国内外城乡统筹实践及启示.docx

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国内外城乡统筹实践及启示

国内外城乡统筹实践及启示

国家/地区

核心思想

主要措施

英国

中心村建设

A.政策引导B.城乡规划体系C.立法干涉

挪威

政府全力投入和支持

A.制定中长期规划B.农业农村投资力度和财政转移C.强化农业“多功能”性认识

美国

郊区建设

A.农业规模经营B.增加农业外兼业收入

法国

新城建设

A.建立新城B.税收协调C.农村基础设施和社会事业建设

德国

农村土地整理运动

A.统一社会保障体系B.职业技术教育

日本

造町运动

A.全国统一国土开发

韩国

新村运动

A．严格的管理制度B..精神文明建设

印度

乡村教育和人民规划运动

A.社会政策和再分配政策B.乡村教育大量投入C.实施权利下放的开发规划体系

以色列

乡村服务中心

构建等级化的村落布局体系，由村庄围绕乡村服务中心组成

江浙

十大改革

A.两分两换B.农村工业化

重庆、成都

农村市场化改革

A.农业规模发展B.土地流转

在世界范围内，国外发达国家工业化和城市化起步时间较早，在社会经济发展的早期，由于重城市和工业、轻乡村和农业，这些国家大都经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段，出现了地区和城乡发展不协调所带来的各种问题。

随着经济和社会的发展，他们日益认识到城乡协调发展的重要性，并采取了大量措施缩小地区和城乡差别，统筹城乡发展，促进城乡趋向一体化，取得了明显效果。

目前，许多发达国家已实现了城乡的高度一体化，城市和乡村具有相近的生活水平。

国外发达国家在统筹城乡发展过程中的一些成功实践，为我国在新时期构建和谐社会、促进城乡协调发展，提供了宝贵的经验和有益的启发。

一、国外城乡统筹理论的发展

主要思想

代表人物

核心观点

“城乡融合”理论

恩格斯

通过消除旧的分工,进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利,以及城乡的融合,使全体成员的才能得到全面的发展。

“城乡发展”理论

舒尔兹

强调农业、农村发展在工业化过程中的重要作用,强调人力资本开发对土业化至关重要。

认为经济发展的关键因素不是物质资本,而是人的生产技能,对人的投资收益率要远。

“农业区位”理论

杜能

农产品种类围绕市场呈环带状分布的理论化模式。

以城市为中心,周围土地利用的类型取决于离城市距离的远近,形成一个个同心圆环带,每一个圆环带都以一种农作物为主,形成各具特点的农作物组合耕作方式和经营方式。

“田园城市”

霍华德

用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态。

新古典学派

丹尼森、乔根森、托达罗

没有城市工业和农村农业的协调发展将不可能使工业化顺利推进,相应,由于农业劳动生产率的不断提高,农民的收入也应不断提高。

“地理上的二元结构”理论

缪尔达尔

由于经济的发展所带来的商品、资本、人员、技术等要素的自由流动会使先进的地区更先进、落后的地区更落后,因此必须由政府制定相应的政策刺激和帮助落后地区加快发展。

现代主义

麦克

建立在区域综合发展基础上的城市化,其实质是城乡之间的统筹协调和一体化发展。

西方城乡统筹发展理论最早可以见诸于空想社会主义理论和早期城市规划理论。

空想社会主义思想家们的一些代表性主张,如圣西门的城乡社会平等观、傅立叶的“法郎吉”和“和谐社会”、欧文的“理性的社会制度”和“共产主义新村”等,都体现了对城乡协调发展的思考。

早期城市规划理论研究者也注意到城乡统筹发展的必要,比如霍华德“田园城市”、赖特的“区域统一体”等,都主张城乡发展应采取整体的、有机的、协调的发展模式。

恩格斯也提出了“城乡融合”的观点,强调通过消除旧的分工,进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利,以及城乡的融合,使全体成员的才能得到全面的发展

进入20世纪50年代后,对城乡发展关系有了一系列较深入的探讨。

如,“刘易斯-拉尼斯-费景汉”模型认为经济增长和现代化需要“城市-工业”加速的增长和向以城市社会为基础的社会转化,需要将剩余劳动力从农村农业部门转移到城市工业部门,因而城市掠夺农村的资源、资金和劳动力应理所当然。

