旅游景区管理体制创新思考 旅游景区管理体制存在的问题.docx

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旅游景区管理体制创新思考旅游景区管理体制存在的问题

以理顺管理体制机制为突破口，加快推进钱__4A景区创建工作20__年中青班张祯华董珂理牛春敏余素琴童毅军指导老师 开化县委党校 周蓉【内容提要】：

随着市场经济的进一步发展,开化现行的旅游景区管理体制存在的弊端日益突出，如多头管理、利益交叉等局面，严重影响了开化旅游业的发展和景区的管理力度以及开发建设力度。

开化旅游业要得到长远发展，景区的管理体制创新至关重要，也势在必行。

本文以开化钱__景区为例，分析其管理体制的现状和存在的问题，进而提出如何理顺钱__景区管理体制机制，加快推进钱__4A景区创建工作关键词：

旅游景区 管理体制 改革与创新  旅游管理体制是指国家对旅游企业或相关部门进行规范、制约及协调的有机体系，具体包括管理机制、管理机构、管理制度三大内容。

而旅游业作为一门先导产业,客观上要求其管理模式和企业组织形式能按照市场经济的特有规律进行运作。

开化现存的旅游业管理体制存在着诸多弊端,严重制约着开化旅游业的发展。

旅游管理体制的变革和创新成了必然趋势。

只有改革和创新,我县旅游管理体制才能适应“大旅游、大发展、大产业、大管理”的新型发展需求。

开化县委十三届二次全会提出全县各级、各部门一定要以文化旅游产业发展规划为引领，以钱__旅游度假区建设为龙头，以根博园创5A级国家旅游景区为抓手，重点建设一个核心景区——钱__旅游度假区，五个重点景区，规划建设五条乡村旅游的精品线路，构建全县产业生态化，生态景区化，将开化打造成国家东部公园。

全县各级、各部门要切实担负责任，把与文化旅游发展的项目谋划好，统筹好，变生态资源优势为生态产业竞争优势，真正实现绿色发展、生态富民、科学跨越发展。

在全县大力发展旅游业的有利环境下，针对我县钱__景区的管理体制机制问题，调研组采取座谈会、个别访谈、查阅资料等方式进行调查研究，形成调查报告如下：

一、钱__景区基本概况钱__景区位于开化县齐溪镇，20__1年4月份，经省人民政府批准为省级风景名胜区。

景区西起莲花尖，__齐溪水库大坝，由森林公园、齐溪水库和大峡谷等组成，总面积7269.2公顷。

1、森林公园是景区的主体1992年经原林业部批准，我县在县林场齐溪分场建立了钱__森林公园，1999年经国家林业局批准升格为国家级森林公园。

公园总面积720__公顷，其中核心区4500公顷，拥有生态公益林面积3167公顷。

公园规划建设8个功能区，其中5个浏览区、1个保护区、2个生产实验区。

公园现有正式职工22人，合同工5人。

2、齐溪水库大坝及湖面是景区的一大景观该水库建成于1986年，属中型水库，总库容4575万立方米，年均发电量4000万千瓦时。

目前，齐溪电站管理处共有在职员工50人，其中涉及旅游项目的望湖山庄有职工2人。

3、大峡谷该景点是县旅游开发公司以租凭的方式建立起来的，位于齐溪镇里秧田村后山湾口，原地名际坑，租凭期限为40年（20__4年10月1日至2044年9月30日）。

4、农家乐齐溪镇作为景区的所在地，有6个行政村、5300多公顷的生态公益林分布在景区内，景区分布有农家乐近30   家，是整个景区的重要组成部分。

近年来，钱__旅游从无到有，从小到大，取得了长足发展。

主要表现在：

一是钱__品牌已经打响。

钱__旅游知名度不断扩大，成为浙江人民找寻母亲河的目的地。

二是景区旅游基础设施建设有了较大的改观。

景区通讯、邮电、供电、交通等条件不断得到改善，旅游接待能力和水平不断提高。

水湖山庄拥有床位64个，可同时容纳150人用餐，枫楼坑二级接待中心正在建设中。

齐溪镇农家乐拥用床位20__个。

三是社会效益和经济效益逐步显现。

近3年来，全县接待游客人次和旅游总收入年均增长28%以上，其中有30%以上的游客为钱__面来。

钱__已经成为我县旅游的一张“金名片”。

二、钱__景区管理体制存在的问题1、多头管理，体制不清目前，整个钱__景区内森林公园管理处、水电实业公司、旅游开发有限公司分属于县林业局、水利局、旅游局，齐溪镇政府辖区的6个行政村也在景区内。

