全球城市环境污染治理的国际比较及启示.docx

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全球城市环境污染治理的国际比较及启示

全球城市环境污染治理的国际比较及启示

改革开放以来，中国经济发展以大量资源消耗及环境污染为代价，经济可持续发展面临挑战。

中国城市在发展过程中出现诸多环境问题，如雾霾天气、垃圾围城、水体黑臭、近岸海域污染等，引起了政府、社会公众的强烈关注。

严重的城市环境污染问题要求中国在城市发展过程中，要转变“高消耗、高污染”的经济发展模式，加强城市总体规划，深入推进大型城市精细化环境治理。

本文对发达国家全球城市环境治理的历史背景和不同治理模式进行分析，对其在环境治理方面取得的成功经验深入研究，为上海在打造卓越的全球城市过程中提供超大型城市环境治理的建议，从而实现上海打造生态之城的战略目标。

一全球城市环境治理的背景

西方发达国家经过两次工业革命后，工业发展迅猛，生产力得到极大提升，对能源的消费需求增长迅速。

一方面，西方发达国家在经济建设方面取得了巨大的成就，人民生活水平较高；另一方面，城市发展过程中出现的环境污染问题对居民身体健康产生了严重的负面影响。

尤其是在工业发展的起步阶段，世界能源消费结构以煤为主，而煤炭的清洁利用技术以及相关的管理手段落后，导致英国伦敦、美国芝加哥在20世纪上半叶遭受了严重的煤烟污染。

而环境污染事故频发，对城市居民的健康安全造成威胁，环境污染导致了居民患病人数增加并有持续扩大的趋势。

一方面工业发展的起步阶段对环境污染的认识不足；另一方面污染主要来源于煤炭、石油化工行业，城市环境污染仍然处于可控范围之内，因而并未引起城市管理者的重视。

随着城市工业化的逐步推进，环境污染问题越来越严重，英国伦敦是较为典型的例子。

伦敦市工业发达，但是工业生产导致的大气污染物排放强度较大，每年均有较长时间的雾霾天气，尤其是冬天城市居民需要取暖，燃烧大量的煤炭，更进一步加重了空气污染。

长期累积的城市环境污染最终导致了“伦敦烟雾事件”的产生，这一污染事件使得伦敦居民的健康受到严重影响，据统计，伦敦市民约有4000多人在此次环境污染事件中丧生。

城市环境污染的严重性及不可控性让城市管理者意识到必须采取系统的管理措施来应对城市环境污染。

随着学界对城市环境治理理论的深入研究，结合西方发达国家对城市环境治理的实践，人类在城市环境治理方面积累了丰富的经验，为具有后发优势的城市如上海在城市环境治理方面提供了宝贵的经验参考。

二全球城市环境治理的国际比较

全球城市包括伦敦、纽约、东京等超大型城市。

“全球城市”概念于1991年由美国经济学家萨森（SaskiaSassen）在《全球城市：

纽约、伦敦、东京》中提出。

目前学界对全球城市的界定尚未形成共识，但是一般认为全球城市是全球经济体系在城市层面的空间表达，是协调和控制全球经济活动的中枢，也是国际性的政治、文化中心。

全球城市在城市发展过程中遇到诸多环境问题，包括大气污染、水污染以及土壤污染等问题。

在面临环境污染问题时，该如何对城市环境进行治理，本节对伦敦、纽约、东京等全球城市环境治理历程进行了总结。

（一）伦敦

1.环境公害治理阶段（1950～1970年）

随着工业化逐步深化，伦敦的能源产量和消耗量增加迅速，城市的空气污染问题越发严重。

面对这一问题，伦敦市制定了相应的环境战略，采取了一系列政策措施。

城市环境治理主要包括了控制污染物排放和分区管理这两个方面。

伦敦的空气污染问题主要是烟雾问题，其本质是能源利用问题。

因此，伦敦对大气污染物的排放控制主要通过优化能源消费结构来实现，主要是加大对煤气、电力、天然气以及经过处理的固体无污染燃料的使用。

对设备进行更新，采用闭路型锅炉，降低了烧煤的空气污染物排放；对商店、房屋等的烟囱进行改造或扩建，提高烟囱的高度；全面禁止排放黑烟；划定烟尘控制区；对壁炉改造产生的费用制定补贴政策。