托达罗模型则指出发展中国家农业发展相对落后的主要原因是由于对农业部门的忽视,片面强调对城市工业部门的投资。

增长极理论则倡导发展中国家可以通过加大在大城市和地区中心发展资本密集型工业的投资力度来刺激当地经济增长,然后这种增长再通过“涓滴效应”扩散到乡村地区。

20世纪70年代后,利普顿对城乡发展关系理论进行批判,认为发展中国家城乡关系的实质就在于城市人利用自己的政治权力,通过“城市偏向”政策使社会的资源不合理地流入自己利益所在地区,而资源的这种流向很不利于乡村的发展,其结果不仅使穷人更穷,而且还引起农村地区内部的不平等。

Cor-bridge认为“城市偏向”的症结,在于低廉的粮食价格以及其他一系列不利于农村的价格政策,偏向于城市工业的投资战略及由此引起的农村地区技术的缺乏,农村地区普遍存在的医疗、教育等基础设施的落后。

“城市偏向”理论的提出引发了对自下而上城乡发展战略的探索。

弗里德曼和道格拉斯首次提出了乡村城市发展战略,并主张通过在地方层面上和城市发展相关联,乡村的发展才可能取得最好的效果。

20世纪80年代后,统筹城乡发展思想出现了根本性的分化,各种理论流派也纷纷涌出。

施特尔和泰勒提出了“选择性空间封闭”发展理论。

他们反对“自上而下”发展模式,而提倡“自下而上”发展模式,即发展劳动密集的、小规模的、以农业为中心的产业,重视适当的而不是最高技术产业的发展。

朗迪勒里提出了“次级城市发展战略”,认为发展中国家政府要获得社会和区域两方面的全面发展,必须分散投资,建立一个完整、分散的次级城市体系,以支持经济活动和行政功能在城乡间进行必不可少的传播,进而促进城乡之间的平衡发展。

80年代后期,Unwin提出“城乡间的相互作用、联系、流”的分析框架,强调从城乡联系角度探寻影响城乡均衡发展的规律。

20世纪90年代以来,经济的全球化和科技的发展也使得城市规模得到空前扩张,处于城市边缘的乡村被逐步吞噬直至消失,对于城乡发展的差异和统筹也引起更多关注。

麦基在研究亚洲的许多核心城市边缘及其间的交通走廊地带时发现,这种“城市和乡村界限日渐模糊,农业活动和非农业活动紧密联系,城市用地和乡村用地相互混杂的”空间形态代表了一种特殊的城市化类型,他称之为“desakota”模式。

道格拉斯从城乡相互依赖角度提出了区域网络发展模型,认为“网络（network）”概念是基于许多聚落的簇群（clustering）,每一个都有它自己的特征和地方化的内部关联,而不是努力为一个巨大的地区选定单个的大城市作为综合性中心。

他还认为乡村的结构变化和发展通过一系列“流”和城市的功能和作用相联系,他划分了5种“流”:

人、生产、商品、资金和信息,每一种都有多重要素和效果,它们还体现出不同的空间联系模式和多样的利益趋向特点。

为确保均衡发展目标的实现,“流”必须导向一种“城乡联系的良性循环”。

进入21世纪,和过去城乡分割的发展理论不同,新的发展理论更加关注“网络”和“流”,关于城乡间的“联系”和“流”的城乡相互作用理论探讨也因此发展起来。

新的理论更注重城乡之间的联系和统筹发展,而非片面强调其差距。

二、国外城乡统筹实践

1.欧美国家

（1）英国

工业革命开始后，英国城市化速度大大加速，英国的乡村迅速向城镇转化，农业用地被城市大量侵吞，乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉，城乡差距不断扩大，城乡发展不平衡日益显现，这不仅在一定程度上阻碍了经济的发展，而且造成大量的社会问题。

