关于煤炭生产许可监管信息系统开发建设.docx
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关于煤炭生产许可监管信息系统开发建设
附件2：
关于煤炭生产许可监管信息系统开发建设
和推广使用有关问题的说明
国家发展改革委经济运行局
（2011年12月23日）
为加强煤炭生产许可监管电子政务建设，规范依法行政行为，提高煤炭生产监管和运行监测工作水平，2009年3月以来，我委会同山西、辽宁、安徽、山东省煤炭局（办）和神华集团、中煤能源集团联合组织了《煤炭生产许可监管信息系统》（以下简称“系统”）的开发建设工作。
经过一年多的技术研发和全面测试，系统各项功能已基本达到设计要求，经过了开发建设领导小组的验收。
本次会议，我局印发了《关于推广使用煤炭生产许可监管信息系统的通知》，部署了在全国推广应用工作，宣告系统正式进入应用阶段。
为便于理解，做好推广使用工作，现就煤炭生产许可监管信息系统开发建设和推广使用有关问题作一说明：
一、开发建设煤炭生产许可监管信息系统的背景和必要性
改革开放以来，我国煤炭工业快速发展，自上世纪八十年代中期开始煤炭产量跃居世界第一，2010年达到32.4亿吨。
煤炭产量的快速增长，为我国经济社会持续快速发展提供了基础能源保障。
特别是面对南方雨雪冰冻、汶川特大地震等特殊形势，在党中央、国务院领导下，各级煤炭生产监管部门、广大煤炭企业顾全大局、为国分忧，大力组织生产供应，较好地满足了经济社会发展的煤炭需求。
煤炭生产许可监管制度，是依据《煤炭法》建立的规范煤炭生产活动的一项法律制度。
这项制度实施17年来，对依法加强政府监管，整顿和规范生产秩序，推动行业结构调整发挥了重要作用。
原来那种小煤矿盲目发展、乱采滥挖、破坏资源、污染环境、事故频发的局面得到了很大程度的扭转。
正是基于上述事实，在近几年行政审批制度改革中，经过几轮全面清理审查，在一大批行政许可事项被取消和调整的情况下，国务院依法决定继续实施煤炭生产许可制度。
随着煤炭管理体制变革、煤炭工业发展，煤炭生产监管肩负着更加繁重的任务，但同时也面临着人手少、监管力量薄弱等实际问题。
大力推进信息化、网络化，提高监管工作效率，是解决这一问题的根本出路。
首先，建立煤炭生产许可监管信息系统，是适应新形势，切实履行煤炭生产监管职责的需要。
在独立设置煤炭管理部门、直接管理企业时期，煤炭生产许可监管是行业管理的多种手段之一，重点是通过实施生产许可，遏制无证非法生产、乱采乱挖，将众多小煤矿纳入依法监管轨道，促进依法办矿。
随着国家和地方独立的煤炭管理部门相继撤销或合并，直接管理企业的职能和手段大大弱化，煤炭生产许可监管作为一项独立的法律制度，在行业管理中的地位和作用凸显出来。
各地围绕依法实施生产许可监管，从实际出发，逐步拓展了煤矿生产能力管理、技术改造管理、资源整合管理、瓦斯等级鉴定等工作，使生产监管职能更加清晰、更加充实，其作用也更加显著。
近年来国务院部署在煤炭行业开展的各项重大活动，都离不开煤炭生产监管部门的参与和配合，有的还被指定为牵头部门。
煤炭生产监管工作的重点已逐步转移到规范生产行为，促进依法生产，推动结构调整和产业升级上来。
尽管目前监管对象在数量上趋于稳定减少，但由于监管领域拓展、目标提升、矿井开采条件日趋复杂，任务量却相对增加。
同时，经过多年来的整顿关闭，目前全国尚有各类煤矿近1.4万处。
在推进我国工业化、城镇化过程中，煤炭需求还将持续增长，依法打击无证非法开采、违规生产，以及破坏资源、污染环境等行为，是各级政府煤炭生产监管部门一项长期而艰巨的任务。
但是，随着政府机构改革逐步深入，煤炭生产监管机构、人员编制不断缩减，监管力量明显不足。
