论深圳公务员分类管理制度的改革与对策.docx

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论深圳公务员分类管理制度的改革与对策

论深圳公务员分类管理制度改革问题与对策

（摘要）

本文简要论述了深圳公务员分类管理制度改革的实际情况和制度改革的存在问题与改革的实质对策方案，通过2010年深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案的发布，公务员分类改革渐渐成为备受舆论和公众关注的一个焦点话题。

改革对深圳公务员制度建设有了明显进步，但不够完善，在分类管理制度的设计方面依然存在一些问题。

改革后首次公开招考行政执法类公务员，标志着深圳市公务员分类管理改革进入实践阶段。

文章主要分析了当前深圳市公务员分类管理制度改革的情况，并对深圳行政管理带来的存在问题，说明聘任制对分类管理制度改革对策带来的优势。

公务员分类管理改革是深化政府机构改革的重要举措。

提高公务员个人素质，队伍的整体执行力，让公务员队伍更专业、更高效、更廉洁。

论深圳公务员分类管理制度改革问题与对策

程雪丽

自2005年我国《公务员法》正式颁布明确将分类管理确定为公务员管理的基本原则后，公务员分类改革渐渐成为备受舆论和公众关注的一个焦点话题。

在2008年8月深圳被确定为全国唯一的公务员分类管理改革地方试点城市近两年后，2010年2月市委常委会原则通过了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及有关配套制度。

全市行政机关公务员职位将划分为行政执法、综合管理、专业技术三大职类，分别制定与职类特点相适应的独立职务序列及管理制度体系。

一、公务员分类管理制度改革情况

据统计，深圳公务员现在大概有5万多人。

2010年2月25日，深圳市人力资源和社会保障局称，深圳将公开招考350名行政执法类聘任制公务员。

这是深圳推行公务员分类管理改革后首次公开招考行政执法类公务员，标志着深圳市公务员分类管理改革进入实践阶段。

多数专家认为该“改革”将优化公务员队伍结构，意在提高公务员解决实际问题的能力，更能体现公平公正原则。

有关专家对此表示，此次改革有助于理顺公务员队伍中的事权关系，实现职能的有效统一，而独立的退出和晋升渠道则有望让长期困扰公务员的“天花板”问题得到破解。

不过，为了避免再现当年事业单位分类改革时的尴尬结局，改革还需要科学化地实施相关方案，并及时跟进相关配套改革，以尽早取得成效。

职能分类按分类管理划分为三类：

（一）公务员职位行政执法类

行政执法类公务员是在行政机关所属执法单位中主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员。

执法类公务员职务明确为非领导职务，各职级间没有上下级隶属关系，职级晋升与个人年功积累和工作业绩挂钩；执法员职级的设置不受机构规格限制，保证市、区、街道和基层所、站的各类执法员有均等的职业发展机会。

让基层公务员晋升“天花板”问题得到破解。

在行政机关所属执法单位中主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员。

目前已确定了市直10个部门的执法单位，以及6个行政区和光明、坪山新区所属履行环保、文化、卫生、劳动、城管执法职能的执法单位中所有在编非领导公务员划入行政执法类，拟划入行政执法类的公务员实有人数约6300人。

另外公安系统公务员近20000人已进行了专业化改革，监狱劳教警察约1000人也将按公安模式进行专业化改革，这些公务员中约85%为警员，也属于行政执法类，因此改革后深圳行政执法类公务员人数将达24000多人，约占行政机关公务员总数（35000人）的69%。

统称为执法员，设7个职级，从高至低为一级执法员至七级执法员，根据工作需要，可在部分职组、职系的七级执法员之下增设助理执法员、见习执法员职级；行政执法类公务员职务明确为非领导职务（执法队伍领导职务归入综合管理类管理），各职级间没有上下级隶属关系,职级晋升与个人年功积累和工作业绩挂钩；行政执法员职级的设置不受机构规格限制，保证市、区、街道和基层所、站的各类执法员有均等的职业发展机会。

（二）公务员职位综合管理类

原行政机关公务员队伍中，除去行政执法类和专业技术类职位这两类以外的公务员。

把行政执法和专业技术这两类公务员划出去以后，剩下的综合管理类公务员就属于真正的、核心的、精英的类别，需要更深入地研究其制度设置、管理方式和干部的选拔方式，这是一个新的课题。

