信托的办法，出让城市出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、绿地、路灯、桥梁、停车场等的冠名权、广告权、收费权，取得收入再用于城市建设。

（3）存量资产经营权转让收入。

将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场，通过对固定资产存量经营权转让、股权转让以及资产转让等方式实现对收费路桥、自来水厂、污水处理厂等存量资产进行盘活。

5、吸纳直接投资

随着政府职能、观念的转变，公共产品价格和收费制度的改革与创新，以及城市基础设施经营性和非经营性类别的划分，社会资金开始进入城建领域。

各地将有盈利的基础设施项目推向市场，利用特许经营权转让、股权信托以及BOT建设、发行股票等方式盘活存量资产、吸引民间投资。

但目前我国基础设施股票融资占该领域当年投资额的比重尚不到1%，直接融资比重十分有限。

（二）西安市投融资渠道运用情况对比

表1融资渠道运用情况比较

财政拨款

√

√

权益性融资

股票融资

√

出让特许经营权

√

债务性融资

利用国债资金

√

利用境外贷款

√

银行贷款

√

√

企业债券

√

委托贷款

√

集合资金信托

√

经营资源性融资

√

吸纳直接投资

√

注：

选择的划“√”。

三、基础设施建设信托融资的业务程序和主要模式

1、基础设施建设信托融资的业务程序

资金信托指委托人（资金持有者）基于对受托人（信托公司）的信任，将其所拥有的合法资金委托受托人管理和运用，并将资金运用收益交付指定的受益人的财产管理制度。

一般的资金信托计划运作程序，大致可分为项目调查、方案设计、报备发行、事后管理、到期兑付等几个阶段。

在项目调查阶段，信托公司主要对项目的合法性、盈利性、安全性等进行尽职调研，一般要求提交项目的可研报告、立项批文及财务资料等，力求客观全面地摸清项目；在方案设计阶段，由信托公司根据项目情况，进行发行信托计划的可行性论证，测算出资金信托计划的发行规模、期限、回报率以及发行情况，研究落实风险控制措施，并在此基础上拟定资金信托计划和信托合同文本；在完成前期准备工作后，信托公司将资金信托项目报银行业监管当局备案，监管当局审核通过后，即可通过适当的营销渠道面向投资者发行，发行期结束，资金募集完毕，信托计划成立；在事后管理阶段，信托公司按照信托计划及信托合同规定的信托目的及管理方式对信托资金进行运用管理，并定期发布公告，按期发放信托收益，监督资金使用的风险，尽到其管理职责，同时获得相应的管理报酬；在信托期满后，按照信托计划及信托合同的规定，对信托资金进行清算，并将相关信托权益交付给受益人，信托计划结束。

2、基础设施建设信托融资的主要模式

（1）权益性信托融资。

A、存量盘活型权益性信托融资。

已经形成或即将形成的基础设施所属的相关权益，如经营性或者准经营性企业股权、收费权、特许经营权，非经营性基础设施冠名权、广告权等，均可以由权益的拥有者——基投公司或其下属融资主体作为委托人，将上述权益作为信托财产，交由受托人（信托公司）设立财产权信托，并取得信托项下的受益权，然后再委托信托公司将该受益权向社会投资者转让以取得融资，从而盘活其存量权益性资产。

如北京国际信托投资有限公司推出的北京公交广告收益权信托优先受益权投资计划，便是公交广告公司将其经营公交车身广告媒体的特许权利委托北京国际信托投资有限公司设立财产权利信托，并取得信托项下的受益权。

然后再委托北京国投将该受益权向社会投资者转让以取得融资。

B、增量充实型权益性信托融资

信托公司面向社会公众或特定投资者定向发行信托投资计划筹集资金，由信托投资公司以股权投资的形式将信托资金投入基投公司或其下属融资主体，充实项目融资主体资本金，以吸引和带动其他债务性融资的进入。

信托投资作为增量资金充实项目建设资本金，增大了融资主体资本权益，提高了项目融资能力，但信托投资不同于一般的直接股权投资，它要求基投公司（或其下属融资主体）和其股东保证信托投资收益率并按照约定期限进行股权回购，最终实现信托资金顺利退出。

