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第一章公共部门绩效管理导论
（一）重要概念
1.公共部门绩效管理：
是现代公共行政领域研究的重要课题，它是以提高公共部门组织绩效和个人绩效为目标，通过绩效评估和绩效追踪来激励组织中的个人发挥创造性、提高服务质量的管理过程。
2.绩效：
绩效是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性的提高和创造性的发挥提供空间，并以组织服务对象的满意度为衡量指标的一种新的衡量。
3.绩效管理：
绩效管理简言之就是对绩效的管理。
一般认为，绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效与组织绩效整合在一起，使整个组织处于高激励、高服务质量的状态。
4.绩效追踪：
指的是要对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。
（二）知识引导
1.绩效的定义与理解。
所谓绩效，就是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性和创造性发挥提供空间，并以组织服务对象的满意为衡量指标的一种新的衡量。
“绩效”（Performance）最早来源于管理学界的定义。
绩效与传统的效益具有本质差异。
效益关注企业在财务报表上可以计算的利润，表现为成本收益计算，是衡量企业经济收益的手段。
绩效的含义则更为广泛，主要指的是一种有效性。
绩效撇开了传统狭隘的收益或者效率的概念，在企业长期发展问题上，提供了一种管理的新观念和新方法。
不仅与资源有效使用、人力资源管理相关，也与顾客导向和企业责任相关，充分体现了绩效观念就企业可持续发展的重要性以及对自然生态、公众服务和人员激励的重要意义。
2.绩效观念的发展历史。
绩效观念是直接与工作效率、生产效率等效率问题联系在一起的概念。
在相当长一段时间内，成本－收益分析一直作为企业能否生存发展的重要衡量标准。
如泰勒的“科学管理法”、法约尔的“管理五要素”、梅奥的“工人心理研究”等。
所有这些20世纪早期的研究都反映了企业管理者对效率的追求。
20世纪中期以后，随着“社会人”思想的提出和“激励理论”的完善，企业管理开始逐渐注重开发人和利用人。
如马斯洛的“人类动机理论”、赫茨伯格的“双因素激励理论”、麦格雷戈“企业中人的一面”等。
社会人理论和激励理论的发展，打破了过去过于注重生产效率的观念，开始重视企业人在提高生产效益方面的作用，并以激励为核心主张通过适当激励提高员工的工作积极性和工作满意感，从而提高生产效率。
20世纪末期以及进入21世纪后，企业竞争的市场环境发生了巨大变化，全球市场的形成、竞争的激烈以及对创新的需求，使企业意识到单纯地追求生产效率已不能在激烈的市场竞争中立足。
这样，绩效观念就适应复杂的市场竞争需求而产生了。
从效率、效益到绩效反映了企业管理理念的发展变化过程。
3.绩效管理的内涵。
绩效管理简言之就是对绩效的管理。
一般认为，绩效管理（Performancemangement）是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个组织处于高激励、高服务质量的状态。
主要可以从以下几个方面来理解绩效管理的内涵：
首先，绩效管理注重结果，是结果导向型的管理模式。
其次，绩效管理将个人绩效和组织绩效并重。
绩效管理以衡量个人绩效为基础，围绕组织绩效的提高展开绩效评估和相关管理活动。
再次，绩效管理注重员工激励。
最后，绩效管理对提升服务质量的启示。
4.绩效管理的基本活动。
以提高绩效为目标的绩效管理在企业组织内具体表现为一系列对绩效的计划、组织、控制、协调、反馈、纠正机制，通过对绩效全方位的监测评估以实现对绩效进行科学管理和提高绩效的目的。
一般而言，绩效管理包括三个最基本的功能活动。
（1）绩效评估。
绩效评估（Performanceevaluation）是绩效管理的核心活动，在一般企业组织中甚至把绩效评估等同于绩效管理，足见绩效评估的重要性。
（2）绩效衡量。
绩效衡量（Performancemeasurement）是为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统作为衡量组织绩效的标尺以供比较，即我们经常所讲的“绩效指标体系”。