推行分类管理改革以后，过去“大一统”的管理模式就被破开了，为进一步深化综合管理类公务员的改革创造了更好的条件。

（三）公务员职位专业技术类

专业技术类公务员是各级行政机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障等工作的公务员。

暂定为深圳市气象局的两个处共16人，以后将逐步扩大范围。

专业技术类，仅规定由高至低设主任、主管、助理等职级，具体设置采取一事一议的办法。

专业技术职务晋升与专业技术条件挂钩，体现对专业技术能力的尊重，同时考虑个人年功积累和工作业绩。

专业技术类介乎于综合管理类和行政执法类之间，强调的是专业层面上的竞争，在专业领域内领导别人。

二、公务员分类管理改革存在的问题

现有公务员制度存在很多问题，必须进行改革，这早已是共识，但多年来地方政府在改革上进行的探索，大都是从局部的某一个环节上进行突破，但选择哪个环节却非常关键，如果选得不好，改革就很难深入下去，许多改革没有达到理想的效果，原因就在这里。

深圳的探索精神值得赞赏，但改革能否奏效有待观察。

深圳改革将“铁饭碗”变成“瓷饭碗”。

一方面给政府工作人员以压力，另一方面又给勤奋有能力者以努力工作就能提升的干劲，无疑会改变之前部分政府机关的懒政和不作为，公务人员会变得更加务实、高效、快捷。

而且，今后随着公务员聘任制的推进，人员流动性将会变大，更多具有管理技能和特殊才能的高端人员将会进入公务员队伍，势必形成“鲶鱼效应”，使公务员队伍充满竞争和活力。

但客观原因造成了公务员管理比较粗放的现状，尽管分类改革前景可观，但诸多弊病。

这很有可能会对即将进行的改革形成巨大的阻力。

公务员分类管理制度改革的绑脚石应有以下几点。

（一）公务员数量大大超标

中国财政供养人员（包括行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员），其数量为4000多万人。

按照深圳公务员与GDP的比例指标来看，深圳公务员数量大概有5万多人结合中国其他地区深圳公务员大大超出其他地区。

想想看，公务员这么多，如果十分之一的人想升迁，竞争就会异常激烈，在此情况下，深圳作为先锋开辟分类管理制度的改革很难承担起淡化官本位的重任。

（二）公务员中的官员数量比例较大

现有公务员中有多少官员？

很难找到权威的统计数字，但许多人都有这样的阅历：

即使在县级政府的这个局那个局，一般都有10个左右甚至更多的副局长，加上调研员、中层的股级正副职干部，数量可达30个以上，几乎每5个人就有一个官员，他们不但耗费着巨大的财政收入，而且使所有的重要岗位都人满为患，他们哪有动力去选贤任能？

谁会去重视培养人才？

（三）公务员腐败的制度土壤未能铲除

目前公务员队伍中因腐败而落马的官员不是小数字，对于这种状况，必须在创新反腐制度上进行改革，而公务员分类管理制度所起的作用则很有限。

比如在摘掉部分人的“官帽”、打破一部分人的“铁饭碗”时，我们用什么办法来保障其公正公平？

如果公正公平没有保障，“让公务员队伍更专业、更高效、更廉洁”的目标怎能实现呢？

例如说深圳市前市长许宗衡贪腐案，许宗衡利用手中的职权，勾结商人敛财，然后将所得贿款用来买官。

在许宗衡被捕后，只有福田区区委书记的李平、龙岗区区委常委、常务副区长钟新明等地方官员落马，至于与许宗衡过从甚密的市府主要领导人也没有再被追究，许宗衡将被判处死刑。

政治评论员刘锐绍形容，许宗衡这些高官判刑的轻重，从来都不是以犯案的轻重来量刑，背后的政治考量更重要；许宗衡案并非纯经济犯罪、贪污案，非地方法院可以定夺。

如果许宗衡被判死刑，显然是中央为了杀一儆百，也考虑到案件牵连的广泛性。

相当一部分从事行政执法类和专业技术类的人员在“官本位”盛行的背景下,认为还是当官比较好,只有职级没有社会地位,这是一个观念上的阻碍。

在公务员内部破除“官本位”意识,这是改革成功的重要前提。

比如来自分类管理本身科学性要求所遇到的阻力和难点，包括如何科学开展工作分析、绩效目标设定、评估指标体系设计、权重设计、评估主体选择等；还有来自施行分类管理所遇到的基础性工作障碍，包括公务员管理观念和方式的转变、配套制度的建立健全、体制性障碍等。

这些问题不尽早解决，很难说即将开展的公务员分类改革不会遭到与此前进行的事业单位分类改革类似的境遇。

三、公务员分类管理制度改革的对策

深圳公务员分类管理改革是深圳深化干部人事制度改革的重大举措，有利于进一步完善公务员管理和优秀人才的晋升，有利于进一步推进社会和谐稳定。

（一）解决长期困扰公务员的“天花板”问题

一直以来，我国对公务员管理主要实施“大一统”模式，将从事综合管理、战略规划、政策研究等工作的人员与一线执法和辅助服务人员混同招录、选拔、培养和使用，这种“大锅饭”模式导致大多数公务员达到一定级别后，晋升空间越来越小，从而形成在不同阶段上遇到自身仕途的“天花板”现象。