因此，增量充实型权益性信托融资实际上具有过桥资本的性质，主要用于资本金分期到位的基础设施项目。

如重庆国际信托投资有限公司推出的重庆渝涪高速公路股权集合资金信托，即是委托人将合法拥有的资金委托给受托人，由受托人对信托资金进行集合管理，用于认购重庆渝涪高速公路有限公司的股权，信托期满，重庆市城市建设投资公司或其指定公司溢价收购受托人持有的渝涪公司股权。

（2）债务性信托融资

A、存量盘活型债务性信托融资

对于一些主要因为债务负担沉重而经营不善的经营性或准经营性基础设施企业（项目），可以利用存量盘活型债务性信托融资模式帮助其解决存量债务问题。

具体办法是，信托公司面向社会公众或特定投资者定向发行信托资金计划筹集资金，由信托公司以贷款的形式将信托资金借给项目公司，项目公司再利用所取得的信托贷款专项用于企业债务重组，或由信托公司以折价购买项目公司不良债权的形式将信托资金支付给债权人，再利用所取得的项目公司债权实施对项目公司的债务重组，以实现减轻基础设施企业债务包袱，改善企业经营状况的目的。

这实际上是一种基础设施项目债务重组信托。

B、增量充实型债务性信托融资

对于一般建设资金存在缺口的经营性或准经营性基础设施企业（项目），利用信托资金贷款解决资金缺口是一种有效办法。

即，信托公司面向社会公众或特定投资者定向发行信托资金计划筹集资金，由信托公司以贷款的形式将信托资金借给项目公司，项目公司再利用所取得的信托贷款作为增量建设资金，直接投入项目建设。

这是最简单、最直接，也是目前使用最为普遍使用的基础设施信托融资模式。

由西安国际信托投资有限公司发行完成的西安市城市三环路道路工程资金信托计划属于这种融资类型。

（3）资产性信托融资。

A、存量盘活型资产性信托融资

资产规模较大、资产权属明晰的基础设施企业（项目），可以利用其存量资产开展信托融资。

具体操作方式，分为资产抵押贷款和资产收购回购等来进行。

如天津信托投资有限责任公司推出的天津市政投资有限公司市政资产收购集合资金信托计划，即是集合社会公众闲散资金用于向天津市政投资有限公司收购市政资产，计划规定，信托计划期满后，由天津市政投资有限公司自筹资金回购市政资产，天津市市政工程局和天津城建集团有限公司对其回购行为提供保证担保。

这实际上是一种基础设施项目资产重组信托。

B、增量充实型资产性信托融资

信托公司也可以直接发行资金信托计划，利用信托资金购买土地、工厂、设施、或大型设备等，并直接把所购置的土地、工厂、设施、或大型设备等资产，以融资租赁或出售等方式提供给特定的基础设施企业（项目），从中赚取租金收益或者买卖差价，从而最终实现对基础设施企业（项目）提供融资的目的。

实践中，增量充实型资产性信托融资往往与融资租赁形式相结合，一般只适用于特定的基础设施融资项目。

四、基础设施建设信托融资的优势

1、信托融资运用于基础设施建设的优势分析。

（1）信托融资方式的灵活多变性更能迎合城市基础设施项目多样化的融资需求。

根据《信托投资公司管理办法》的规定，信托投资公司管理、运用资金信托财产时，可以依照信托文件的约定，采取贷款、投资、融资租赁、同业拆放等方式进行。

这使得信托公司不仅可以按照传统的借贷方式向城市基础设施建设项目提供资金，也可以通过直接项目投资、收购、参股等多种方式参加项目建设，收益方式除了利息收入外，还可以通过分红、股权转让、项目收费、租金等方式获得，这些灵活性与多变性是传统的融资手段如银行贷款、企业债券等所不具备的，符合城市基础设施项目本身多样性的特点。

城市基础设施项目涵盖面非常广泛，其中有收费项目，也有纯公益项目，不同的项目有不同的运作方式和不同的投资回报方式，资金信托可以根据项目不同的特点，采取与之相适应的融资安排，针对性地设计具体的信托计划。

例如，上海爱建信托投资有限公司推出的上海外环隧道项目资金信托计划，其运作方式就是将信托资金以资本金的方式投入到项目建设中；而北方信托投资有限公司推出的滨海新区基础设施建设（管网）资金信托计划，则运用信托资金直接收购项目的收费权，以项目收费作为信托收益来源。

