论行政程序与行政管理的关系及其规范化童德豪.docx

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论行政程序与行政管理的关系及其规范化童德豪

论行政程序与行政管理的关系及其规范化

摘要

行政程序是行政管理者实施行政行为所必须遵循的规则，健全、公正的行政程序是实现现代法治国家的必备要件。

随着我国对行政程序立法研究的深入，在行政程序立法方面我们已有所成就，但情况依然不容乐观，主要是我国缺乏一部统一完整的行政程序法典。

在行政实践中，一部分行政行为没有法律依据，而实际有效的行政程序规范实用性不强，操作难度大，不利于实现法治国家的现代化行政管理。

社会主义民主政治的发展、社会主义市场经济的发展与行政程序的规范化有很大关系。

因此，我们要重视行政程序立法的研究，努力推进我国的行政程序规范化，使我国的行政程序法典能够早日出台。

关键词：

行政程序行政管理行政程序法典规范化法典化

ABSTRACT

Administrativeprocedureforadministrativeimplementationoftherulesthatmustbefollowedbytheadministrativeact,soundandfairadministrativeproceduresisanessentialelementofmoderncountryundertheruleoflaw.Withourin-depthlegislativestudyoftheadministrativeprocedures,administrativeprocedureslegislationwealreadyhaveaccomplished,butthesituationisstillnotoptimistic,mainlyofthelackofaunifiedcompleteCodeofAdministrativeProcedure.Administrativepractice,thepartoftheadministrativeactisnolegalbasisandpracticalandeffectiveadministrativeproceduresspecificationpracticalityisnotstrong,thedifficultyoftheoperation,isnotconducivetothemodernizationofthecountryundertheruleoflawadministration.Thedevelopmentofsocialistdemocracyandsocialistmarketeconomicdevelopmentconsiderrevisingstandardizationofadministrativeprocedures.Therefore,weshouldpayattentiontotheadministrativeprocedureslegislation,effortstopromotethestandardizationofChina'sadministrativeproceduresoftheAdministrativeProcedureCodecanbeintroducedatanearlydate.

KEYWORDS:

administrativeprocedureadministrativemanagementadministrativeprocedurelawstandardizationprocedure

前言．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1

一、行政程序与行政管理的关系．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1

（一）行政程序的涵义分析．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1

（二）行政管理的涵义分析．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2

（三）行政程序与行政管理的关系．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2

二、我国行政程序的规范化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（一）我国行政程序的立法现状．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（二）我国行政程序规范化的其他必要性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．4

（三）实现我国行政程序规范化的途径．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．7

结论．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9

致谢．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9

参考文献．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．10

前言

依法治国的核心是依法行政，依法行政即依照法律法规进行行政管理，本文所要探讨和研究的是在我国怎样才可以真正做到依法进行行政管理工作。

“根据行政法原理，行政主体在实施行政行为时要受到实体法和程序法的双重制约，否则会出现一些“目的正当，手段不当”的损害相对人合法权益的违法行政行为事件。

”[1]因此，实现依法行政必须重视行政程序在行政实践中的作用。

本文拟通过对行政程序与行政管理的关系、我国行政程序的立法现状、我国行政程序规范化的其他必要性等方面进行分析，以期推进我国行政程序的规范化。

一、行政程序与行政管理的关系

（一）行政程序的涵义分析

在现代汉语里，“程序指为实现一定目的，具有一定形式的社会存在实施活动的方式、步骤和过程。

”[2]“行政程序是法律程序的一种，是行政权力运行的程序，具体指行政主体行使行政权力、做出行政行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。

”[3]

行政程序具有法定性、多样性、分散性的特征。

法定性要求行政程序规范必须有法律依据，必须有法律的明文规定；多样性要求将不同社会性质、不同范围、不同领域的行政程序性规范统一在行政程序法当中；分散性告诉我们行政程序法是分散存在的，是分布在很多单行法律文件当中。

制定统一、完整、系统的行政程序法是现代法治国家持续稳定发展的需要。

“行政程序法分为形式意义上的行政程序法和实质意义上的行政程序法：

形式意义上的行政程序法即狭义的行政程序法，仅指国家统一的行政程序法典；实质意义上的行政程序法即广义的行政程序法，既包括单独统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式法律中的行政程序性法律规范。