绩效指标体系的设定也是目前绩效管理实践中面临的最大难题，
（3）绩效追踪。
绩效追踪（Performancemonitoring）指的是要对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。
绩效管理是面向组织效益的全方面管理，是一个收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程，与传统的行政考核和测评有着本质的区别。
5.绩效管理的作用。
对绩效进行科学管理是企业组织提高经济效益的途径之一，通过对绩效管理基本功能活动的了解，总结出绩效管理的功能作用。
（1）强化绩效观念。
通过绩效管理，可以将个人绩效就能和组织绩效、组织目标结合起来，从而使整个企业在市场经济竞争环境中始终贯穿一种积极的绩效观念，有助于企业长期的运营和发展。
（2）提高服务质量。
绩效管理利用个人绩效的衡量和全方位的监测较好地实践了“顾客就是上帝”的服务观念，在管理方法和体制上保障了服务质量的有效提高。
（3）提升责任意识。
绩效管理作为现代企业的管理技术方法首先在企业内部提供了一套机制来帮助企业实现一定的社会责任。
6.影响绩效管理的因素。
•A．环境因素
•
（1）自然环境
•
（2）市场环境
•（3）政治环境
•B．组织因素:
主要指的是组织内部的因素。
•
（1）组织变革
•
（2）管理观念
•C．制度因素
•
（1）工作职务分析制度
•
（2）绩效评估制度
•（3）绩效评估体系
•（4）绩效评估结果体系
7.绩效管理成功实施的原则。
（1）以人为本原则
•
（2）员工参与原则
•（3）目标一致原则
•（4）有效沟通原则
•（5）科学考核原则
•（6）适度激励原则
•（7）持续培训原则
8.绩效管理实施的程序。
在实践中，绩效管理的实施程序也因企业而异，不同的研究模式下对绩效管理的实施程序也有相当大的理解差异。
以下介绍几种模式：
（1）“三步骤”模式
“三步骤”模式简要地归纳了绩效管理实施的重要程序，把计划、评估、反馈结合在一起，形成了绩效管理最重要的理念，即目标一致、充分计划、员工参与、定期评估
（2）“要素”模式
要素模式是总结绩效管理实施过程所需要素的一种分析范式，海斯勒的“四要素”模式（指导、加强、控制和奖励）和施奈尔的“五要素”模式（计划、管理、考查、奖励和发展）都属于此类模式。
要素模式不强调绩效管理实施过程的循环性，而是指出了实施中最重要的因素。
（3）具体而言，绩效管理的实施程序包括：
制定员工个人工作计划
管理与支持
绩效考评
进行激励
培训与发展
9.绩效管理存在的问题。
企业为适应市场竞争的要求会主动改进绩效管理使之行之有效，但绩效管理存在的问题也是我们所不可回避的。
（1）员工个人绩效目标难以确定
（2）绩效指标体系建立困难
（3）评估体制存在问题
10.公共部门绩效管理的背景。
（1）政府管理环境发生变化
现代信息技术（IT）的发展变化、民主化和国际竞争的环境条件，使政府管理问题成为了西方国家发展与稳定的中心问题，使社会公平和民主成为政府管理的核心价值而要求政府更有回应性、更有责任心和更富有效率，使公共项目及其所产生的结果成为了政府管理活动关注的焦点。
一方面，社会公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质的服务；另一方面，政府为社会大众提供各种公共服务必须由社会公众支付所需成本，因此政府功能扩张必将增大政府的施政成本。
（2）新公共管理运动的兴起
自20世纪70－80年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行了“以新公共管理运动”为取向的政府改革运动。
从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国“创造一个少花钱多办事的政府”的行政改革，再到新西兰的行政改革和澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改革。
这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量提高的绩效管理机制。
11.公共部门绩效管理的含义
公共部门绩效管理就是在全球化发展和政府财政压力增加的情况下，公共部门主动吸纳企业绩效管理的经验和做法，引入了市场竞争机制、强调顾客导向、提高公共服务质量。
具体来说，公共部门绩效管理包含以下三层意思。