此外，伦敦在水污染治理、城市垃圾处理以及城市绿化方面也均付诸努力。

如在水污染治理方面，伦敦修建了众多污水处理厂，并对污水处理厂进行现代化改造，从而提高污水处理效率；在城市垃圾处理方面，对原本的垃圾处理厂进行改造，提高垃圾处理能力；在城市绿化方面，修建城市绿化带，防止城市扩张。

2.工业污染治理阶段（1971～1990年）

经过了环境公害治理阶段，伦敦的空气污染问题有所好转，但是伦敦发达的工业对空气环境依然造成了严重的负面影响。

面对这一问题，伦敦市主要从改善能源消费结构、调整产业结构、优化城市人口布局这三个方面治理工业污染。

在改善能源消费结构方面，伦敦市提高了清洁能源如天然气、电力在能源消费结构中的比重，同时采取政府补贴的方式帮助居民以及相关企业对锅炉、燃具进行改造，以增加清洁能源的消费比重，从而使得能源消费结构中煤炭的消费比重降低而清洁能源的消费比重大幅上升。

在调整产业结构方面，伦敦着力提高生产性服务业的比重，主要是降低制造业的劳动需求，增加银行、保险以及金融等生产性服务业的劳动需求，实现了就业人口从制造业向服务业的转移。

在优化城市人口布局方面，伦敦市着力疏散中心城区人口，在城郊地区修建卫星城，完善卫星城基础设施建设并给予补贴以及相关优惠措施，从而吸引城区居民向卫星城转移。

3.环境标准建设阶段（1991～2000年）

伦敦市经过工业污染治理阶段，市区主要是服务业，工业主要分布在城市外围地区，城市环境污染的压力大大降低。

但是也出现了一些新兴的环境污染问题，主要是随着城市发展水平的提升，主要污染源发生了变化，由原本的工业污染源转变为以汽车为代表的移动污染源。

这一时期主要是针对空气质量标准制定相应规则，在标准制定过程中参考欧盟空气质量框架指令，制定了国家的空气质量标准、空气质量目标以及空气质量标准实施的具体措施。

如英国的《空气质量标准》对空气污染物如二氧化硫、悬浮颗粒物以及二氧化氮浓度标准的制定均参考了欧盟指导标准。

同时还建立了评估反馈机制，1995年出台的《环境法》就要求地方政府对空气质量进行评估，如果不能达标则需要相应地方政府在一定视线范围内采取可行措施改善空气质量。

此外，伦敦还建立了空气污染的监测网络体系，为实时空气质量监测提供数据支持。

通过国家层面出台的法律法规，制定了空气质量的相应标准。

伦敦市在治理城市汽车尾气污染方面进行了相关探索，如对道路空气质量进行监测，对城市交通进行科学管理，加大公共交通服务供给力度，加强城市绿地建设等。

通过一系列措施的实行，伦敦市空气质量明显好转。

4.低碳城市建设阶段（2001～2011年）

随着全球气候变化问题日益得到重视，发达国家对温室气体减排给予了极大的关注。

作为发达国家的一员，英国也在着力推进城市的绿色化、低碳化。

2006年，伦敦成立了伦敦气候变化署，显示了气候变化问题在伦敦市环境治理中的重要地位。

为了应对气候变化，伦敦从整体层面制定了城市空间发展的战略规划，将气候变化作为伦敦需要应对的重要环境问题之一。

采取的对策主要包括：

提高建筑设计标准，降低建筑物排放；提高现有建筑的可持续标准，实现节能减排的目的；增加清洁能源使用，降低化石能源使用，提高清洁能源的使用比重；增加城市公共绿化；对城市建筑进行绿化。

此外，伦敦市还继续加强对城市交通的管理，通过创新性的征收拥挤税的政策对城市私家车进行收费以缓解城市交通拥挤问题，同时推行低污染排放区政策，加快污染严重的车辆更新换代。