为履行好法律赋予的监管职责，有效解决任务重与人手少之间的矛盾，就必须依靠信息化手段，建立煤炭生产许可监管信息系统，把有限的监管人员从繁杂的信息统计、数据调度、档案管理中解放出来，着力加强日常监管，切实履行好应尽职责。
其次，建立煤炭生产许可监管信息系统，是推进依法行政、依法监管，提高执法水平的需要。
《行政许可法》规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请。
同时，还规定，行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。
2008年国务院办公厅转发监察部等部门《关于深入推进行政审批制度改革的意见》强调，充分运用现代信息网络技术，对行政审批事项的受理、承办、批准、办结和告知等环节实行网上审批、网络全程监控，及时发现和纠正违规审批行为。
今年11月国务院召开的行政审批制度改革电视电话会议，进一步强调要加强电子政务建设，大力推行和规范网上审批。
国家反复强调推进电子政务、网上审批工作，其目的就是要规范政府行政行为，方便行政对象，简化审批环节，提高审批工作透明度，加强对行政行为的监督检查。
开发和推广煤炭生产许可监管信息系统，一方面可以促使各级煤炭生产监管部门更好地贯彻《行政许可法》等法律规定，按照系统设定程序办理行政许可事项，全面连续地记录申请、受理审查、批准过程，有效规范许可行为，加强监督；另一方面，可以便利企业申请资料的准备和存档，减轻企业负担。
第三，建立煤炭生产许可监管信息系统，是以信息化改造传统管理方式，实现管理创新的需要。
煤炭行业是典型的传统行业，劳动密集、生产经营粗放、信息化程度低的状况依然普遍。
煤炭生产监管部门中，大部分仍采用人工受理、纸质材料申请、审批和归档方式，耗费了大量人力、物力，同时也难免出现疏漏以及违规操作，效率低下。
另一方面，当前煤炭主要经济运行指标,特别是产量统计工作难以满足工作需要，统计局数据难以及时发布，受各种因素影响数据真实性不高。
按照党的十七大报告关于以信息化带动工业化，以信息化改造传统工业的要求，迫切需要建立煤炭生产许可监管信息系统，推动生产监管方式创新，改变传统监管模式的落后面貌，通过矿点直报，实现煤炭产量等运行指标的及时统计汇总。
在这方面，近年来一些省区作了积极探索。
如山东省煤炭局早在2001年就开发了一套单机版煤炭生产许可证管理系统，实现了全省煤炭生产许可证的自动统计、查询。
四川省经委2002年组织开发了煤矿信息管理系统，并逐步改进为网络版，初步实现了省、市、县、企业四级煤炭生产许可证动态管理，并在云南推广，取得了较好的效果。
2006年，我局开发了全国煤炭生产许可证打印系统，实现了在线打印和计算机统计管理。
我们这次组织开发的监管信息系统，将适应信息化发展要求，为建立新型的煤炭生产许可监管模式创造技术条件，实现多方面的创新：
一是在监管理念上，从单纯管理型转变为管理与服务并重，贯彻便民原则，缩短煤矿申请和查询时间，降低办事成本。
二是在监管流程上，重新进行系统梳理，实现流程再造，使煤炭生产监管各项业务工作流程更为统一和规范，运转更加高效和流畅。
三是在监管手段上，将纸质化逐步转变为电子化和纸质化并用，并最终实现电子化，将监管信息统计分析由人工方式转变为网上自动统计分析，实现动态化和及时化。
二、系统开发建设过程
2009年5月，我局组织召开了煤炭生产许可监管信息系统开发建设工作启动会，成立了以许之敏同志为组长的监管系统开发建设领导小组，和由我局、煤炭生产监管专家和研发单位组成的工作小组，拟定了《煤炭生产许可监管信息系统需求报告书》,提出了总体目标和要求。
