公共项目绩效评估的组织实施.docx
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公共项目绩效评估的组织实施
厦门大学
硕士学位论文
公共项目绩效评估的组织实施
姓名:
郭曼曼
申请学位级别:
硕士
专业:
行政管理
指导教师:
卓越
20090401摘
要
公共项目是政府向公众提供的公共物品或公共服务。
公共项目绩效的好坏,
关系着社会全体公众的基本生活质量,关系着政府的政绩,还关系着社会、经
济的可持续发展。
近年来,我国对公共项目的投入逐渐增加,一批公共项目的
实施有效地拉动了经济的增长。
然而,其中也暴露出了一些不容忽视的问题,
尤其是绩效评估实施不到位,使得公共项目的绩效管理水平较低。
我国的公共项目绩效评估起步较晚,还未形成规范化、制度化的体系。
而
在世纪末,新公共管理运动的兴起,使“绩效政府”的观念逐渐深入人心,
政府部门绩效评估盛行并渐趋完善。
公共项目追求的是社会公共利益,与政府
部门的目标是一致的。
因此,公共项目绩效评估亦可借鉴政府部门的绩效评估
实施方法。
为了构建一种具有普遍性的、可行性的公共项目绩效评估组织实施程序,
本文将从四个部分进行阐述。
第一部分介绍了研究背景和意义,并总结了国内外公共项目绩效评估研究
现状,比较了公共项目绩效评估与政府部门绩效评估实施存在的共性。
第二部分分析了公共项目绩效评估的实施准备,主要是如何选择评估主体
和确定评估机构。
第三部分重点分析了公共项目绩效评估的实施过程。
首先是制定计划、组
织培训学习,其次是确定评估内容、选择备选方案进行预评估,再次是正式方
案评估并反馈评估结果,最后是运用评估结果改进绩效。
第四部分分析了公共项目绩效评估的环境建设,包括制度环境、政策环境、
法律环境、信息技术、文化环境以及自然环境等。
关键词:
公共项目;绩效评估;组织实施.
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法》等规定保留和使用此学位论文,并向主管部门或其指定机构送交
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本人同意厦门大学将学位论文加入全国
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本学位论文属于:
.经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文,
于年月日解密,解密后适用上述授权。
.不保密,适用上述授权。
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保密学位论文
应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文,未经厦门大学保密
委员会审定的学位论文均为公开学位论文。
此声明栏不填写的,默认
为公开学位论文,均适用上述授权。
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孙广一、绪论
一、绪论
一选题背景与研究意义
.选题背景
绩效评估是现代政府管理的前沿课题。
随着我国体制改革地不断深化,政
府绩效评估作为行政管理制度创新和有效管理的工具,越来越受到重视。
随着
“以人为本’’、“执政为民”等管理理念的不断深入,各级政府不断倡导“公共
绩效”的公共服务理念。
而公共项目作为政府提供的公共物品或公共服务,对
其绩效评估的研究也为越来越多的学者所关注。
因此,认真研究、制定全面科
学的绩效评估体系,构建以准确政绩观为导向的绩效管理模式,是在政府行政
管理中贯彻落实科学发展观的需要。
公共项目绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源
优化等多项功能。
通过评估绩效,改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任