5.智慧化发展阶段（2012年至今）

经过了前述几轮的城市环境治理阶段，伦敦市的城市环境质量已经处于较高水平。

但是未来，伦敦市的人口将会快速增长，预计到2030年左右，伦敦市人口将会达到1000万人左右。

那么，伦敦市未来应该从哪些方面着手提高城市环境治理能力呢？

对此，伦敦市于2013年与2014年分别发布了《智慧伦敦规划》《伦敦基础设施规划2050》，旨在将伦敦建成智慧化的全球城市。

具体而言，主要包括城市环境管理更加智慧和城市发展更加绿色这两个目标。

要达到上述目标，需要采取以下主要措施：

第一，智慧化资源利用，应用智能电网技术等管理伦敦市水、电、气等资源利用，提高资源利用效率；第二，智慧化垃圾处理，利用数据及现代技术创新，促进垃圾回收利用；第三，智慧化交通管理，推进高新技术应用，如运用LED技术对车流进行管理，推广智能交通信号灯的应用；第四，智慧化商业发展，如电子商务等新兴产业带来的拥堵和污染问题，需要创新性地采取激励机制、技术手段、商业模式等消除负面影响；第五，完善基础设施建设，综合考虑气候变化等因素，在建设城市基础设施的基础上还要增加绿色基础设施的建设。

（二）纽约

1.环境公害治理阶段（1950～1970年）

1950～1970年，作为美国最大城市之一的纽约数次爆发严重的雾霾污染问题，对纽约居民的身体健康造成严重威胁。

这一阶段，纽约市制定了相应的环境治理战略，采取了一系列政策措施。

主要是通过制定法律法规，从整体层面对个人、企业的行为进行规范，然后辅之以具体的政策措施，推动污染物减排。

在法律法规方面：

1966年颁布了空气控制法令，确立了纽约市空气污染控制代码（APCC），规定了相关标准，同时要求逐步取消烟煤使用，升级市政及私人垃圾焚烧炉，并禁止新建建筑安装焚烧炉。

在政府政策方面：

一方面，对城市采取分区制改革，对城市制造业用地建立绩效标准，包括建立烟雾、粉尘、颗粒物等污染物的排放标准，通过分区制改革对控制环境公害起到了一定作用；另一方面，调整城市产业结构，通过一系列法令的实施，提高了制造业的环保成本，制造业的劳动需求降低，而生产性服务业的劳动需求增加，产业结构得到了重新调整。

此外，纽约市在水环境污染治理方面也采取了相应的措施，主要是兴建污水处理厂，提高污水处理能力。

2.生态环境推进阶段（1971～2000年）

经过了环境公害治理阶段，纽约市空气和水环境质量有所提升，但是依然存在许多生态环境问题。

包括空气质量不达标；饮用水水质不达标；汽车污染问题突出；森林、农田、湿地被侵占，生态环境受到破坏。

纽约市从水环境、声环境以及大气环境等方面对城市环境进行治理。

一是水环境污染治理。

1972年国会通过《清洁水法》，1988年《联邦海洋倾倒法》生效。

完善城市管道建设，促进污水收集，加强水质监测、兴建污水处理厂。

建立水质监测网络体系，增加水质监测站点以及污染物指标。

二是噪声污染治理。

1992年，纽约市对噪声进行测量并规定控制标准，1997年又出台《噪声防治法》，对噪声的惩罚力度加大。

三是大气污染治理。

从国家层面上，美国对空气污染物的排放标准以及空气质量标准进行提升；在纽约市层面，则对能源消费结构进行调整，降低了煤炭的消费比重，增加了天然气、可再生能源的消费比重。

3.低碳城市建设阶段（2001～2010年）

随着全球气候变化对纽约的影响日益显现，如气温升高、海平面上升、降雨量增加等，纽约市在温室气体减排方面也做出了一些努力。

2001年，纽约市提出“规划纽约2030”计划，其中一个重要目标就是在2030年纽约市的温室气体排放量相比于2005年降低30%。

为了达到这一目标，纽约市对空气环境的管制更为严格，包括对燃料油的质量标准提高要求、增加市政车队清洁能源的使用、合理分区降低交通出行需求、增加天然气以及可再生能源的使用等。

此外，还加强了对空气质量的监测。

通过对街道空气污染状况的测量，总结空气污染物的主要来源。

2009年的调查结果表明，以燃料油为燃烧炉原料的建筑物附近污染物浓度偏高，从而使得政府在消除污染物方面有了明确的方向。

4.弹性城市建设阶段（2011年至今）

经过前述阶段生态环境的治理，纽约市生态环境质量有了相当大的改善，并且达到了较高水平。

但受到气候变化影响，自然灾害增多，对城市的社会、经济、环境均带来了严重的负面影响，为了应对这一问题，纽约市开始提出建设弹性城市，从而在面对压力或环境冲击时，城市能够快速恢复各项功能，具有较强的抗灾害风险能力。

纽约弹性城市建设在2007年就已提出，但是直到2013年6月，纽约发布《更加强壮、更富弹