工作总目标是：
以煤炭生产许可证监管为核心，建立国家、省级煤炭生产监管部门两级颁证，国家、省、市、县四级监管，煤矿企业互动参与的综合性煤炭生产许可监管信息系统，实现煤炭生产许可证、生产能力、技术改造、资源整合、监管专家管理等管理业务的规范化、标准化、流程化、网络化，形成功能完善、运转高效的煤炭生产许可监管信息通道和调度平台。
会后，由我局、煤炭生产监管专家和研发单位组成的工作小组，迅速行动，认真落实会议各项部署，全力以赴开展工作。
一是研究确立了研发工作先进性、实用性、扩展性、经济性，通盘设计，一次开发，全面推行原则。
先进性，就是采用当前先进、成熟技术和方法，使系统具有技术先进、运行可靠和较长的生命周期。
适用性就是紧密结合煤炭生产监管实践，最大限度地满足各级煤炭生产监管部门和企业的需要。
扩展性就是具有良好的数据输入、输出接口，预留部分功能模块接口，便于升级和扩充。
同时，系统功能尽可能齐全，开发时将所有功能一次性设计到位，对涉及煤炭生产许可证管理等全国统一要求的功能，强制推行使用；对于某些地方、部门特有的功能，视工作需要选择使用。
二是深入细致地开展研发。
开发小组首先研究制定了系统建设计划和开发周期，细化开发建设方案。
动员中煤时代科技公司和成都三力数码科技公司进一步充实技术力量，使最终参与开发的工作人员达到37人，其中监管专家7人，软件开发工程师14人，软件测试工程师8人。
其次，广泛征求意见，多次调研论证，确定基本需求。
2009年7月，工作组在昌平组织召开了煤炭生产监管业务流程分析座谈会。
来自17个省（区、市）的23名煤炭生产监管部门负责人和13名来自大型煤矿企业的专家，结合法律法规规定和工作实际，对《煤炭生产许可监管信息系统需求报告书（征求意见稿）》，以及煤炭生产监管业务流程进行了认真研究、分析和论证。
同年8月，组织山西、内蒙古、四川、陕西、新疆等省区煤炭生产监管部门和部分煤矿企业专家，在南戴河对《煤炭生产许可监管信息系统功能需求和业务流程（征求意见稿）》进行了反复研究，逐条论证，确立了系统模型和十大功能模块，为技术研发确立了基本依据。
第三，组织系统研发建设。
2009年8月至2010年2月，工作组严格按照煤炭生产许可监管信息系统功能需求和业务流程，开展了系统程序设计、程序开发及数据库建设，网络运行环境搭建、系统内部测试等工序。
经过150多天的持续紧张的工作，共完成JAVA代码9.6万行，模块916个，数据库80余张表格，顺利按期完成了技术研发任务。
2010年1月上旬，工作组在京召开了系统演示研讨会，邀请四川、云南两省，省、市、县3级监管部门，以及15家煤矿企业，对系统功能、操作流程逐项进行了观摩研讨，还讨论了《煤炭生产许可监管信息系统运行操作规范》和《系统操作说明书》。
三是组织开展了系统应用测试。
2010年2月至4月，工作组组织山东、山西和江苏三省进行了系统测试。
三省组成测试工作领导组，工作组编写了系统操作培训教材，会同测试省份制定了测试培训方案和步骤，选配多名技术人员，指导开展测试工作。
期间，共对32个煤炭生产监管部门和71家煤炭企业工作人员进行了技术培训，组织各用户对系统各功能模块进行了测试演练。
之后，根据大家提出的意见和建议，对系统进行了全面改进和完善。
四是组织了系统建设项目论证验收。
2010年6月，我局在京召开了煤炭生产许可监管信息系统建设项目验收会议，山西、辽宁、江苏、山东、安徽省煤炭局（办），神华集团、中煤能源集团等参与联合开发建设和系统测试工作的有关单位负责人，部分煤炭生产监管咨询专家，以及承担开发技术工作的技术研发人员参加会议。
会议听取了开发建设工作组关于系统开发建设工作的报告，以及山西、江苏、山东3省煤炭生产监管部门关于本省测试情况的汇报，对系统各项功能和操作进行了对照检查和验收。