机制,可以在一定程度上弥补原有管理体制方面的缺陷,落实各方责任,进而
提高效能。
我国的公共项目绩效评估工作起步较晚,萌芽于世纪年代中后期。
其时,中国国际工程咨询公司成立了项目评价局,受国家计委委托对农业、交
通、能源、卫生等部门部分国家重点公共建设项目开展后期评价工作。
进入
世纪年代,公共项目后期评价得到国际社会普遍认同,我国建设投资规模也
不断增大,开展公共项目后期评价工作的部门逐步增多,但是大多数主要是针
对国家大型的投资建设项目。
现阶段,我国公共项目绩效评估工作尚处于初级阶段,还未形成规范化、
制度化的体系。
负责管理、协调和指导公共项目绩效评估工作的国家机构尚未
建立,绝大部分公共项目绩效评估工作都是由项目主管部门自己评价自己,缺
乏客观性。
人们大多关注项目实施结束之后的评估,而对公共项目实施前和实
施过程中的绩效评估还不重视。
由此造成我国公共项目的管理与控制普遍不够
理想。
据对个外国政府贷款项目的审计调查,个外国政府贷款项目引进公共项目绩效评估的组织实施
价值亿多美元的设备,使用率%以下的有个项目,占%,其中个
项目的设备完全闲置,占%。
教育部、农业部、卫生部、林业局执行的个
世行贷款公共项目,共拖欠财政部转贷本息约亿美元。
①
事实上,“任何一项改革的发端,其基本动因往往都是对自身原有绩效水平
的不满。
公共项目的运作亟需引入绩效管理的新理念。
这不仅需要公共项目
实务操作界的积极探索,更需要学术界首先从理论上廓清迷雾,为我国进行有
效的公共项目绩效评估指点迷津,找到可行、可信、高效的绩效评估理论与方
法。
.研究意义
实施公共项目绩效评估具有重大意义:
监督政府管理公共项目的行为。
一般来说,政府处在权力的核心位置,
其行为所受到的制约比其它任何形式的组织都要少。
在这种情况下,一套完善
的制衡机制是政府职能实施与社会经济发展的重要保障。
而绩效评估的组织实
施是其中不可忽视的一项。
绩效评估的组织实施贯穿于公共项目的全过程,不
管是项目的选择与确定,还是项目的运行与结束。
这种评估手段无疑对政府管
理公共项目的行为进行了有效监督,有利于及时防止或纠正项目实施过程中的
偏差。
提高政府管理公共项目的绩效水平。
我国目前的公共项目绩效评估,
主要着眼于对公共项目的后绩效评估,而对公共项目前期的规划与投入、中期
的跟踪监督等关注不够,造成低水平重复建设和浪费严重等现象,因而无法改
进和提高公共项目的管理绩效。
公共项目绩效评估的组织实施促使政府按合理
的绩效标准不断调整自己的管理方法和内容,有利于公共项目绩效水平的提高。
保障公共项目的顺利完成。
绩效评估的核心是强调对公共项目管理的
目标、结果以及结果有效性的关系。
通过绩效评估的组织实施来引导或控制政
府对公共项目的管理行为,可以保障公共项目的匝禾完成。
①转引自尚虎平.我国公共项目绩效评估研究阴.华东经济管理.,:
.
②张玉亮.政府公共事业管理绩效评估的体制改革原因析论【】.重庆工学院学报,,:
.
一、绪论
二国内外研究现状
.国外公共项目绩效评估研究现状
现代意义上的项目评估的体系方法产生于世纪年代末期。
英国牛津
大学教授李特尔和米尔利斯教授,于年合作出版了《发展中国家工业项目
分析手册》一书,第一次系统地阐述了项目评估的基本原理和基本方法。
年,达斯古帕塔等编著了《项目评价准侧》。
年,世界银行经济专家斯夸尔
等编著了《项目经济分析》。
年,联合国工业发展组织和阿拉伯工业发展中
心联合编著了《工业项目评价手册》一书。
这些经典著作为项目评估理论的发
展及运用做了巨大的贡献,并对实际工作具有重要的指导意义。
这些论著所表
述的内容虽然有一定的差异,形成了不同的方法学派,但其基本观点是一致的。
在西方各国中,美国、英国、澳大利亚的公共项目绩效评估研究较多。
美国营建研究院发展的
绩效评估制度,将品质衡量分为顾客焦点、领导、执行、员工能力四类,并分
事前规划、设计、采购、施工、运转、启用与最后处理七个界定,列举出各阶
段应用的指标与衡量方法。
按照工程绩效评估理论,收
