我国积极就业政策的问题评估.docx

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我国积极就业政策的问题评估

我国积极就业政策的问题评估

　　我国积极就业政策效果评估研究属于总结性评估和决策评估，是从所有影响政策和受其影响的利益相关者的视角，对2008年以来我国实行积极就业政策的效果进行全面系统的评估，重在关注政策和项目执行中遇到的问题和瓶颈，以便为进一步完善我国的积极就业政策提出政策建议。

本文主要对我国积极就业政策存在的问题及原因进行分析。

　　一、目前我国积极就业政策存在的共性问题

（一）政策知晓率不高

　　被调查的创业者中，分别有57.4%、50.10%、45.12%和25.59%的创业者由于不知晓政策而未享受到创业信息服务、税费减免、创业培训、小额担保贷款的政策扶持。

　　许多大学生不了解政策，更不知如何享受政策。

调查表明，部分离校未就业毕业生没有到人力资源社会保障部门进行实名登记，其中62%的表示是因为“不知道要登记”。

　　企业问卷调查显示，23.44%的被调查企业表示不了解“鼓励企业吸纳城镇登记失业人员及就业困难群体就业的政策”，30.46%的被调查企业表示不了解促进高校毕业生企业就业的政策。

（二）政策享受率不高

　　创业扶持政策享受面有待扩大。

在被调查的创业者中，就业困难人员占19.57%，城镇登记失业人员为44.98%，高校毕业生17.24，返乡农民工9.11%，其他为9.10%。

而总体上，各项创业扶持政策的享受率大约为50%，其中，创业培训和创业项目信息服务两项政策的享受比例略为过半，而税费减免和小额担保贷款两项政策的享受比例未能过半。

很多创业者并没有得到创业政策扶持。

　　企业的政策享受面有待提高。

在被调查的企业中，30.97%的被调查企业享受到了“招用就业困难人员给予社会保险补贴的政策”;19.48%的被调查企业享受到了“职业培训补贴政策”;3.74%的被调查企业享受到了“金融危机时期的五缓四减三补贴政策”;16.50%的企业享受到了“就业见习补贴政策”;10.67%的企业享受到了“小微企业新招用高校毕业生的社会保险补贴”;5.69%的企业享受到了“鼓励科研项目聘用高校毕业生的政策”。

　　公共就业服务的享受面有待提高。

本次问卷调查表明，高校毕业生公共就业服务的受益面不断提高，超过七成毕业生接受过某项或多项就业公共服务。

从各项服务人数比例看，虽然就业信息方面的服务享受比例较高，具体为：

就业岗位信息服务比例为73.13%，公益性专项招聘会为68.59%，人事代理档案保管等服务为58.17%，就业政策教育与咨询服务为55.25%，但培训和见习等服务享受比例相对要低：

网络招聘周等专项活动服务为46.35%，实名登记服务为30.68%，技能培训服务为28.58%，推荐参加就业见习服务为22.32%，创业培训服务为21.03%，其他服务为14.12%。

在涉及困难毕业生和未就业毕业生切身利益的见习计划和失业登记等方面，存在关注度偏低、政策受益面不广等问题。

　　在就业的过程中，就业困难人员享受比例最高的服务为推荐介绍工作，其占比为53.56%;其次为组织参加职业培训，其占比为47.35%;再次为实名制求职登记，其占比为44.45%;享受比例最少的为上门进行的一对一职业指导，其占比为9.43%。

　　调查显示，49.4%的农民工表示在找工作过程中接受过政府部门提供的公共就业服务：

47.6%接受过介绍参加招聘活动，41.0%接受过发放工作信息资料，30.8%接受过发放政策宣传材料，22.4%接受过介绍参加技术培训，18.1%接受过帮助联系企业找工作，7.9%接受过免费职业技能鉴定、劳务输出和创业贷款等其他服务。

54.3%的被调查农民工参加过职业技能方面培训。

　　（三）一些问题政策没有涉及

　　对创业人员的扶持中，有对企业初创的政策扶持，缺乏对创业成功者的后续扶持，使得成功企业发展壮大比较困难。

　　就业专项资金对创业服务的投入不够，除了创业培训，对创业导师的培训也需要有资金支持，政策在这方面是空白。

　　（四）一些政策的针对性不强

　　调查结果表明，创业者最需要的政策依次是税费减免、融资服务、创业政策咨询，而创业培训和创业项目信息服务只有三分之一强的创业者提及，同时分别有26.61%和41.78%的被调查者认为知道但不需要。