”[4]我国至今尚未制定统一的行政程序法典，本文所分析的是形式意义上的行政程序法。

（二）行政管理的涵义分析

行政管理，也称公共行政、公共行政管理。

中国古代典籍中很早就有“行政”一词。

其涵义为执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。

《史记·周礼》：

“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”。

《左传》：

“行其政事”、“行其政令”。

在西方，英语“Administration”一词源于拉丁文“Adminiatrare”。

西方普遍将“Administration”解释为“国家事务的管理”。

一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因（VonStein）。

“行政管理是指行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

”[5]从行政管理关系的主体、客体、活动根本原则对行政管理的含义分析如下：

行政管理的主体是国家权力机关的执行机关，即行政机关；行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务；行政管理活动的根本原则是依据法律法规进行管理。

行政管理关系国计民生，对国家、社会乃至公民个人的发展有着很重要的影响。

（三）行政程序与行政管理的关系

党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为国家的重要方略，充分表明了我国依法进行行政管理的迫切性与重要性。

随着国家的法治现代化，法制现代化显的尤为重要，即依法进行行政管理的前提是有法可依，而不仅仅是一个口号。

在国家行政管理方面，由于其范围广、内容多，其包括社会领域的各个方面，涉及民众的人身财产安全、荣誉权以及行政相对人遭到侵害后的救济途径等，做到全面管理是很困难的事，如果没有一套全面系统的程序法对行政管理活动进行规范，行政管理就会出现杂乱无章的局面，不利于相对人的事件会频繁发生。

因此，对行政程序与行政管理的关系可以总结如下：

1、行政机关依法进行行政管理的基本依据是行政程序法。

行政程序是用于规范行政权力的运行，行政机关实施行政行为的依据就是行政程序，若行政机关没有依照行政程序作出行政决定，这个决定就是违法的行政决定，这种行为就是违法行政行为，这种行为是不被社会公众所认可和接受的。

如果没有通过法律程序去解决应该通过法律程序解决的事情，这极有可能对一部分人或一方相对人造成损害，因为没有任何东西去制约权力，去规范权力的运行。

行政程序法的产生和运行就是对行政机关实施行政管理的过程的规范和制约，是行政机关依法进行行政管理的重要依据。

2、行政程序是行政机关实施行政管理保护行政相对人权益的有力保障。

行政管理所涉及的社会事务具有广泛性特点，可以说社会领域的任何事务都有可能涉及到行政管理，或社会任何领域事务行政机关都有可能干涉。

行政机关作为公权力机关，从其职能来看，是依法进行社会管理，保障国家、社会稳定运行，但是当公权力机关在没有监督、没有约束的情况下，它很大程度上可能会违背它本身的职能，做出有利于其本身、不利于行政相对人的行政行为。

行政程序法的主要功能之一就是规范行政机关行政权力的运行，使行政机关的行政权力在阳光下运行，从而保护了行政相对人的合法权益，它是对行政相对人权益的有力保障。

3、行政程序的全面与否、执行水准决定了行政管理的水平。

当前我国已存在一些行政程序规范，其分散在不同的法律当中，在一定程度上规范了我国行政权力的运行，保护了行政相对人的合法权益，但是由于其分散性特点、不全面系统特点、执行机关的重视程度等，并没有很好地实施其内容，亦没有很好的强化对行政权力的规范，这违背了制定这些程序性规范的初衷，同时我国行政管理的水平也较为低下，不利于行政相对人、损害行政相对人的行政行为频繁发生。

只有规范的行政程序才能保障有效的行政管理，只有制定全面、系统的行政程序法，通过程序法来规范行政权力的运行，才能提高我国行政管理的水平，才能真正保护行政相对人的合法权益。

二、我国行政程序的规范化

（一）我国行政程序的立法现状

二十世纪九十年代年以来，我国行政程序立法进入自觉系统发展阶段。

1996年《行政处罚法》的颁行得到了社会的普遍认可，它是我国国家最高权力机关对行政行为程序的第一部专门性立法，尤其在行政处罚程序违法的后果的规定上，具有深远的影响，比以往立法有了更深层次的发展。

听证程序在这部法律中的规定，是我国在行政程序立法面取得的重大突破。

《行政复议法》的颁布对健全行政复议程序机制做出了巨大贡献。

《立法法》等法律的颁布为我国行政程序立法程序机制的确立提供了较为全面和充分的法律依据。

《行政许可法》使行政权力机关的行政许可行为和事项更加规范。

2008年《湖南省行程序规定》及2012年《行政强制法》的颁布使我国行政程序性规范立法进入了一个新时期。

尽管如此，我国现行行政程序规范与规范化的行政程序还有很大距离，主要存在问题如下：

1、行政程序立法不统一，没有完整统一的行政程序体系。

我国现行行