集了个工程公司的成功与失败案例,整理列出了包括设计、施工、业主、采
购、安全五个方面的个指标。
英国环境运输与区域部建立了全国性的关
键绩效指标。
指标体系架构包含工期、成本、质量、
业主满意、变更设计、经营绩效
及安全环保等七个领域,在每个领域发展
指标来分析工程项目的绩效。
为更好地定义指标,还将工程的生命周期分为规
划设计、施工、保固期、使用期四个主要阶段,分别在这些阶段中建立指标。
澳大利亚政府为帮助营建厂商建立公司层次绩效指标,为其公共工程和服务部
提出了一套绩效衡量方法。
该绩效指标体系从公司利润与效率、财务管理、业
主满意度、对未来的投资、环境责任、安全卫生、人力管理与多元化七个目标
方面列出了对应的个指标。
从中这些绩效评估研究中可以看出,国外的项目绩效评估更侧重于方法和
内容,评估的方法也发展为包括财务评价、经济评价、环境影响评价等多种评
公共项目绩效评估的组织实施
价方法。
随着评价内容和对象的增多,不同评价方法的重点评价目标也各有侧
重。
同时,早期的项目评价主要针对项目的立项论证,对项目决策后的建设实
施界定及项目建成后的投产运行阶段评价分析较少。
但随着项目评价理论与方
法的不断发展和项目评价实践的广泛开展,项目评价从前评估到后评估,再到
对项目全过程进行科学的预测、分析、监督、管理总结的全程评估,在项目管
理中发挥着越来越重要的作用。
此外,国外学者还对特定项目绩效管理作了系统研究,并提出了绩效管理
的模型。
①如图
.国内公共项目绩效评估研究现状
目前国内对公共项目绩效评估方面的研究成果尚不多见,基本上以建设工
①翁修平.公益项目绩效管理系统研究.广西人学工商管理硕士学位论文.,:
.
一、绪论
程管理绩效评估研究为主,这些研究大致可以分为两个方向。
一是关于绩效评价指标体系的研究。
如学者丰景春提出工程项目费用/进度
绩效灰色整体预测模型。
①王光浩,周坚主要是对工程项目后评价方法进行探讨,
引用并分析了明确国内最典型的工程项目成功度评价,将指标分为三级指标,
效益成功度、过程成功度、影响成功度作为一级指标,从这三个方面分别设二
级指标,包括项目财务评价、项目经济评价、项目前期评估、项目实施评估、
项目运行评估、经济影响、环境影响,最后根据这七项指标细分出个三级指
标,比较全面的阐述了对己经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作
用和影响所进行的系统、客观的分析。
二是关于绩效评价方法的研究。
如年王五英、于守法、张汉亚主编的
《投资项目社会评价方法》作为国家科委软科学重点课题成果,该书提出了较
为规范的评价方法,通用与专用相结合,具有相当的广度与深度,填补了我国
项目评价体系中社会评价方面的空白,为社会评价在国内的开展起到了进一步
推动作用。
年出版的由林晓言、许晓峰、任立编写的《建设项目经济社会
评价》以及由邓卫主编的《建筑工程经济》等书中,都对建设项目的社会评价
理论和方法有不同的论述。
为了更全面、更准确地反映近年来我国公共项目绩效评估的研究现状,基
于我国公共项目决策、委托、实施主体与承担方层次、级别、种类的千差万别,
调研成本较大且难以获取第一手资料的情况,本研究采取文本、文献研究方式,
以?
中国期刊网、中国优秀硕士学位论文数据库作为检索的全集总体。
此研究假设,这些数据库中关于公共项目绩效评估实践与研究的文献、文
本反映了目前我国公共项目绩效评估实践与研究的基本情况。
因为我国公共项
目绩效评估最终形成的书面成果,一般都包含在这些数据库里面,所以这些检
索出来的文献至少能够从一个侧面反映我国目前公共项目绩效评估实践与研究
的真实情况。
这些数据库不仅仅是纯理论研究数据库,它们还包含了目前我国
公开出版的各种主要正式刊物,其中既有理论的探讨,更有大量的社会实践情
况的介绍和经验总结。
以此作为抽样框基本上能够反映目前我国公共项目绩效
评估的实践与研究的现实情况。
①丰景春.工程项日费用/进度绩效灰色整体预测模型阴.东南大学学报.,:
..
②王光浩,周坚.项目后评价方法探讨分析【】.工业工程与管理.,:
?
.