各单位之间互不统属，政出多门、多头管理，整个钱__旅游管理缺乏一个统一协调的机构，造成一个日常管理难到位、经营运作难统一、区域规划难实现。

县林场、县水电实业公司均属自收自支事业单位（企业化管理），在景区所属单位的经营和管理上仍延用计划经济的管理模式。

旅游开发公司是县旅游局在20__4年注册成立的一家具有独立法人资格的企业，与旅游局实行两块牌子，一套班子。

齐溪镇作为一级党委、政府，户负景区治安、卫生整治等重大责任，同时承担其所属村旅游资源保护与开发的指导和管理职能。

2、档次不高，设施滞后景区无标志性景点，沿途的山水景观与周边地区具有雷同性，除生态环境良好及母亲河的源头两个看点以外，没有其它特别吸引人的自然景观。

景点的规划布置粗放，旅游项目单一，只停留在看看山水，爬爬山的层次，许多游客慕名而来扫兴而去。

基础设施建设滞后，景区主要的道路西里线弯多路窄，旅游大巴无法进入，景区班车没有开通，出现了团队进不来，散客进来不方便的困局。

主要景点“莲花塘”的停车场面积太小，基本满足不了日益增长的旅游需求。

景区主要的接待设施水湖山庄也存在设施陈旧，接待能力不足的问题。

行车难、吃住难、停车难等问题在今年“十一黄金周”期间集中爆发，严重地影响了我县的旅游形象。

3、联动不强，服务不高由于景区还存在于较低的开发档次，除对当地的餐饮业有所帮助外，对其它产业的带动作用不明显。

景区内无旅游商品市场，缺娱乐消费场所，少配套服务项目，旅游对三产的带动能力弱，旅游商品在旅游收入中的比重极低，出现了游客有钱无处花的现象。

从业人员素质不高，全县5家旅行社都是组团多，地接少，其应有的带动作用没有发挥。

旅游管理人才缺乏，尤其是导游力量薄弱，目前全县持有国导证的导游只有15人，在我县景区工作的只有5人。

钱__景区的整体服务水平较低，仅有的3名导游中只有1人持有国导证。

4、机制不活，动力不足景区内各经营主体由于受体制的影响，发展建设景区的积极性不高。

景区的管理还未走向市场化，几个单位都是事业单位，员工的利益与景区的效益之间没有多大的关联性，这样难以激发员工的积极性。

同时，旅游业投入大、周期长，在一定程度上影响了主体的积极性。

5、财政困难，规划不详国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限，县财政以及社会赞助均属杯水车薪。

管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。

从1999年钱__森林公园开园到现在为止，总共投资近5000万元，其中还要除去管理成本，用于景区基础设施的投入相对不足。

因缺少市场化的投融资平台，景区投资资金的来源渠道相对单一，单位的资产没有盘活，未得到银行强有力的支技，资金缺乏。

景区规划相对滞后，虽然我县先后编制完成了《开化县旅游为发展总体规划》、《浙江钱__风景名胜区总体规划》、《钱__森林公园总体规划》等，但是由于资金问题，现在指导景区建设的主要靠《钱__森林公园总体规划》，规划的定位低，且没有编制详细规划。

一些景点建设由于缺少详细规划的指导和约束，随意性较大、品位不高，存在低水平重复建设的现象。

三、钱__景区管理体制的改革思路和策略对钱__景区管理体制改革的认识要将其放到开化发展生态旅游大背景下来考查。

以下仅从我们调研小组的角度，谈谈对开化钱__景区管理体制改革的建议：

（一）确定管理主体改革钱__景区管理体制的首要工作就是要管理主体及其相应的职责。

具体而言，就是要明确景区的管理主体、监督主体、经营主体及其各自的权、责、利范围。

要明确景区的管理主体，不能同时赋予多个部门对景区的监管权，以免出现争权夺利、互相扯皮的现象。

（二）加强监督力度要完善景区管理体制，必须建立健全监督体系。

这方面工作包括两个层面：

是对景区经营规划和项目的审批和监督。

景区内任何有可能造成景区资源破坏的项目都必须有规划设计中心的审核批准方可投产，否则追究相关负责人的责任。

监督体系的建立就是要切断官员个人权力与景区收益权之间的直接联系，通过会议讨论和权威机构审批的方式压缩官员设、寻租行为的空间，提高其寻租行为的机会成本。

当然，具体的制度安排和设计还有等进一步细化和研究。

（三）合理规划与开发 景区经营管理活动中，经常会忽略对当地居民和其他相关者利益的考虑。

据了解，因景区开发而造成的居民利益受损，生活被打乱和贫富差距加大现象普遍存在。

因此，在改革景区管理体制时，必须将景区相关者的利益考虑在内。

可以考虑设置专门的利益协调机构，负责了解并反映相关利益主体与景区之间的利益关系，调查景区经营活动对他们的影响，为景区规划的制定和审核提供现实依据，在此基础上，解决利益相关者——尤其是当地居民的实际问题。

如，景区开发以后，景区负责机构必须有计划、合理地组织当地居民从事合法的、对景区资源无害的经营行为，解决当地居民的就业和收入来源问题。

（四）合理考核景区绩效  对景区经营绩效的考查是景区监督和管理的有力依据，这就需要对景区环境质量、景区内建设项目的影响、景区现有资源的特征数据（包括种类、数量规模、面积等）、景区相关经济指标等进行全面的考查。

因此，可以成立一个由专家、财务人员等组成的小组，负责定期检查并准确反映景区实地情况，参照景区经营绩效考核指标体系对景区经营情况进行考核，不能简单依据经营者提交的资料来判断景区经营状况。