（1）强调绩效管理是公共管理者的主要职责
（2）强调公共部门的高效率
（3）强调公共部门服务的高质量
13.公共部门绩效管理的衡量标准
公共部门绩效管理是以实现政府管理的四“Ｅ”——经济（Economic）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公平（Equity）——为目标的全新的政府管理模式。
这四个“E”一方面体现了政府管理的目标，另一方面也是政府实施绩效管理的评估标准。
（1）经济（Economic）。
经济指标指的是组织投入到管理项目中的资源标准。
（2）效率（Efficiency）。
效率指标通常是指投入与产出的比例关系，一般通过货币方式来表达。
（3）效果（Effectiveness）。
它以“结果的改善”为基础，主要针对现状的改善及改变的幅度进行比较，能够明确地反映出该公共服务的有效性。
（4）公平（Equity）。
新公共管理区别于传统公共行政的最大差异就在于提倡公平性，并使之成为公共部门绩效管理的重要衡量指标。
14.公共部门绩效管理的必要性
•学者弗莱恩（NormanFlynn，1997）对公共部门绩效管理的必要性提出了一些观点和看法，认为以下几个方面是主要的:
•
（1）责任落实
•
（2）利害关系人的期望
•（3）对结果导向的强调
•（4）个人绩效和组织绩效的双重要求
15.公共部门绩效管理的价值
（1）观念价值。
主要体现在对以下观念的促进与加强：
绩效观念、服务理念、责任观念
（2）制度价值。
制度价值体现为对于公共部门制度改革、公共部门机构改革、公共部门人员调整等方面的改革价值。
（三）重点、难点问题解析
1.绩效管理存在的问题
企业为适应市场竞争的要求会主动改进绩效管理使之行之有效，但绩效管理存在的问题也是我们所不可回避的。
绩效管理面临的问题和困境主要有：
（1）员工个人绩效目标难以确定
（2）绩效指标体系建立困难
（3）评估体制存在问题
2.公共部门绩效管理与企业组织绩效管理的差异
作为对绩效进行管理的科学管理方法，绩效管理在公共部门和企业组织都表现为个人绩效的重视和对组织绩效的追求，并通过系统跟踪绩效的方法提高组织满足顾客和社会大众需要的程度。
当然，公共部门和企业组织本身就具有严重差异，前者的服务对象是社会公众，其产出大都是无形的公共服务，并且不以盈利为目的；而后者的服务对象是企业产品和服务所面对的顾客，以盈利为直接目的。
两类不同性质的组织决定了公共部门绩效管理与企业组织绩效管理也会有本质的差异（见下表）。
公共部门绩效管理与企业组织绩效管理的差异因素
公共部门绩效管理
企业组织绩效管理
环境因素
公众态度和期望、社会稳定
激烈的市场竞争、顾客需求
实施目的
非盈利、社会认同
盈利
理念
官僚思想
人本思想、服务
功能差异
加强管理
绩效意识
服务质量
社会责任
3.公共部门绩效管理的可行性
鉴于公共部门和企业组织自身的差异以及各自实践绩效管理的差异性，有必要对公共部门绩效管理的可行性进行说明。
1．观念可行性
观念上，公共部门工作人员在一定程度上脱离了官僚身份，以社会管理者和服务者的身份参与提供公共服务的过程中。
公共部门对自身、社会对公共部门以及对公共部门工作者身份认同的改变都为公共部门实施绩效管理创造了有利的条件。
2．技术可行性
源于企业管理的绩效管理在企业组织实践中获得了丰富的经验和成果，一整套科学的绩效管理技术方法已被证明为切实有效。
这也为公共部门进一步利用绩效管理创造了技术条件。
3．理论可行性
公共部门私营化理论、公共部门加强与私营部门合作理论、政府全面质量管理理论、摒弃官僚制的政府再造理论等理论为公共部门及时引入绩效管理、实施绩效管理的科学管理方法奠定了较深的基础，也为其绩效管理改革创造了合理性基础。
第二章西方国家公共部门绩效管理的理论和实践
（一）重要概念
1.市场式政府模式的理念是相信政府作为分配社会资源机制的效率，并认为公共行政就是一种管理方式。
2．参与式政府模式的理念是要进行参与管理，认为基层官员是组织有效运作的核心，寻求合作方式和利用个人参与来提高政府效能是公有社会的特征。
3．解制型政府模式的理念认为对公共行政部门的过多限制导致公共行政部门办事效率低下，解除内部控制能够提高公共管理者的管理能力。
4．弹性化政府模式的理念认为政府永久性问题已成为政府缺乏活力的原因，弹性化政府对现代公共政策制定具有重要意义。
（二）知识引导
1．政府治理模式的四种类型。
（1）市场式政府模式的理念