公共项目绩效评估的组织实施
在确定了抽样全集总体与抽样框之后,为尽可能获得较全面、较精确的数
据,本研究采取了逐渐放松检索约束条件的方式,先从“公共项目绩效评估
开始检索,其次检索“工程项目绩效评估,然后把检索词放松到“公共项目评
估’’、“项目评估”、“工程评估”。
之所以这样做,是因为我国早期的“公共项目
基本上指代的就是“工程项目’’。
而“工程项目本身就很难说完全具备私有性,
在我国任何大型的工程项目,本身都属于公共项目的范畴。
遵循上述检索原则,
得出了以下数据。
表:
从公共项目绩效评估到项目评估单位:
篇
公共项目评
检索主题公共项目绩效评估工程项目绩效评估项目评估工程评估
估
模糊检模糊精确模糊精确模糊精确
数据库精确检索模糊检索精确检索
索检索检索检索检索检索检索
中国期刊
网
中国优秀
硕士学位
论文全文
数据库
中国博士
学位论文
全文数据
库
合计
总计
资料来源:
数据由清华数据库检索整理得出
从表数据中可以看出,我国公共项目绩效评估总体情况并不乐观。
以“公
共项目绩效评估”作为主题检索条件,三大数据库仅仅有篇文献,精确检
索仅有篇文献,即尚虎平于年月发表在《华东经济管理》上的“我国
公共项目绩效评估研究”。
这说明,目前我国对公共项目绩效评估实践的探索还
缺乏。
放松限制条件,以“工程项目绩效评估”为主题进行检索,在三个数据
库中,模糊检索可得到篇,精确检索可得到篇,与“公共项目绩效评估
检索结果相仿,说明在我国“公共项目与“工程项目实际上指的是同一事
物,对它们的研究还不丰富。
这也表明我国目前尽管对公共工程项目投入实施
非常多,但对公共项目的理性思考和总结形成书面文献的探索还不够。
用“公
共项目评估作为主题,模糊检索可得篇,精确检索可得篇。
总数量较
一、绪论
之“公共项目绩效评估”提高很多。
这表明我国严格意义上的“公共项目绩效
评估”实践与研究较少,但在对公共项目评估的实践和研究中涉及或者说包含
了对绩效进行评估的研究。
以“项目评估作为主题,模糊检索可得篇,
精确检索可得篇。
而以“工程评估作为主题,模糊检索可得篇,精
确检索可得篇。
这说明我国项目评估、工程评估的实践比较丰富,理论比
较充足,也意味着我国实际涉及公共项目绩效评估的资料也很丰富。
只是二者
需要互相借鉴,共同提高。
三公共项目与政府绩效评估实施比较分析
.公共项目绩效评估组织实施
公共项目绩效评估组织实施研究比较稀少,零散地分布于工程项目、科技
项目、公共支出项目等方面。
如符志民、李汉铃认为项目绩效评价是一项复杂
的系统工程管理过程,并从绩效考核的含义、内容、方式、方法、目的、原则、
程序、种类到绩效考评的限制、心理效应等方面作了系统分析,为项目绩效评
价体系的研究、建立和实施提供了较完整的思路。
①李丽亚、宋杨在借鉴国内外
科技项目绩效考评经验和调研咨询、分析研究的基础上,将度绩效考核方
法运用到项目绩效考核中,提出了科技项目绩效考评的方法、考评指标、评价
标准,还提出了建立科技项目绩效考评的评价标准程序,即选定一定数量的项
目样本、确定评价指标体系中各指标权重、组织试填评估表、分析综合考评结
果与实际情况是否相符、修改考评表、确定考评标准。
②吕至环、季颖锋指出政
府投资项目绩效管理要有一整套行之有效的标准化的绩效考核制度,同时要明
确投资方政府对项目绩效的最终管理权和考评权。
为保证考评人员的先进
水平,采用聘请专业市场专家考评的方式,以提高考评的科学性和客观性。
.政府绩效评估的组织实施
政府在公务员绩效评估的实施、公共部门绩效评估的实施,尤其是对公共
服务的绩效评估实施等方面,都有较早的探索,并形成了比较成熟的评估模式。
公共项目是政府提供的公共物品或公共服务。
虽然政府以委托一代理方式将公共
①符志民,李汉铃.绩效评价体系研究川.系统工程与电子技术.,:
?
.
②李孵弧,宋杨.科技项目绩效考评方法初探【】.中国科技论坛.,:
.
