人民监督员制度与政协制度之比较研究.docx

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人民监督员制度与政协制度之比较研究

人民监督员制度与政协制度之比较研究

　　杨修庚

　　一引言

　　中国共产党的立党宗旨是全心全意为人民服务。

党章第二条中明确指出：

中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。

第三条第一款中提出党员要努力提高为人民服务的本领。

　　为什么会有这么一个立党宗旨呢?

我们可以从中国共产党的诞生背景中来发现端倪。

　　中国共产党产生在20世纪20年代。

当时的中国可以说是风雨飘摇，国运衰微。

外国侵略势力虎视眈眈，魔爪挥舞。

国内军阀混战，盗匪横行。

老百姓的生活更是苦不堪言，哀鸿遍地。

而且，已经没有哪个政治力量能够一呼百应，取得老百姓的信任与追随。

　　穷则思变，当时一批青年才俊、有志之士师从西方的各种学说，尝试用各种方法来救国救民。

共产主义就是对不少青年志士很有吸引力的一个方向。

诞生于1921年的星星之火终于照亮了一个五千年古国的崭新的道路。

在当时的复杂背景下，各种权力势力互相钳制，任何寻求私利的政治派别都不可能在当时的凶险的环境下脱颖而出。

而在工农之中寻找立党基础的共产党人别无选择，只有摆脱了险隘的党派私利，真正为老百姓代言，为穷苦人拼命，才能够在当时的政治生态中挤出一片天地。

也正是靠着这一个法宝，共产党才从胜利走向胜利，一直到夺取政权，建设一个新的社会主义国家。

正是靠着这一点，中国共产党占据了道德高地，相应地，在政府前面加上人民二字的同时也给自己的政权加上了无法推卸的道德责任。

　　作为一个优秀的理论家，中国共产党的早期领导人毛泽东对这一法宝一直是重视有加，一直体现在他的所有思想体系中，包括建国理论。

政治协商和民主监督会议开始不过是一个临时性的建国筹备会议，也正是在毛泽东的极力支持下，才作为一个特有的组织长期保存下来，发展至今，政协已经成为一个从上至下体系完备的一个组织。

　　我们论及政协，是因为人民监督员制度和政协制度有着很强的相似性。

对二者的比较研究，也许对人民监督员制度的发展有所裨益。

　　二人民政协制度

　　人民政协是中国具体国情和时代发展进程的产物。

它在二十世纪中叶诞生于中国并在这块土地上发展起来，决不是一种偶然的现象。

它是中国人民一百多年来牺牲奋斗的必然结果，是新民主主义革命运动的一次总结。

就其近因而言，它的理论根据主要是毛泽东的新民主主义学说，特别是毛泽东关于新民主主义历史阶段各革命阶级联合专政的思想。

而政协作为一个组织长期存在，其理论根据则主要是毛泽东在中共七届二中全会上提出的同党外民主人士长期合作的思想;它的实践准备是中国共产党领导的争取民主的斗争和抗日民族统一战线的建立，特别的毛泽东在中共七大作《论联合政府》的报告后，中国共产党进行的各种努力，包括重庆谈判和旧政协的召开;它的前提是中国共产党领导的人民军队在战场上取得对国民党军队作战的决定性胜利，人民革命的全面胜利已成为不可逆转的趋势;它的国际背景是协商解决重大政治问题成为第二次世界大战结束前后的一种潮流，如苏美英三国先后举行德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议，联合国的建立以及法国等国家各派反法西斯力量的协商联合。

　　人民政协建立的具体过程是，从1946年6月开始，在接连粉碎国民党军队发动的进攻之后，中国共产党领导的人民革命战争到1947年10月已经转入战略反攻。

同年10月10日发布的《中国人民解放军宣言》中提出了“组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”的主张。

1948年4月30日，在中国人民解放战争即将取得全面胜利的前夕，中共中央发出“纪念五一国际劳动节”的口号，号召“全国劳动人民团结起来，联合全国知识分子、自由资产阶级、各民主党派、社会贤达和其他爱国分子，巩固与扩大反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的统一战线，为着打倒蒋介石建立新中国而奋斗”，正式提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召。

　　中共中央的号召，很快得到各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的拥护与响应。

此后，各方面人士陆续来到解放区，就民主建国和召开新政协的一系列重大问题进行了充分的协商。

在筹备新政协的过程中，各民主党派和党外民主人士在许多重大原则问题上同中国共产党是一致的。

但在要不要将革命进行到底、新中国将实行新民主主义还是旧民主主义的制度以及民主党派和民主人士的前途等问题上，不少人还有疑虑或持不同看法。

为统一认识，中共中央作了大量深入细致的的思想工作，毛泽东在此期间发表了一系列重要文章，如《将革命进行到底》、《关于时局的声明》、《在中国共产党第七届中央委员会第二次会议上的报告》、《论人民民主专政》等，为统一认识和新政治协商会议的召开提供了理论基础和政策依据。

在此期间，人民解放军又取得了辽沈战役和淮海战役的伟大胜利，使各方面民主人士更加明确了前途，坚定了信心。

　　1949年1月底，北平和平解放，应邀参加新政协的各界代表陆续到达北平。

同年6月，新政协筹备会成立，为中国人民政治协商会议的召开拉开了序幕。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂隆重开幕，中国人民政治协商会议正式建立。

这次会议从21日开始到30日闭幕一共举行了十天。

会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》;选举产生了中央人民政府委员会和中央人民政府主席、副主席;决定了中华人民共和国的国都、纪年、国歌和国旗;庄严宣告了中华人民共和国的成立。