所谓的市场模式只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的基本看法。
因此，将市场模式应用于公共行政建立市场式政府模式，并不意味着从方法论上建立一套具有市场机制的管理机制；而是从理论角度研究市场模式运用于公共行政的理念。
其主要观点有：
①相信市场作为分配社会资源机制的效率；②公共行政就是一种管理方式。
市场竞争因素成为当前公共部门改革的重要趋向，一方面公共部门实行对外的市场机制改革，如对公共事务管理进行市场外包、公共政策制定考虑沟通因素等；另一方面公共部门实行对内的市场机制改革，主动变革传统的公共行政体制，这也是公共部门市场化改革最根本、最富有意义的地方。
（2）参与式政府的治理模式
参与式政府模式的理念具有一定的层次性，从最基本的管理理念、公共部门管理理念到社会民主的理念，都包含了参与观念。
其主要观点有：
①参与管理；②基层官员是组织有效运作的核心；③寻求合作方式和利用个人参与来提高政府效能是公有社会的特征。
参与式政府模式通过参与方法包括授权来改革公共部门，使公共部门在管理、政策制定及考虑公共利益方面都具有公有社会的特征，以充分的参与来打破传统官僚体制的专制、低效，以便更好地提高政府效能。
（3）解制型政府的治理模式
20世纪70年代末，无论是崇尚自由主义传统的国家，还是在第二次世界大战以后一度倾向于加强政府干预的国家，几乎都相继出现了以放松规制（Deregulation）为特征的政府规制改革浪潮，其范围涉及电力、电信、交通运输、金融等许多产业，其中以政府放松规则的改革最为引人注目。
解制型政府模式与政府放松规制改革相关，但却是不同领域的概念。
政府放松规制是指政府对外的经济政策，要求政府对社会管理减少管制，以利于社会事务向非官僚化、市场化方向发展；而解制型政府模式针对的是政府自身的改革，即内部管理改革。
解制型政府模式的理念有：
①对公共行政部门的过多限制导致公共行政部门办事效率低下；②解除内部控制能够提高公共管理者的管理能力。
（4）弹性化政府的治理模式
彼得斯认为在改革传统政府模式的方案选择中，以弹性化政府模式最受关注和争议。
所谓弹性化政府，指的是政府有应变能力，能够有效地回应新的挑战和新的社会需求。
政府所具有的应变能力并不是指政府以固定的方式应变，而是指政府及其机构有能力根据环境变化制定相应的政策。
弹性化政府模式可以看成是前面三种治理模式的总体体现，政府要能够有效地回应社会变化和需求，既要有充分的市场精神和参与精神，也需对内部管理进行解制。
弹性化政府模式的理念有：
①政府永久性问题已成为政府缺乏活力的原因；②弹性化政府对现代公共政策制定具有重要意义。
盖伊•彼得斯对政府未来治理四种模式的基本探讨建立在新公共管理运动的实践基础上。
从理论上讲，这四种模式都存在各自的问题和缺陷，甚至相互冲突。
但这四种模式针对传统公共行政体制存在的问题毕竟做出了各自的解释，提供了解决问题的分析途径（见下表）。
表四种模式解决基本问题所提供的方法
市场式政府模式参与式政府模式解制型政府模式弹性化政府
协调看不见的手由下而上管理者的自我利益改变组织
错误的发现和改正市场信号政治信号接受更多的错误错误无法制度化
公务员制度以市场机制取而代之减少层级节制解除管制采用临时任用制度
职责通过市场通过顾客的抱怨通过前后控制没有明确的建议
2．英国行政改革的措施。
（1）雷纳评审（RaynerScrutiny）
雷纳评审是以雷纳勋爵为主要负责人的评审小组，召集政府部门的高级公务员、学术界和顾问公司的专家来作为评审员，严格规定绩效评审的基本内容和程序，对政府各部门的日常工作进行评审。
在评审工作中，这些评审员具有相当大的自主权。
雷纳评审的性质是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。
它着重于经济和效率，采用问题诊断的方式，从政府的日常工作中寻找出导致效率不佳的各种因素，包括工作任务、工作方法和工作程序，以降低政府公共部门的运营成本、提高政府的经济效率。
（2）部长管理信息系统（MINIS——ManagementInformationSystemforMinisters）
部长管理信息系统是1980年环境大臣赫素尔廷在环境部内建立的管理机制和技术，后来因其显著的效果在政府各个部门得到了广泛推广。
部长管理信息系统的目的是使“高层领导能随时了解到：
部里正在做一些什么事情?
谁负责这些事情?
谁制定的目标?