而“天花板”效应常常使一些干部感到升迁无望、前途无“亮”，甚至会导致其心理失衡和工作倦怠。

深圳市的改革，就是通过职位分类和聘任制的实施，让公务员得以在自己的专业轨道上进行发展，从而解决长期困扰公务员的“天花板”问题。

公务员的管理制度并没有随着公务员热而变得成熟，职责不清、人浮于事、效率低下仍然是困扰公务员管理的顽疾。

尽管年年有考核，但囿于人情和绩效难以量化等因素，对公务员的考核往往很难起到激励和鞭策的作用。

在公务员管理中引入聘任机制，无疑会在一潭死水中激起涟漪，使原本“稳定”的职业不再稳定。

聘任机制管理下的公务员有了危机感，“铁饭碗”变成“瓷饭碗”，这将会大大激发公务员务实、敬业和再学习的积极性。

（二）推行公务员聘任制

2010年初，深圳开始大刀阔斧地进行公务员分类管理改革，把公务员发展的独木桥改为三条阳光大道。

深圳大部分公务员告别行政级别的束缚，通过职级晋升来体现自己的价值。

推行公务员聘任制是深圳公务员分类管理改革的另一重要举措。

为稳妥起见，深圳采取增量改革方式，对2010年后新进入深圳行政机关的公务员均实行聘任制。

按深圳每年公务员退休数和接收军转干部人数测算，预计每年新增约1000名聘任制公务员，10年后如果达到1万人，也只占到深圳目前公务员总数不到1/4，这对现行管理制度的影响将是渐进、平缓和可控的。

（三）扩大公务员聘任制

建立“能进能出、能上能下”的用人机制。

如今，敢为天下先的深圳市再一次走在了全国前列，可以期待，此项改革方案将为公务员管理注入新的活力。

相对于委任制而言，聘任制退出机制更加灵活，这对想混日子的人来说也许是坏事，但对真正有能力、想干事的人来说却是好事，因为其养老、失业等保障制度是跟企业和社会其他群体完全衔接的，随时可以转移，中途离职有基本保障，有机会二次择业；而委任制公务员中途离职是“净身出户”，连基本的保障都没有，二次择业成本很高，这也是造成其能进难出的重要原因。

所以在建设统一人力资源市场的大趋势下，聘任制将比委任制更具优势和活力。

1、聘任制公务员实行合同管理

从历次机构改革的情况来看，改革能否收到预期成效，很大程度上取决于能否解决好人的问题，机构的优化必须与用人机制的优化相结合，才能真正促成行政运行机制的优化，而针对新进公务员均实行聘任制，打破“铁饭碗”的尝试，深圳推行此项改革主要是解决公务员的出口问题。

不解决出口问题，其它改革措施都只能触及皮毛，因此改革必须是职位分类与聘任制的结合。

聘任制公务员与委任制公务员在身份和政治待遇上没有任何差别，都使用行政编制，履行公务员权利义务，在职责权限、能力要求、职务升降等方面执行同样的制度。

二者的差别体现在用人方式上，聘任制公务员实行合同管理，实行社会基本养老保险与职业年金相结合的退休保障制度，相对于委任制公务员而言，其退出机制更加灵活，单位二次选人和公务员二次择业的自由度都更大

2、扩大聘任制公务员的招聘规模

从2010年起，深圳市所有新进入行政机关的公务员，无论是通过招聘，还是军转安置、调任、市外转任等方式进入的，一律实行聘任制。

其中，对军转干部安置为聘任制公务员的不实行试用期，直接签订无固定期限合同，并根据其军龄给予一次性补偿，计入社会养老保险和职业年金账户。

深圳市将扩大聘任制公务员招聘规模，在有行政编制空缺的前提下，争取每年补充1000名左右聘任制公务员。

实施分类管理改革后，可以根据单位用人情况和申报情况，灵活安排更有针对性的招聘。

深圳市每年退休的公务员约为500人，各单位也保留有一定的空编，可以根据工作需要申报。

总的来说，实施公务员分类管理对提高政府管理的现代化水平非常必要。

深圳公务员分类管理改革的思路出台后，社会各界和互联网上反响热烈，改革后聘任制公务员的招聘也出现了报名火爆的场面，说明了这项改革是得民心、顺民意的。

参考文献：

1、田湘波，《深圳公务员制度改革能带来什么》，清风杂志社出版，2010年第6期。

2、黄浩苑，《“去官化”：

深圳公务员制度改革在破冰》，决策探索出版，2010年第13期。

3、宫峦，《2010年广东深圳开启公务员“去官化”破冰之旅》，共产党员出版，2010年08期。

4、袁立中，《把激发干部活力贯彻到干部一生的全过程》，人民论坛出版，2010年第４期。

5、张苹，《谁动了深圳公务员的铁饭碗？

》，2010年2月。