被调查的公共就业服务机构中，总体上，只有36.40%认为“就业/创业政策咨询”的就业促进效果好。

　　一些政策设计不符合实际需要。

如企业初创时期，初创人员的规模或者其他条件往往达不到创业税收优惠政策的条件，政策在这些初创企业面前就显得有些空挂。

　　（五）一些政策规定不够明确、落实难

　　比如，高校毕业生自主创业小额担保贷款难问题还没有很好解决;毕业生担任科研项目助理工作因资金来源渠道等问题而进展缓慢;一些补贴政策存在资格认定困难。

调查显示，高校毕业生对享受政策不满意的原因中，30.28%认为申请资格认定太难，21.57%认为相关配套政策和优惠条件没有落实。

27.52%的企业认为政策落实难的原因是政策享受对象资格认定困难;被调查的公共就业服务机构和基层平台也反映，政策享受对象资格认定困难制约了政策的落实。

　　（六）一些政策规定复杂

　　如不同项目之间，税收减免的规定不同;同一项目不同群体之间，税收减免的规定不同;政出多门，如鼓励创业的税收减免政策和行政性收费减免政策的起点分别是“自领取税务登记证”（财税〔2005〕18号、财税〔2004〕93号、财税〔2003〕26号、财税〔2000〕84号）和“自其在工商部门首次注册登记之日起”（国发〔2008〕5号、国办发〔2008〕111号、财综〔2008〕47号），前者取消了个体经营的行业限制，后者仍然保留;政策规定事无巨细，采取限制而非准入制，政策制定和执行的工作量无法估量，导致政策碎片化;税收政策非常专业，再加上这样复杂的规定，让受众理解和掌握实在是太困难。

　　（七）一些政策力度不够

　　调查显示，高校毕业生对享受政策不满意的原因中，28.67%认为补贴经费太少，对企业和劳动者的激励性不足。

企业问卷调查反映，40%的企业认为是由于政策力度不够，缺乏吸引力;被调查的公共就业服务机构和基层平台中，45.1%认为是政策力度不够，缺乏吸引力。

　　（八）政策的系统性不够、需要整合

　　如促进高校毕业生就业的很多政策可以与狭义政策合并，如“对农村基层和城市社区社会管理和公共服务岗位提供财政补贴”可以纳入公益性岗位;将基层服务项目统一纳入公益性岗位;将“见习补贴”统一纳入失业人员培训体系;将“帮扶困难高校毕业生”政策纳入“扶持就业困难人员就业”的政策中。

　　又如可以将减轻企业负担的政策与就业困难人员的政策合并，如将商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，列为公益型岗位范围，实行公益性岗位的安置办法;可以将减轻企业负担的小额担保贷款政策合并到创业扶持政策中或就业困难人员的就业扶持政策中;可以将企业招用就业困难人员的社会保险补贴政策纳入公益性岗位的政策;政府应从自己开发公益性岗位转为招募公益性岗位。

　　再如，应整合农民工技能培训的农村劳动力技能就业计划、阳光工程、农村劳动力转移培训计划、星火科技培训、雨露计划等培训项目。

　　（九）政策的衔接性不够

　　针对目标群体，需要综合施策，因为，并不是单一的政策就能解决目标群体的所有问题。

而目前的政策系统性、可衔接性不够，比如，公益性岗位上的就业困难人员在3年到期后，没有相应的衔接的政策，一部分人在政策到期后仍然就业困难。

　　（十）政策程序不够便民

　　政策的手续和程序复杂，影响到了政策的享受面。

被调查者中，分别有45.57%、25.68%、16%和13.10%的创业者，由于认为程序太麻烦、申报程序手续繁杂，而没有享受到小额担保贷款、税费减免、创业信息服务和创业培训服务的政策扶持。