会议认为，煤炭生产许可监管信息系统经过一年时间的开发建设，已按合同要求实现了预定功能，涵盖了煤炭生产监管的日常业务，技术先进，实用性强，界面美观，操作简洁，运行稳定，安全性能良好，在煤炭生产监管信息管理领域处于国内领先水平，具有广泛的推广应用价值，同意通过项目验收。
三、系统主要功能
总的来讲，信息系统是以煤炭生产许可证管理为核心，结合中央、省、市、县级煤炭生产监管部门的其他职能，涵盖煤矿生产能力管理、技术改造、资源整合、产量统计、运行分析、监管专家资质管理等业务，实现中央、省、市、县四级煤炭生产监管部门和各煤矿（企业）直通的信息交换和管理网络平台。
主要功能有以下十大项：
（一）煤炭生产许可证管理。
网上办理煤炭生产许可证的取得、延期、变更、补办、年检、注销等许可事项，实现受理告知、证照打印、信息公告、数据归档的计算机管理。
通过此项功能，可以实现前置证照过期自动提示、煤炭生产许可证到期提前自动提示，查询许可证变更、延续历史纪录，鉴别真伪等。
（二）煤矿生产能力管理。
网上受理煤矿生产能力核定资质证书颁发、延续、变更、注销和吊销等工作，并按照分级管理权限，受理煤矿生产能力核定申请，审查核定报告，公布审查结果，办理煤炭生产许可证登记能力变更手续。
通过系统管理，可动态掌握本省、本市、本县所属煤矿生产能力及其变化情况。
通过链接或登陆《煤矿生产能力辅助核定系统》，在人工采集有关参数后，可自动生成《煤矿生产能力核定报告》中的各类表格和有关文档，帮助核定人员编制核定报告书。
（三）生产监管执法信息管理。
在线录入煤炭生产监管执法信息，实现煤矿违法生产行为信息、处罚情况的自动归档、网上公告，处罚信息统计、分析等。
通过生产监管辅助执法模块，可帮助执法单位和执法人员快速查找执法依据，在线生成和编辑行政执法通知书。
（四）煤炭生产监管信息管理。
监管部门动态加载有关生产监管方面的法律法规政策文件，公告发布煤炭生产监管工作信息、工作动态，查询煤矿生产能力核定资质单位和国家、省级煤炭生产监管咨询专家有关信息。
（五）煤矿基本信息管理。
建立所有煤矿自然条件、技术装备条件、生产系统、电子矿图、基础信息、生产安全经营状况的电子档案，并根据实际情况进行动态调整，网上查询、浏览、打印矿用图纸。
（六）煤炭经济运行监测分析。
网上填报煤炭产量、销量、库存等经济运行数据，系统进行自动汇总统计和分析。
（七）新建、改扩建、技术改造、资源整合煤矿信息管理。
具有在建煤矿管理职责的煤炭生产监管部门，网上受理有关业务申请，发布有关信息，统计设计能力、产量和工程煤量，掌握建设进度。
（八）网络办公。
网上发送和接收公文，建立监管部门内部、监管部门与煤矿企业、煤矿企业与所属煤矿之间的网络平台，在线布置工作、检查落实情况以及反馈工作信息。
（九）统计分析。
在线自动统计分析监管部门或煤矿企业所辖煤矿煤炭生产许可证、生产能力、在建煤矿、经济运行情况以及有关生产技术经济指标等。
（十）煤矿企业内部生产技术管理。
根据煤炭生产企业的需要，重点围绕煤矿采掘、机电、通风、运输、地质等专业技术管理，在线下达管理指令、上传业务报表、对有关数据进行分析，实现生产技术管理信息化。
除上述功能之外，系统还预留了部分功能模块接口，可以根据各省（区、市）不同的管理职能情况，对系统功能进一步定制、升级和扩充。
同时，系统具有业务流程设置和审批材料自定义选择功能，可以根据各地个性化的管理规定对业务流程进行微调，可以在全国统一规定的审批材料基础上根据需要适当补充部分材料。
需要指出的是，煤炭生产许可监管信息系统与当前部分省份推行的行政审批监管系统是不同的。