这些目标是什么?
对它们是否实施了有效的监测和控制?
”。
部长管理信息系统的基本因素是对政府部门信息的搜集，而这在传统公共行政部门中显然是从来未有的。
至此，部长管理信息系统成为英国行政改革的重要举措之一，也为后来系统的绩效管理奠定了信息收集的基础。
（3）财务管理新方案（FMI——FinancialManagementInitiative）
政府财政改革一直是改善政府效率、控制行政成本的重点。
1982年5月英国财政部公布了财务管理新方案，实行对中央政府财政资源的有效配置和监控。
财务管理新方案是部长管理信息系统的延伸，使公共部门的负责人能够明确自己目标和衡量绩效的方法，了解自己部门可使用资源的责任及应该担负的责任等。
因此，财务管理新方案对公共部门管理产生了诸多方面的积极影响。
（4）“下一步”行动方案（TheNextSteps）
1988年，伊布斯领导的效率小组提交的《改进政府管理：
下一步行动》报告，亦简称为《伊布斯报告》，被视为英国公共服务改革的一个重要转折点。
“下一步”行动方案提出的建议标志着政府内部管理机制发生了根本性的变化，职责的明确细分、注重公务员的个人绩效和潜能开发，意味着企业绩效管理的理念开始在公共部门有步骤地逐渐扩散和付诸实施。
（5）公民宪章运动（TheCitizen’sCharter）
1991年撒切尔首相的继任者梅杰发布了一场“公民宪章”运动，成为英国推进行政改革的重要标志之一。
20世纪90年代以前，英国行政改革主要针对政府行政成本，试图提高政府经济效率，取得了较好的效果。
但在追求经济和效率的同时，如果牺牲公共服务的质量，那么政府就有可能失去公民的支持。
这样，提高政府各部门效率、改进政府服务质量和服务形象，就成为新一轮改革的重要目的。
（6）竞争求质量运动（CompetingforQuaity）
“公民宪章”运动实施后4个月，梅杰政府发表了《竞争求质量》白皮书，提出将市场和竞争机制引入到公共服务的提供中，从而标志着市场竞争机制正式引入到公共管理中，确立了公共部门竞争机制制度化。
市场检验并没有提出具体的竞争方式和操作方法，而是提供了市场竞争的基本原则和公共部门市场竞争的理念。
竞争机制、合同出租制、战略性合同出租制作为市场检验的具体体现方式，充分体现了通过市场检验来实现资金最大价值的理念。
市场检验规定了公私竞争的原则，将竞争规则制度化，使市场竞争以正式制度的形态参与到公共管理中，有效地激励了公共部门积极提高服务质量和服务水平，并降低了行政成本。
市场检验原则在一定程度上促使了企业化绩效管理成功引进公共部门的进程，为其提供了公共部门市场竞争的基本观念和思路。
3．美国绩效管理战略的实践。
（1）政府绩效与结果法（GPRA）
1993年，面对公众要求强化对政府进行监督和提高政府工作效率的压力，美国第103届国会通过了一项重要的法案，即政府绩效与结果法（ＴheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA），并将之作为国家财政预算改革的举措之一。
同年，该法案经美国总统克林顿签署而正式成为一项法律。
根据这项法律的要求，美国所有的联邦机构部都要制订一个至少包括未来５年工作目标的战略规划、将战略目标分解成年度目标的年度执行计划以及对年度计划执行结果进行评价的年度计划执行情况报告。
这三份报告将提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总局以及进行管理和预算局。
行政管理和预算局则根据各机构的规划制订情况以及工作绩效的评估情况分配财政预算。
GPRA试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来增强对联邦政府支持项目的计划和管理，增强联邦机构工作绩效的可评估性从而最终提高政府的工作效率，增强公众对联邦政府的信心。
（2）国家绩效评审委员会（NPR）与戈尔报告
《政府绩效与结果法》颁布的同年3月，克林顿总统宣布成立国家绩效评审委员会（NPR），并任命副总统戈尔主持该委员会的工作，负责统筹联邦政府的再造工作。
该国家绩效评审委员会于同年9月制定了第一份报告——《从繁文缛节到结果导向：
创造一个花钱少、工作好的政府》（RedTapeToResults—CreatingAGovernmentThatWorksBetterandCostLess），成为美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。
（3）美国地方政府绩效管理的实践
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