就税费减免政策而言，存在限制条件太多的问题;就创业培训而言，存在培训申请程序复杂等问题。

调查显示，高校毕业生对享受政策不满意的原因中，43.85%认为申办过程太复杂手续太麻烦。

调查显示，被调查的公共就业服务机构和基层平台中，还有25%认为政策办理程序还不够合理，40.3%认为服务对象嫌手续麻烦不愿办理。

　　二、各分项政策存在的问题

（一）公共就业服务跟不上

　　公共就业服务针对性不强。

调查数据显示，高校毕业生对接受的公共就业服务不满意的主要原因，是服务内容太虚，或者提供的岗位信息没有针对性，对找工作提供不了实际的帮助。

针对毕业生就业中遇到的主要问题的调查显示，36.84%选择“不知道自己要找什么工作”，30.55%选择“没有实习工作经验”，30.44%选择“适合自己专业和学历的岗位少”，27.64%选择“获得招聘信息的渠道太少”。

表明就业信息服务和职业指导的有效性有待提高。

　　就业服务没有跟上。

根据调查，就业困难人员中，有12%的人认为缺少就业信息，33%的人缺少工作技能，5%的人缺少就业指导。

表明，我们的公共就业服务还做得不到位。

就就业困难人员找到目前这份工作的渠道而言，大部分人员还是通过自己的努力找到的工作，其占比为35.41%;其次为企业招聘，其比例为30.58%;就业服务机构推荐的仅仅占25.99%。

在就业的过程中，仅有9.43%的就业困难人员享受了上门的一对一职业指导。

　　农民工就业政策和公共服务实际覆盖范围小。

调查显示，目前农民工求职渠道以亲朋介绍、自己上门或企业直招等方式为主，其中熟人介绍（52.7%）、参加招聘会（27.2%）、看招聘广告（23.1%）等是最主要的，找劳动部门帮助介绍工作的为12.2%。

大部分农民工求职未进入正规劳动力市场，游离于政策和公共服务体系之外，造成政策和服务的覆盖面过小。

更难接受持续的政策支持和公共服务。

农民工接受就业服务的比例不到50%。

接受职业技能培训的实际比例仍然较低，这与人人接受技能培训的政策目标存在较大差距。

没有参加职业技能培训的人中，有30.9%的人表示是因为“不知道到哪里参加培训”。

（二）培训政策存在的问题

　　劳动者参加培训的积极性不高。

免费就业培训的工种局限于计算机等传统专业，十分有限;培训形式呆板，按照正规的学校教育来培训，一些灵活就业人员没有时间参加完整的培训，在培训期间没有生活来源，也成为他们参加培训的障碍。

　　培训补贴标准低。

河南的补贴标准为600元、700元、800元，而就业需求较旺的职业，如电焊工、叉车工、挖掘机司机等的培训费用多在3000元至6000元之间，这与一直宣传的“免费培训政策”形成了强烈了反差，造成“不免费”的假象，引起学员对政策的不理解和对培训机构的怀疑。

　　培训模式和内容不适应需要。

以农民工为例，目前农民工职业技能培训多数为“短平快”式的培训。

调查显示，近半数人参加培训的时间在5天以下（其中培训时间最长3天以内的为23.3%，25.9%为3-5天），5-15天的占25.2%，15-30天的为10.9%，30天以上的为14.7%。

部分培训内容与实际需要不符。

虽然农民工对参加的职业培训总体评价良好，但职业培训对其求职、收入增长和职业发展的具体作用并不显著。

调查显示，70.1%的人认为参加职业培训增加了知识、提高了技能;但只有13.0%的人认为培训帮助找到了工作，14.2%的人认为培训增加了工资待遇，8.8%的人培训后升职了，职业发展空间更大了。

在部分对参加培训不满意的农民工看来，54.3%的人认为其主要原因是学的东西没用。

　　（三）农民工就业政策存在的问题

　　近年来，关于农民工问题的政策文件出了不少，逐步形成了系统的政策体系，但有关农民工就业的政策系统性不足。

从政策实践来看，农民工就业更多关注就业信息和岗位提供，而对就业的稳定、就业技能培训、职业可持续发展和就业质量等问题的政策关注不够。

据调研反映，目前，农民工就业流动性过大、劳动力资源浪费严重、职业技能缺乏、劳动权益缺乏保障、就业质量不高等问题较为突出。

据估计，由于受工作岗位不稳定、节假日返乡、季节用工等非经济因素影响，农民工每年的实际就业时间大概只有9个月，还有3个月时间用在往返城乡和找工作上。

从农民工就业目前最需要解决的问题看，根据重要性权重分析，最为突出的仍然为提高工资水平保障工资发放（63.6%），其次是参加社会保险（27.37%）、增加工作稳定性（23.82%）、提供更好的工作条件（20.57%）、提供职业技能培训（13.07%）和帮助实现就近就业（12.66%）。