③吕至环,季颖锋.财政拨款项目绩效考评体系建设的有益探索【】.福建地震.,:
.
公共项目绩效评估的组织实施
项目承包出去了,但其仍是公共项目管理的主体。
而且公共项目和政府都追求
社会公共利益的目标是一致的,因此其管理绩效评估亦可参考政府对于公共服
务的绩效评估。
笔者综合分析了安徽、吉林、陕西、湖南、云南、重庆、黑龙江等各省市
和地区政府出台的一些具体的绩效评估实施办法。
评估主体。
为了保障绩效评估顺利地组织实施,各地政府在实施绩效
评估前期都明确规定了评估领导机构的组成人员。
重庆市年城市道路交通
畅通工程实施及考核意见渝办发号文件,成立了市畅通工程领导
小组,其在市道路交通管理协调领导小组的领导下开展工作,办公室设在公安
交警总队,成员单位由市公安局、市交委、市建委、市规划局、市园林局、市
环保局、市文明办等部门组成。
厦门市政府系统督查工作考核评比办法试行,
由市政府办公厅督查室负责实施。
评估周期。
各地政府根据评估内容的不同,确定的评估周期各不相同,
大体可分为以下三种情况。
一是半年评估一次。
吉林省政府工作部门绩效评估
实行“自我评估?
?
半年评估?
?
跟踪评估?
?
年终评估的模式。
省政府工
作部门每季度对绩效评估内容的完成情况进行一次自我评估。
上半年工作结束
后,省政府各工作部门也要进行一次自我评估,并将半年评估总结报省政府绩
效评估委员会办公室。
省政府绩效评估委员会办公室对省政府各工作部门完成
情况进行不定期的跟踪检查,及时提出意见和整改措施。
年终,省政府绩效评
估委员会办公室组织人员,对省政府工作部门的工作完成情况进行全面的绩效
评估。
二是一年评估一次。
黑龙江省平安大道等级评价工作每年进行一次。
云
政办发号文件,规定云南省实施“兴边富民工程”对口帮扶单位工作
职责和绩效考核工作每年年底统一组织,由绩效考核小组负责实施。
主要采取
实地调查、问卷测评、综合考评等方式,在综合量化评分的基础上,对帮扶单
位提出优、良、中、差四个等级的考评意见。
国家林业局天然林资源保护工程
“四到省”考核工作每年进行一次,每年下半年完成上一年度的考核。
三是两
年评估一次。
重庆市城市道路交通管理评价考核每两年一次。
另外,由于耕地
保护工作的特殊性,对该项工作的绩效评估周期更长。
沈政办发号文
件,规定市政府对县级政府耕地保护责任目标考核工作从年起执行,原则
一、绪论
上每年分期中和期末各考核次。
评估方法。
各地政府在对各具体工作内容实施绩效评估时,大体可归
结为三种评估方法:
一是由下到上的评估模式,即“自评一复核”式。
先由
各评估对象自检自评,再由绩效评估领导小组根据上报的自评结果进行复核。
陕政办发号文件,规定了关于实施国家林业局天然林资源保护工程“四
到省考核,实行“自评?
?
复核方式。
首先由省里按照规定的考核内容和
指标进行自我考核,并将结果报国家林业局。
然后国家林业局根据各类调查、
核查、审计、稽查情况和相关资料,结合省自我考核组织评定。
二是由上到下
的评估模式。
即评估主体根据评估内容主动对评估对象实施评估。
这种评估模
式由于在人员、时间、评估对象的广泛性等各方面存在操作困难,已随着绩效
评估的逐渐完善,融入到综合评估模式中。
三是综合评估模式。
吉政发
号文件,规定了对吉林省政府工作部门绩效评估实行内部评估与外部评估互补、
横向评估与纵向评估结合的办法,具体来说就是采取定量评估与定性评估相结
合、领导评估与社会评价相结合、平时评估与年终评估相结合、跟踪评估与察
访核实相结合的评估方式。
鄂政发号文件,规定湖北省单位生产总值
能耗考核体系实施办法为“自查、抽查、核查。
评估结果的运用。
绩效评估结束后,政府主管部门会根据评估结果实
施奖惩。
对于评估结果良好的进行政策倾斜和物质奖励,相反地,对于评估结
果较差的则进行通报批评、限期整改。
云政办发号文件,规定云南省
实施“兴边富民工程绩效评估结果,采取的激励措施为:
一是将评估结果通
报全省各地、各有关部门,并抄报帮扶单位上级主管单位;二是将评估结果在
省和相关州市主要新闻媒体上公布;三是对成绩突出、综合考评等级为“优
者,通过通报表扬、上光荣榜、颁发奖牌和证书等方式予以鼓励,并给予适当
的物质奖励;四是对综合考评为“差的单位进行通报批评、限期整改,并通
告其上级主管单位。
.比较分析
我国学者彭国甫认为,“我国地方政府绩效评估的基本程序由前期准备、评
估实施和结果运用三个步骤组成。
删美国公共生产力研究中心年发布的《地
①彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排【】.求索.,:
.