（2）城市基础设施项目收益的稳定性能够满足信托融资的安全性需求。

基础设施项目一般风险较小，收益比较稳定。

由于对参与资金信托的投资者来说，信托公司不承担项目风险，不承诺或者保证回报率，因此投资者对获得稳定收益和投资安全极为关切，能否有效的解决投资者对这些问题的担忧，也是信托计划成功的关键。

由于城市基础设施项目大多是地方的重点工程项目，虽然按照市场化的方式运作，但在很大程度上有地方财政的保证，在安全性方面有较好的保障，满足了资金信托投资者回避风险的需求。

同时，虽然城市基础设施项目的建设与使用周期长、微利经营、现金回流慢，但它的总体收益较稳定的特点，也可以满足资金信托投资者的收益需求。

购买信托计划的基本是风险厌恶型的投资者，这一投资群体与国债、企业债的投资群体是一致的，追求稳定安全的投资收益。

所以，城市基础设施项目与资金信托在稳定性安全性方面的结合，使得这类资金信托项目受到了投资者的认同。

上海爱建信托投资有限公司的上海外环隧道项目资金信托计划的成功之处，就在于充分运用了上海市政府的信用，一方面通过上海市财政对项目的贴息，来保证项目的投资收益，投资者通过简单的测算，即可得出购买该信托计划所能获得的信托收益，另一方面由于这一收益是从市财政获得，等于项目已获得了地方财政的担保。

（3）信托融资成本弹性较大，而且一旦确定较之银行贷款更加固定，可以有效锁定融资成本。

资金信托融资成本一般由三部分构成：

支付给受益人的投资者收益，信托公司提取的信托报酬和信托发行及管理费用。

其中：

投资者收益一般占据最主要部分，主要依照信托计划期限和风险等因素确定；信托报酬根据信托计划发行规模、期限和风险等因素确定，约占计划规模的0.5-1.5%；信托发行及管理费用约占计划规模的0.5-1%。

可见信托融资成本相对具有较大的弹性。

但一旦信托计划设计定型（意味着融资成本已经确定下来），信托计划发行成功，信托融资成本又是基本被锁定的，一般不受利率调整、宏观调控等因素影响，相对银行贷款具有明显的稳定性和确定性。

（4）信托融资可以有效平衡和调整基础设施项目资金供需的时间差。

基础设施项目投资具有高强度集中支出的特点，而且一般的规律是前面支出大后面支出小，而以财政收入为代表的建设资金来源则一般呈现相对平稳、逐步增长的态势，一般的规律是前面支出小后面支出大。

因此，基础设施项目资金供求存在较为明显时间差。

利用信托融资工具，通过设立不同期限、不同种类的信托融资计划，可以有效的平衡和调整这种建设资金供求时间差距。

（5）信托融资的项目宣传效应和社会动员效应有助于树立和强化基础设施项目社会公益性质

基础设施项目一般或多或少具有一定的社会公益性质。

信托融资的推介销售过程往往也是基础设施项目的宣传推介过程和社会动员过程。

成功的信托融资推介不仅有助于顺利圆满完成信托融资计划本身，而且也有助于提高基础设施项目的社会知名度，树立和强化社会公众心目中的基础设施项目社会公益性质，从而引导和动员全社会进一步关心、支持基础设施项目建设。

2、资金信托作为融资工具与其它融资工具的比较优势

资金信托作为融资工具相对于银行贷款和企业债券等融资方式，具有自身的优势和特点。

以三年期融资为例，分析如下：

（1）对于资金的需求主体而言，资金信托优势明显。

表2

资金信托

5－5.5

银监局备案

易

信托公司

直接融资

企业债券

4

国务院特批

难

企业自身

直接融资

银行贷款

5.49

商业银行审批

中

商业银行

间接融资

由表2可以看出，对项目或项目公司来说，资金信托的融资成本比公司债券稍高。

审批方式上由于目前新的企业债券管理办法尚未出台，企业债券的发行审批工作要到国家计委特批，要求发行规模在5亿元人民币以上，申报程序较复杂和审批难度较大，发行周期较长，而资金信托的发行只须上报当地银行业监管