与高校毕业生和就业困难群体等其他重点群体比较，农民工的数量更加巨大，构成更加多样，涉及问题因素更复杂，尤其随着我国经济转型升级和新型城镇化进程加速，农民工就业的新问题新情况不断出现，目前在应对这些问题和挑战上，政策目标不够明晰，政策系统性不足，缺乏一揽子政策解决方案和具体的政策措施。

　　（四）高校毕业生政策存在的问题

　　如扶持高校毕业生自主创业的政策尚不完善;现有的鼓励高校毕业生到中西部和艰苦地区基层工作的政策力度不够，对毕业生吸引力不大;地方院校毕业生到基层工作的助学贷款代偿政策还不完善;现有的几个国家基层服务项目政策不统一，支持力度不大，期满后的出路不明确，毕业生有后顾之忧;关于就业见习单位的确定办法，是否允许高校毕业生自己通过亲朋好友的熟人关系找见习单位？

实际上，企业非常愿意通过见习的方式培养发现大学生。

政府如何搭建平台，为有见习意愿和见习需求的大学生和企业提供统一规范的服务？

这些政策上的不完善，影响到政策的合理性和可操作性，进而影响到政策目标的实现。

　　（五）就业困难群体政策存在的问题

　　公益性岗位政策有待完善。

公益性岗位有一定条件和年限限制。

在公益性岗位就业的困难人员中，在公益性岗位期满后打算积极找工作的占53.59%，打算参加技能培训的占18.20%，还有17.02%的人由于年纪较大、缺乏相关技能、学习和接受新鲜事物的能力不足，在结束公益性岗位工作后找工作难度大，感觉没有归属感、没有出路，这部分人主要集中在“4050”人员、享受最低生活保障人员、零就业家庭。

用人单位也反映，由于岗位补贴和社保补贴政策的期限只限于一次性享受三年，三年到期后就业困难人员就不能再享受补贴政策了，这些就业困难人员本身年龄大、文化技能水平低，他们会直接进入失业困境，面临再次失业的困难。

“4050”人员期望能够延长公益性岗位时间、提高补贴标准。

　　就业困难人员的其他政策需求。

失地农民认为对灵活就业的社会保险优惠政策的时限太短，劳动监察不到位，期望加强监督;零就业家庭希望重点能做好零就业家庭的审核认定工作，多渠道地提供辖区的就业岗位，积极开展社区活动。

　　就业困难人员对培训等公共服务政策有较高期待。

“4050”人员希望培训的形式和时间更加灵活一点，残疾失业人员期望能够针对残疾人有更多的技术培训和就业岗位，连续失业一年以上的人员期望能够加强组织领导，有针对性的思想教育指导、充分的社区活动组织领导，与周边城市联网信息，资源共享，享受最低生活保障人员期望提供更多的有针对性的技能培训和就业岗位。

　　（六）小额担保贷款政策需要进一步完善

　　一是关于经办银行的资格和数量的规定;二是担保规模的问题;三是贷款规模的问题;四是贷款程序的问题，申请周期长，多数在三个月到半年的时间;四是贷款额度不应以人员为标准，而应以项目为标准;五是应将农民工、回乡创业农民工、灵活就业人员包含在扶持范围中，他们是创业的主体，特别是中西部地区回乡创业的农民工比例较高;六是小额担保贷款政策的效果只考虑钱，而没有带动就业的考核指标，应进一步完善考核制度;七是小额担保贷款的反担保条件苛刻，成功贷款比较困难;八是贷款上限方面，除了女性是10万元以外，其他人员均在5万-8万元，这种以人为对象的贷款方式不科学，应该以行业、以项目划分才更具科学性。

　　（作者系人力资源社会保障部劳动科学研究所研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）