公共项目绩效评估的组织实施
方政府绩效评估简要指南》中提出了实施绩效评估的七大步骤:
鉴别要评估的
项目;陈述目的并界定所期望的结果;选择衡量的标准或指标;设置业绩和结
果完成目标的标准;监督结果;业绩报告;使用结果和业绩信息。
∞
从公共项目绩效评估与政府绩效评估实施中,我们不难看出,二者在绩效
评估的实施中几乎都遵循一个相似的流程,即明确评估主体、确定评估内容和
周期、选择合适的评估方法和评估标准、应用评估结果。
在具体的实施流程中,
二者也存在许多相似之处。
一是为了保障绩效评估的有效实施,需要建立相关的制度。
在这方面,公
共项目绩效评估即使建立了相关制度,但因其制度没有相应的法律约束力或者
说约束力较弱,在绩效评估组织实施中所起的作用较小。
而政府绩效评估实施
办法则具有较强的约束力,可以引导相关组织和人员,统一实施。
二是明确评估主体。
公共项目是由政府间接管理的,因此政府也应该是公
共项目绩效评估实施的主体。
而政府绩效评估实施中,政府是直接主体,组织、
参与、引导绩效评估的实施。
同时,二者都需要引进专业的评估机构参与评估,
以保证评估结果的公正和客观。
三是选择合适的评估方法和评估标准。
近年来在企业中运用比较普遍的
度绩效考核方法,也被借鉴到公共项目绩效评估和政府绩效评估中。
四是确定评估周期。
公共项目绩效评估从重视项目前评估,到重视项目后
评估,直至扩展到项目的整个生命周期。
政府绩效评估则是分为年中或年末评
估。
五是运用评估结果进行绩效改进。
公共项目绩效评估结果可以奖惩公共项
目参与人员,也可促使相关人员改进公共项目管理中出现的偏差和不足。
政府
绩效评估结果更侧重奖惩相关部门或人员。
由此也说明,公共项目绩效评估的组织实施借鉴政府绩效评估的组织实施
办法是可行的,也有一定的现实意义。
接下来,本文将借鉴政府绩效评估组织实施的经验,构建较为完善的公共
项目绩效评估组织实施流程。
①张燕君.美国公共部门绩效评估的实践及启示【】.行政论坛.,:
.
二、公共项目绩效评估的实施准备
二、公共项目绩效评估的实施准备
公共项目绩效评估的实施最终依靠评估主体来完成,而不同的评估主体会
有不同的项目评估目的和要求,这决定了与其匹配的指标也应不同。
另外,实
施评估的人员素质与主观态度也会影响评估结果,尤其是当评估主体对其承担
的职责不明、对评估标准和评估方法理解不同的时候,更有可能造成评估结果
的失效。
可以说,评估主体的选择直接影响到公共项目绩效评估的客观性、准
确性和权威性。
借鉴企业。
全方位评估方法,构建多元评估主体体系,可以减少和避免
各评估主体之间的摩擦与冲突,使各绩效评估主体之间相互配合、相互制约,
形成结构合理、功能互补、和谐统一的公共项目绩效评估体系。
当然,多元评
估体系考虑到评估成本,它并非全员评估,而是从不同视角进行评估,每个
升级会员 