中国农村基础设施产权关系研究.docx

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中国农村基础设施产权关系研究

中国农村基础设施产权关系研究

　　摘要：

产权关系不清是影响农村基础设施有效治理的根本性因素。

长期以来中国农村基础设施的产权关系模糊,使农村基础设施的作用也不能有效发挥。

推动中国农村基础设施形成与积累的核心是由各级财政、村集体和农民混合投资农村基础设施形成的资产，其产权制度目前仍然是计划经济时代的产权制度，当前对其进行的产权制度改革，仅靠市场手段配置各项权能，将难以实现有效治理。

　　关键词：

农村基础设施；产权关系；治理

　　一、问题提出

　　学术界对农村基础设施研究长期集中于供给，对产权关系未给以足够重视；尽管如此，还是有一些研究涉及了产权问题，例如，王奎泉、杨林等人在研究中国农村公共供给时指出产权不清晰是影响农村基础设施有效管理与使用的重要原因之一，是中国农村公共品市场发育不完善的又一表现形式。

　　二、中国农村基础设施产权关系的历史沿革

　　1.改革前的产权关系

　　中国建国后的计划经济体制是在优先发展重工业的指导方针下建立起来的，这时期农村基础设施主要采取“一平二调”等方法由人民公社通过政治动员、强行分摊任务等作法组织区划内的大队、生产小队大搞农田水利等基础设施建设，建成后按照“三级所有，队为基础”的体制管理。

　　农村改革前的“三级所有，队为基础”的产权制度虽为在较大范围内动员资源，大规模兴建农田水利设施、乡村道路等提供了制度保障，但这种产权关系模糊。

首先，“三级所有”的产权主体多元，中央政府、地方政府、人民公社以及生产大队和生产小队就基础设施的兴建、维护管理、权益分享方面，这些产权主体各自充当什么角色一直未作明确规定。

在实践操作上，人民公社可以随时通过行政力量侵害生产大队和生产小队的所有权，损害它们的经济权益。

其次，生产小队作为最基本的产权主体应获得基础设施上的一切产权权利，但在“三级所有”制度下作为大队和人民公社的基层组织，其产权是残缺的。

第三，人民公社及各级政府应该承担农村基础设施建设、维护和管理任务，但由于工作面大，需处理的信息量多，管理成本高昂，效率低，它们往往是缺位的，难以承受其负。

　　2.改革后的产权关系

　　农村改革后，农村基础设施由原来较单一的集体供给向国家、集体、农民，以及其他社会力量参与的多主体混合供给转变。

但在双层经营体制中，“统”的层次受到了严重削弱，集体既没有能力、也不能以“一平二调”方式组织农民供给，农户更没有能力承担这种建设任务。

加之国家基础设施投资的“城市化偏好”更是削弱了农村基础设施发展能力，1978—1998年，国家的农业基本建设投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各行业基本建设投资的％，1999年和2000年这一比重也只提高到％和％，导致农民迫切需要的基础设施严重不足，而同期农村基础设施产权关系模糊加剧了供给短缺。

　　这时期，非私人建设的农村基础设施产权关系仍是模糊的。

人民公社留下的基础设施只是按区划分配给各村集体使用，它们是属于各级政府还是村民委员会尚未明确。

同期，农村基础设施其供给模式通常是“国家投资、集体出地、农民出力”，这种供给体制下形成的基础设施其所有权又是谁呢？

国家、集体、农民都投入了要素，各自应怎样行使财产权利呢？

一些人认为，这些基础设施是村集体资产，但农业部等四部门于2003年12月联合下发的《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》规定，农村集体经济组织的资产是由其成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产，属于集体性质，归各该集体经济组织全体成员共同所有。

　　21世纪后国家加强了农村基础设施建设。

2001—2005年，国家安排农业和农村建设的投资达3140亿元，约占同期投资总规模的39％，是新中国成立以来农业和农村投入最多、比重最高的时期。

2006年，党中央一号文件，首次提出把国家基础设施建设投入重点转向农村，2008年中央一号文件更直接以“切实加强农业基础建设”为题。

同时，农村基础设施产权关系模糊开始引起重视，国家发改委提出要加快农村基础设施产权制度改革，指出“农村基础设施建设中存在的一个突出问题就是‘重建轻管’，为此除了要逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围以内，要按照‘谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责’的原则加快农村基础设施产权制度改革”。

　　三、当前产权制度改革及其存在的问题

　　1.现行产权制度与当前的改革

　　目前中国农村基础设施仍然是计划经济时代的产权制度。

这一制度仍然未明确规定产权主体，对使用权、处置权、收益权等权能配置仍采取模糊态度；名义上由国家与集体管理，但国家与集体管理缺位，主要受益者农民游离于管理体系之外，净收益较低或无收益又使社会力量不愿参与农村基础设施管理，致使农村基础设施“谁都可以管、谁都管不了”和“有人用，无人管”，农村基础设施建设不断，资产折旧率高。