行政审批监管系统是为加强对政府依法行政的监督，仅对政府部门审批受理、办结时限、流程进行监督，没有管理职能。
因此，不存在冲突和重复。
四、做好推广使用工作的有关要求
本次会议印发的《关于推广使用煤炭生产许可监管信息系统的通知》和《煤炭生产许可监管信息系统运行操作规范》，标志着煤炭生产许可监管信息系统正式进入推广应用阶段。
这两个文件对于指导和规范今后系统建设运行，确保按期投用、实现各项功能，具有十分重要的作用。
《关于推广使用煤炭生产许可监管信息系统的通知》，明确了系统主要功能、使用范围，推广工作的总体目标、实施步骤，以及相关具体要求。
各省（区、市）生产监管部门、各级煤炭企业和各煤矿，都要充分认识推行信息系统的重要性和紧迫性，精心组织，合理安排，细化方案，按照规定时间进度，组织做好各阶段的工作。
《煤炭生产许可监管信息系统运行操作规范》，明确了系统功能、用户、分级管理、建设标准、管理人员、数据管理、日常运行、信息公开、技术培训服务等，是规范信息系统建设、维护、操作和运行的准则，是确保系统正常运行的制度保证。
各单位、各用户都要认真学习领会，把各项规定和要求落到实处。
（一）提高思想认识，全部统一使用。
煤炭生产监管工作涉及各级监管部门、各煤矿企业和各煤矿，只有做到所有单位统一使用，才能实现系统设计各项功能，才能实现监管工作和运行监测分析工作的电子智能化。
各单位必须充分认识和理解监管系统建设和应用的重要意义，积极参加学习和培训，按要求配置硬件设备，按时录入基础数据，按期实现在线申请、在线审查，定时上传运行数据，及时查收上级通知、文件。
煤炭生产许可证管理和生产能力管理是本系统的核心功能，所有监管部门、煤矿企业和各类煤矿，都必须无条件统一使用。
其他诸如新建、改扩建、技术改造煤矿管理功能，将根据监管部门承担的职能情况区别对待，有管理职能的，就必须强制使用，没有管理职能的，应关闭此项功能。
对煤矿而言，不论上级监管部门有无管理职能，都必须按规定的时间和频率上传基本信息和在建矿井工程进度、产量等。
为确保明年7月1日系统投用，我们要求，3月底前各单位基本硬件装备必须到位，6月底之前，所有生产矿井和在建矿井必须将系统规定的基础数据录入系统，监管部门将规范性文件和监管咨询专家名单录入系统。
自2012年7月1日起，未通过信息系统提交煤炭生产许可业务申请的，一律不予受理；未实现在线打印煤炭生产许可证的，以假证论处。
（二）加强组织领导，健全工作机制。
各级煤炭生产监管部门、煤炭企业和煤矿分管负责人，为信息系统建设运行工作的第一责任者。
我局负责统筹协调全国煤炭生产许可监管信息系统建设运行工作，具体日常协调工作由煤炭处承担。
各省、市、县监管部门和煤矿（企业）也要相应成立由分管领导担任组长、相关业务处室负责人参加的协调机构，指定牵头处室（单位），明确负责人，统一协调有关设备采购、信息采集、功能分配和人员配备等。
鉴于本信息系统功能涉及生产许可证管理、在建煤矿管理、生产能力管理、瓦斯等级鉴定管理、经济运行指标统计等，这些管理职责可能分布在不同单位或部门，有的即使在同一个单位，也可能分散在不同处室或部门。
为保证系统设定功能的发挥，这里要求：
1、履行煤炭生产许可证管理和生产能力管理职能的部门，不管单位叫什么名字，不管是否为同一单位，都要使用该系统。
同时明确履行煤炭生产许可证管理职能的单位为牵头单位，负责系统管理权限的分配。
2、系统设定功能集中在一个单位、但分属不同业务处室或部门管理的，由负责煤炭生产许可证管理的处室或部门负责有关管理权限的分配。
3、不负责在建煤矿管理的煤炭生产监管部门，要加强同建设项目管理单位的沟通协调，及时掌握项目核准（审批）进度，加强宣传调度，及时将在建煤矿施工进度信息纳入系统管理之中。