会议还于9月30日选出了以毛泽东为主席的中国人民政治协商会议第一届全国委员会。

从此，人民政协与新生的人民共和国一起登上了历史舞台。

　　政协章程规定：

“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。

”人民政协组织的这种性质，是由我国的国体、政体及自身的宗旨所决定的。

　　除政协第一届全体会议曾执行全国人民代表大会的职权外，政协全国委员会和各级地方委员会从一开始就具有这种性质。

虽然不同历史时期对人民政协性质的具体表述有所差别，但人民政协的这种性质始终没有变。

　　人民政协的这种性质，决定了它具有其他组织所不具有的以下特点：

一是组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性。

在“大团结，大统一，囊括一切代表人物”方针下，尽最大可能地把一切可以团结、联合力量的代表人物吸收进来，并在共同政治基础之上求同存异。

二是党派合作性。

人民政协以党派团体为基础组成，各民主党派可以政党名义在政协发表意见，提出提案，开展参政议政的各种活动。

人民政协在共产党的领导下，银据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，履行各项职能，积极促进中国各党派间的团结合作。

三是民主协商性。

人民政协是我国发扬社会主义民主的重要形式，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士协商国家大事，对国家机关及其工作人员的工作提出意见和批评，这是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，其作用是不可替代的。

　　三人民监督员制度

　　人民监督员制度历史不长。

加强对职务犯罪侦查工作的监督制约尤其是外部监督，是社会各界包括检察机关自身一直十分关注并致力解决的重要问题。

“监督仅仅出自于内部是不够的，如果缺乏来自外部的、直接针对个案的监督将不足以保障当事人所享有的权利。

”建立人民监督员制度，正是加强对检察机关职务犯罪侦查工作的外部监督，并且是针对个案进行监督的一个重要途径。

为此，最高人民检察院自2003年10月起在天津、河北等10省（市、区）开展了人民监督员制度试点工作，取得了初步成效。

后经中央批准，又决定于2004年10月起在全国试点。

到2005年底试点院占全国各级检察院总数的80%以上。

　　人民监督员制度的目的和内容表明，它同人民法院陪审员制度一样，是公民参与司法工作的有效形式，体现了诉讼民主的要求，是继人民陪审员制度后我国司法民主化的又一大进步。

陪审制度起源于古代雅典和罗马，是一种为了防止法官专断、试图反映民主观念的制度。

陪审制度的确立，对于弥补职业法官难以保证司法独立这一不足，非常重要。

人民监督员制度的产生，同样也是为了防止检察官专断，在检察工作中尽可能体现司法民主，保证检察官免受法律以外因素影响，从而实现办理案件的独立性、公正性。

　　人民监督员制度的试点证明，这一制度具有多方面的积极意义：

一是有利于检察机关侦查工作更好地与群众路线相结合，体现了民主监督的程序化、规范化，有利于保障诉讼民主和人权;二是有利于排除检察机关办案中的干扰和阻力，起到保障检察机关依法独立行使检察权的作用，也为防止检察机关办人情案、金钱案和“下台阶案”提供了有效的制度保障;三是有利于增加检察工作的透明度，增进了社会各界对检察工作的理解和支持，也促进了检察机关执法观念、执法作风的转变，有助于提高检察机关职务犯罪侦查工作的社会公信力。

　　一、监督主体

　　人民监督员制度的监督主体，是由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后确认的人民监督员。

截至2005年底全国共选任人民监督员20209名，其中各级人大代表和政协委员、民主党派和无党派人士、机关干部和企业职工，工人、农民、少数民族和妇女均占一定比例，具有广泛的代表性和社会公信力。

　　二、监督范围

　　人民监督员主要监督检察机关查办职务犯罪工作，对人民检察院办理直接受理侦查案件的下列工作实施监督：

（一）被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;

（二）拟撤销案件的;（三）拟不起诉的。

人民监督员依照规定还监督五种情形：

应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的。

　　三、监督程序

　　规定采用排序或抽签的方式确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加个案监督，并推举一人主持监督。

主要程序为：

1案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情和出示主要证据，并说明相关的法律适用情况;2人民监督员向案件承办人提问，必要时经检察长批准可以旁听讯问犯罪嫌疑人和询问证人、听取有关人员陈述和本案律师的意见;3人民监督员独立进行评议后，采用无记名投票方式按少数服从多数的原则形成表决意见。

　　四、监督保障

　　人民监督员制度规定：

检察机关不得扩大或缩小监督范围;不得诱导、控制、规避监督;不得干扰监督、泄露监督评议和表决情况。

对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪处理，构成犯罪的依法追究刑事责任。

　　试行人民监督员制度直接促进了司法民主和司法公正，得到了广大人民群众和社会各界人士的赞同。

《2004年中国人权事业的进展》白皮书指出：

人民监督员制度“有效地防范了违法办案，保证了办案质量。

”2005年我国首次发表《中国的民主政治建设》白皮书指出：

“实行人民监督员制度，将检察工作置于人民群众的有效监督之下，体现了诉讼民主的要求。

”

　　四政协和人民监督员制度的比较研究

　　人民政协在履行职能的法律依据和保障措施等方面长期存在法律缺位问题。

虽然人民政协在政治上享有很高的地位，但在法律制度和法律依据上却存在着严重的不足，至今没有较为完善的实体法律支撑。

国务院办公厅1997年2月14日《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》指出：

人大代表提出建议、批评和意见（以下简称建议），是宪法和法律赋予代表的一项重要权利;政协委员提出提案，是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式。

总的来看，国务院各部门和地方各级人民政府对办理人大代表建议和政协委员提案是重视的。

但是，也有少数承办单位的领导对这项工作重视不够，对办理建议和提案不够认真，甚至存在敷衍塞责的现象;对一些建议和提案的办理，抓得不紧，答复不及时;对一些确实没有条件解决的问题，没有实事求是地解释清楚。

在这里，《通知》一方面把人大代表建议和政协委员提案相提并论，