此外，要成立信息管理处，从多渠道收集景区经营管理相关信息（包括景区经营状况信息和协管局对景区的监管信息），建立信息交互平台，为游客、当地居民、媒体和其他利益相关者反映信息提供通畅的渠道，切实赋予相关者参与景区监督的权利。

而且，通过信息交互平台可以更好地开展法律法规的发布、资源保护宣传和相关调查工作，可以直接向旅游者传递资源破坏与保护的相关信息，激发其保护资源、保护景区环境的意识。

综上所述，钱__景区管理体制改革要做到：

垂直管理、统一监督、利益协调、信息交互、绩效考评、有效约束。

四、钱__景区管理模式几种建议

（一）可行性模式：

1、上市公司经营模式这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是股份制上市公司。

其代表性景区是__风景区和__风景区。

这一模式中，景区的所有权与经营权、资源开发权与保护权完全分离。

地方政府设立景区管理委员会，作为政府的派出机构，负责景区统一管理。

景区的所有权代表景区管理委员会，经营权通过交缴景区专营权费由景区管理会直接委托给上市__旅游发展股份有限公司和__旅游股份有限公司长期垄断；景区管理委负责旅游保护，上市公司负责资源开发利用2、隶属地方政府的国有企业经营模式这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是国有全资企业，且直接隶属于当地政府。

其代表性景区有浙江乌镇和江苏周庄，它们均由国有的旅游开发公司直接经营，分别隶属于当地县人民政府和镇人民政府。

这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。

景区的所有权代表是政府，旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。

3、整体租赁经营模式这一模式的特点是，整个景区实行企业型治理，其经营主体是民营企业或民营资本占绝对主导的股份制企业。

目前中国这种经营模式的代表性景区是四川碧峰峡景区，重庆__洞景区、天生三桥景区、金刀峡景区，及____世外__景区在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，开发权与保护权统一。

景区的所有权代表是当地政府，民营企业以整体租赁的形式获得景区30—50年的独家经营权；景区经营企业在其租赁经营期内，既负责景区资源开发，又对景区资源与环境的保护负有绝对责任。

（二）建议模式：

针对开化县情，我们课题小组建议采取第二种模式。

成立钱__景区管理委员会，组建钱__旅游发展有限公司。

具体操作程序为：

1、成立“钱__景区管理委员会”钱__景区应该是齐溪镇所辖的128平方公里的大景区，而不是现在所说的72平方公里的钱__风景名胜区，变纯观光型的旅游景区为融观光、养生、康体、休闲为一体的多功能旅游景区。

按照“政府主导、社会参与，市场化运作”的原则，成立钱__景区管理委员会（以下称管委会），作为县政府的派出机构，在县委、县政府领导下，代表县政府对景区实行统一领导、统一规划、统一政策、统一开发、统一招商和统一管理。

现有的各景点，包括钱__森林公园、齐溪水库、大峡谷全部纳入管委会统一管理。

景区管委会作为县政府派出的常设机构，有独立的人事、财政核算权，主任由县处级领导兼任，副主任由齐溪镇、林业局、水利局、旅游局等单位主要领导兼任。

建议齐溪镇政府和景区管委会合署办公，管委会的日常工作由齐溪镇政府负责，在齐溪镇增设旅游发展办公室，具体负责景区规划、宣传、管理，并配强齐溪镇政府旅游、林业、水利、国土、规划等方面的人员。

管委会中各单位职责分明，林业局领导主要负责协调景区、林场国有林地与农户集体林地间的关系及问题，水利局领导主要负责协调景区、水库、农户用水间的关系及问题，旅游局领导协调旅游宣传接待等事宜，齐溪镇领导主持管委会的日常工作。

2、组建公司，明晰产权，做大做强由县国资委出资设立国有独资公司——钱__旅游发展有限公司，由县财政拔款作为起动资金，公司实行自主经营自负盈亏。

县林场的水湖山庄、枫楼坑景区、莲花塘景区，县水电实业公司的望湖山庄、游步道、库面资源，县旅游开发有限公司的大峡谷景区使用权、游步道、停车场，齐溪镇所属的几个村的旅游资源由公司租赁，租金由公司和各产权单位协商。

租金原则上不得高于近3年门票收入的平均数。

公司成立后，可以承担齐溪镇范围内其它景点的开发和经营，比如__、__、仁宗坑原生态体验游；中山、外山、高山的康体养生游；龙顶发源地的龙顶茶采摘游；齐溪镇的特色风情一条街等项目。

公司的领导机构由钱__景区管理委员会人员兼任。

公司员工由原单位人员担任，公司人员事业身份不变。

公司也可根据需要向社会公开招聘工作人员。

在管理体制优化的同时，要完善总规，做精详规。

钱__景区管委会成立后，首要做的工作是完善景区总体规划，做精做细《钱__景区详细规划》。

总规和详规都要立足于整个齐溪镇的旅游资源的开发和利用，立足于集观光、休闲、养身、康体为一体的多功能旅游度假区，立足于山区的自然生态环境和纯朴的民风民俗。