不通过系统申请颁发煤炭生产许可证的在建煤矿，一律不予受理。
4、部分省区存在同一煤矿多头管理情况的，由省级煤炭生产监管部门负责协调处理，原则是保持信息渠道单一，避免数据重复。
对于在系统实际运行中出现的问题，各地要及时掌握、及时上报。
我们将综合研究，及时提出具体处理意见。
（三）落实保障经费，保证建设进度。
省、市、县级煤炭生产监管部门、煤矿企业和各类煤矿，都要建立健全信息系统用户终端，配置能够满足系统运行需要的基本设备，包括计算机、打印机（省级监管部门必须配备A3打印机）、扫描仪、U盘加密钥匙，以及有关上网设备等系统软硬件配套设施。
配备专门技术和管理人员，加强维护和管理，保持设备完备可靠，保持网络畅通和系统正常运行。
煤炭生产监管部门要合理测算系统日常运行维护所需资金，并纳入同级煤炭生产许可证专项经费预算；各煤炭企业和煤矿要保证系统运行在设备购置、更新、维护及相关服务方面的开支。
（四）注重队伍建设，做好技术培训。
建立健全煤炭生产监管信息系统管理和操作人员队伍，是实现监管信息化的基础。
要按照《操作规范》要求，严格选配管理员和操作员，组织参加教育培训，未经培训或培训考核不及格的，不准上岗。
各省级煤炭生产监管部门负责组织本辖区内监管部门、煤炭企业和煤矿的技术培训，中央企业负责组织所属煤炭企业和煤矿的技术培训。
为加快进度、节约成本，首期培训只对系统管理员进行培训，即所有用户单位只参加1人。
各用户系统管理员负责对本单位系统操作员进行技术培训。
考虑到用户人员调整、职能变更，我们将在系统建设完成后，定期组织小范围培训，一般情况下不再组织分省培训。
各省级煤炭生产监管部门和中央企业要指定专人负责培训工作，加强与研发单位的沟通联系，提前作好以下准备：
一是统计管辖范围内各煤矿的隶属关系和监管关系，按附件格式填报统计、整理。
二是根据培训需要，精心选择符合培训要求的培训场所。
三是合理确定培训时间和班次，确保按期完成培训任务。
四是严格控制培训费用。
要认真测算培训成本，选择价格低廉的培训场所，禁止在食宿安排上铺张浪费。
除应有的学员食宿费、租赁费（含场地、设备、网络等）、授课费（含讲师差旅费、食宿费）、资料费（有关通知文件、培训教材、用户手册、驱动程序、说明书、系统锁等工本费）之外，不得加收其他费用。
（五）强化安全管理，确保信息安全。
煤炭是我国的主体能源，煤炭生产许可监管信息系统涵盖了全国各类煤矿的基本信息和经济运行情况。
这些情况在个别地区可能不是什么重要信息，但汇总全国数据之后，就成为国家机密，一旦泄漏，极有可能给我国的能源安全带来严重危害，给国家利益造成严重影响。
各级煤炭生产监管部门、煤炭企业和煤矿，都要高度重视系统安全防护，切实加强信息安全管理。
要按照国家涉密信息分级标准，建设完善的网络安全隔离、信息保护、身份认证和访问控制等网络安全保护措施。
如因个人原因造成信息泄漏，给国家利益造成损害的，将依照国家有关法律法规，追究刑事责任。
统一使用煤炭生产许可监管信息系统，是煤炭生产监管领域的一件大事，是监管、监测工作理念的创新，是审批方式的变革，将给煤炭工业管理体制、机制将带来深刻的影响。
各级煤炭生产监管部门、各煤炭企业和各煤矿，都要从深入实践科学发展观，促进煤炭工业健康发展的高度，充分认识系统建设运行的重要性和紧迫性，增强责任意识、大局意识，加强领导，真抓实干，把煤炭生产许可信息系统建设运行的各项要求落到实处。
附表：
1.煤矿隶属关系、监管关系表
2.单位负责人、系统管理员、操作员系统锁配备统计表
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