20世纪初，英国出现了将城市问题和乡村问题合并解决的城市规划和建设理论--田园城市构想。

到二战前，英国形成了在全国范围进行城乡规划的共识。

二战以来，随着工业化、城市化的迅速发展，乡村地区人口不断向城市集中，英国许多地方出现了人口减少，基础设施不足的情况。

随后，由于大都市郊区化的迅速发展，周边的许多乡村人口又急剧增加，因此乡村地区呈现出多元化的发展方向。

在这一背景下，英国政府开始对乡村地区进行大规模规划，促进其繁荣。

20世纪50年代初到70年代，英国开展了大规模的“发展规划”。

其政策核心是加强乡村地区人口的集中，建设中心村。

为了提高乡村服务设施的利用率、发挥其规模效应，政府出台了一套综合性政策，促进住房、就业、服务和基础设施向中心村集中，以加大对中心村地的投资，促进其成长，支持中心村腹地的发展。

为促进城市问题和乡村问题的解决，1948年英国制定了《城乡规划法案》，建立了世界上第一个完整的城乡规划体系，并设立了从地方到中央的独立的城乡规划管理机构。

同时，英国还通过立法为政府干预和指导城市问题的治理、引导城乡的有序发展，提供了法律依据和行动框架。

（2）挪威

20世纪初，挪威70%的人口生活在贫困之中。

二战后，挪威城乡和区域发展不平衡问题开始显现。

到20世纪60年代，挪威城乡居民收入差距一度达到3∶1以上，城乡发展严重失衡。

大量农民因此流向城市，社会结构性失业严重。

自20世纪60年代开始，挪威政府将“三农”问题作为改善区域发展不平衡的重要内容，采取一系列对策和措施平抑城乡差距。

同时，采取资源下放、扶持生产和财政补贴等方式，不惜重金支持条件艰苦的农村地区。

A.中央政府制订支持农村发展的中长期发展规划

1960年提出“地区发展计划”、1972年提出的“北挪威发展计划”、1975年提出的“道级发展计划”,以及1980年的“应急项目”等，均是针对城乡失衡问题所做出的全面调整计划。

B.政府不断加大对农业农村投资力度和财政转移支付的规模

自1973年起每年对农业的投资额均是其他产业投资额的2~3倍,1977年最高时达到4倍,这还不包括公共建设投资对农村地区的倾斜。

C.建立公共产品和服务向农村地区倾斜的长效机制

依据1967年制定了《全民社会保障法》,积极引导公共产业和服务向农村倾斜,使得挪威农村地区在20世纪70年代和80年代公共服务部门的就业岗位不断增长。

D.增强农民在国家社会发展和公共事务中的话语权

挪威农民起初组织了“农民党”,成为农民利益和农村发展的重要代言人,后来改名为“中央党”,是挪威政坛实力最大的4个政党之一,农民党代表的社会利益群体（农、林、渔就业人口）只占全国总人口的3·7%,但每次大选后农民党在议会中席位都在15%以上。

E.强化对农业“多功能”性的认识

挪威城市区域发展研究所的主流观点认为,农业不仅仅是为人们提供粮食,而且在环境保护、维护生态平衡、保持自然风景、保护人类文明遗产等方面都有十分明显的外部性,政府决不应该像对待私人产品那样将其完全市场化,必须进行规划和大力扶持,唯有如此,才能遏止城乡差距继续扩大的势头。

经过40年的努力，挪威完成了城乡一体化融合。

到20世纪后期，挪威农业劳动力占全国就业人口的比例已从20世纪50年代的43%下降到2002年的3.7%，农民享受和市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。

2003年，挪威人均收入达4万美元，位居世界前列。

挪威的基尼系数仅为0.258，是世界上收入差距最小的国家之一。

目前，挪威的社会人文发展指标在世界上已经名列前茅。

（3）美国

美国是工业发展比较早的国家,也是在解决二元经济及城乡统筹问题上比较成功的国家。

具体而言，其缩小城乡差距的措施归纳如下：

A.发展农业规模经营

第二次世界大战以后，美国工业、交通和服务业的迅速发展吸收了大批农村剩余劳动力，为农业推进高度机械化提供了便利条件。

20世纪30年代末，美国农业人口占总人口的比重为25%，农民年人均农业产值约6000美元。

到1950年，农业人口已降至17%，农民年人均农业产值近1万美元，到21世纪初达到2.3万美元。

和此同时，家庭农场的经营规模逐步扩大，家庭农场数量逐步减少。

1935年，美国有680万个家庭农场，到20世纪90年代初减