　　在此背景下，各界逐渐重视农村基础设施产权制度建设。

目前政府提出的主要改革政策有，农村基础设施产权改革要按“谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责”原则实施。

对于一些单个农户受益的项目可实行“自建、自有、自用、自管”，明确国家补助投资标准，项目建设所形成的资产归农户个人所有；对一些受益人口相对分散，产权难以分割的工程在尽可能明晰工程所有权的前提下，通过承包、租赁、股份合作或组建使用者协会等方式，将所有权与经营权分离，将经营权与工程管护责任相统一，也可以将部分所有权移交给受益农户，明确由农户负责工程的保养管护工作，并保证工程的完整性和使用方向；对于一些具有一定收益、适合经营的基础设施可通过公开拍卖，转让工程的所有权和使用权等方式，由购买者自主经营管理，并由其负责工程的管护，主管部门对其进行监督；此外，还将进一步加强农村公路养护和管理，完善农村公路筹资建设和养护机制。

学界提出的产权改革政策建议主要有：

“对已经存在的农村基础设施要进行清理，理顺关系，明晰产权，明确经营和管理责任，创新管理模式；对在建或即将建设的新项目，必须在建设之初就坚持‘谁投资，谁拥有产权和收益权’”[10]，“塑造新的农民自主自愿投工投劳新机制，可试行改变投资和管理主体的做法，把过去县乡政府和部门作为建设主体，转变为农民作为建设主体”；当前的产权改革集中于小型农田水利基础设施，政府或集体通过拍卖、转让所有权与经营权等权能，将小型农田水利基础设施由产权承接人进行管护。

　　2.当前农村基础设施产权制度改革的问题

　　当前农村基础设施产权改革的方针政策更多处于政策原则层面，缺乏法律规范，改革实践处于探索过程，还有许多缺陷。

　　第一，“谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责”的改革原则对于部分新建设施是适合的，如农户在承包地上自建水利设施，通过“民建、民有、民管”，资产产权关系明晰。

但国家、集体、农民等混合投资形成的基础设施实质上是混合产权关系的资产，对其难以按此原则进行产权制度改革。

　　首先，混合投资体制下形成的基础设施能说清是“谁拥有”吗？

若要明确所有权，那也是按出资比例确定权益份额之下的、资产归全体投资者所有。

由于国家是投资主体，可认为资产具有公有性质，但不能据此认为资产是国家的，从而忽略集体和农民的权益。

　　其次，农民是最大受益者，若按“谁受益，谁负责”，则由于农民集体意识淡漠，管护能力有限，靠单家独户难以管护，而作为村民自治组织领导者的村干部责任心不强，对管护资源配置往往依自身利益决定，而不是按照效益最大化原则配置，这些因素使“农民管不了，集体管不好”。

　　再次，这种改革原则需要依靠市场手段，但农村基础设施普遍性的公共性质决定了经营者难以通过收费达到市场微观经济目标，改革后产权承接人的管护难有可持续性。

　　第二，对于既有基础设施，首先需要明晰产权关系，否则诸如“拍卖、转让谁的所有权和经营权”、“拍卖、转让的收益如何分配”等问题就是模糊的，而当前改革忽略了这一点，究其原因，可能一是既有产权关系复杂，理顺它们成本太高；二是认识有偏差，认为目前产权关系模糊的症结是政府供给和管护太多、效率低，需将所有权和经营权拍卖、转让出去，以权利置换义务，把政府原来担负的部分责任由其他主体承担。

　　再者，对如统一供水等设施，如果收益不足以补偿成本，在拍卖、转让所有权和经营权后，经营者可供选择一是提高供给价格，二是放弃经营或缩小经营规模，这都将减少农民福利。

对这种改革措施需比较外包供给和农民自主供给的净收益，以确定改革的可行性。

　　第三，村集体与农村基础设施存在很强的利益关联性。

村干部和村民普遍认为农村基础设施属于村集体所有，并且村集体已在事实上取得其各项权能。

但目前的法律法规对国家、村集体和农民混合供给形成的农村基础设施其产权主体未明确，阻碍了村集体名正言顺地行使财产权利，也使村集体缺乏充分激励行使各项财产权利。

　　四、小结

　　长期来中国农村基础设施产权关系模糊,使农村基础设施的作用不能充分发挥，而目前国家、集体和农民混合投资形成的基础设施其产权关系仍然是计划经济时代的产权关系，当前对其进行的产权改革，仅靠市场手段将难以实现农村基础设施有效治理。

如何明晰农村基础设施产权关系，有效配置其各项权能，达到有效治理，有待各界更加重视、更多研究和实践。

　　参考文献：

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　　王奎泉.现阶段中国农村公共供给中的政府行为选择[J].农业经济问题，2005，:

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　　杨林，韩彦平，孙志敏.公共财政框架下农村基础设施的有效供给[J].宏观经济研究，2005，:

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　　卢忠宝，肖杰.中国农村基础设施建设与管理探讨[J].北方经济，2006，:

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