精选关于逐步撤销市领导县体制的思考.docx
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精选关于逐步撤销市领导县体制的思考
——关于逐步撤销市领导县体制的思考
我国现行行政区划建制一般有四个层级，即省→市地州→县→乡镇，管理层次之多为世界各国之首。
此外，西部少数边远山区地方在县与乡镇之间还设有县的派出机构－区公所，形成了五个管理层，而东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处。
国外大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省（或译为郡、州）→县，县以下为地方自治组织。
我国的四级制和五级制，明显太多。
按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率却越低。
所以笔者主张：
适当划小省、自治区，逐步撤销地级管理层，最终形成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。
要形成这个体制，关键是要解决好地级管理层的存废问题。
目前地级管理层包括三种模式，即地区领导县体制、自治州领导县体制及地级市领导县体制，从地级管理层改革的要求与可能出发，首先应该改革市领导县体制。
一、市领导县已经成为地级管理层中占主体的体制市领导县体制已经成为市地管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广、影响重大的地方行政体制，对经济的发展、社会的稳定具有重大的影响。
如果这个体制改革成功了，不仅解决了地级管理层的主要问题，而且也解决了整个地方行政体制的核心问题。
二、市领导县体制的消极影响确实在逐渐增加
一是经济利益的矛盾，就是市县争利的问题，这是市县矛盾的核心。
产生这个矛盾的主要根源是市的经济实力不够雄厚，加上有些市管辖县的数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展难以有大的倾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区。
有些新设的地级市每年还要县里上交市里一定数量的市政建设经费，用于市政府所在地的中心城市建设。
这样县里就明显感觉增加了负担。
县里一般希望市里对县里有所扶持和帮助，有的期望值还很大，期望得不到实现就失望。
正是在这种情况下就出现了“市括县”、“市挤县”的议论，认为市不仅带不了县，而且是揩县的“油”来肥市。
二是行政管理的矛盾。
地区体制时期，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县，省里管得比较宏观，县的自主权和回旋的空间都比较大。
在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体的领导，县的自主权比地区体制时期不是扩大了而是缩小了。
三是城乡关系的矛盾。
在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，在工作部署、城乡利益分配等方面难免出现不平衡。
市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置。
笔者在沿海某市调研了解到，近几年召开市人代会时所辖各县对市政府工作报告的看法是，认为市政府工作部署不是面向全市各区县，而是针对城区而言，因此把市政府工作报告称作市区工作报告。
之所以出现这种情况，既有主观原因，也有客观原因，因为市区经济社会结构复杂，管理事务多、任务重，市里不得不解决眼前的突出问题，有时难以顾及农村工作，久而久之县里就觉得市里对农村工作指导不力。
市领导县体制的矛盾，其根源在于这个体制本身的局限性，是行政体制与市场经济的矛盾，从理论上讲这个体制不符合市场经济的发展方向。
但在我国现行行政体制框架下，这个体制在一定条件下确有一定的积极作用。
这个一定条件就是市与县的经济发展水平和市管辖范围的大小。
一般而言，市的经济实力强、县的经济实力弱而且以农业经济为主体，市与县互利互惠程度高，这情况下的市领导县体制运行就比较顺畅，比如一些省会城市领导县就比较好；相反，如果市的经济实力弱而县的经济实力强，这时的市管县体制矛盾就会突出。
另外，市县两弱时矛盾也不大，而市县两强时则容易产生矛盾。
市领导县体制的效果如何还与市领导的县的数量多少密切相关，因为市的辐射能力是有一定限度的，超出限度就容易产生矛盾。
现实中，经济发展水平高、实力强的地级市常常周边的县较少，而经济发展水平不高、经济实力不强的市周边的县却很多，因而产生了实力强的市领导的县的数量少、而实力弱的市领导的县的数量反而多的奇怪现象。
这是因为经济实力强的市多分布在经济发达的东部地区，这里城市密集、数量众多，周边需要领导的县数量较少，甚至无县可“领”。
而经济不发达的中西部地区，中心城市数量少、功能差、辐射能力弱，但周边比较贫困落后的县却很多。
这样就出现了所谓的“大马拉小车”与“小马拉大车”的问题。
市领导县体制的突出问题集中到一点就是省县之间多了一个中间管理层，增加了管理成本，降低了工作效率。
八十年代以前省县之间虽然也有个管理层，但主体是地区领导县体制。
地区作为省（自治区）的派出机构，从职能任务、机构设置到具体的领导方式方法，与作为一级行政区划建制的地级市都有明显的区别。
一般而言，地区对县的领导要简单一些、务虚一些，而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。
地区对县的领导主要是党务领导和行政督导，市对县的领导除党务、行政外，还包括经济事务。
因此从地区领导县体制转到市领导县体制后，省里对县里领导的各项工作都要经过地级市中转，在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增多了，县的自主权明显减少，县里普遍感到“婆婆”管得更多更严，市和县的管理成本都增加了。
笔者利用在中央党校学习的机会，对第二期来党校学习的县（市）委书记进行过走访调查，从中了解到，仅应付检查接待一项，县里普遍感到应接不暇。
有的县委书记说，实行市领导县体制后，市里机构多了，工作人员多了，对县里领导实了，因而到县里来检查的人也多了、次数也多了。
有些县进行过统计：
市四大班子及所属局委办每年到县里检查工作总计起来，少的市也上千人次，多的几千人次。
有的地级市只管辖一、两个县，市里到县里检查工作的频率就更高了，县里的接待任务自然就更重，几乎天天都有市有关局委办“检查指导”工作的人员，县领导及有关局委办负责同志只得忙于接待应酬。
另一个突出问题就文山会海问题。
中央和省里下发文件时很多是下发到县、团级，但地级市为了贯彻上级文件精神常常要再发个文件进行贯彻落实。
笔者从河北某县来中央党校进修的一位县委书记那里了解到，该县去年收到上级各方面的文件470多个，其中70%来自地级市。
重复开会的问题也突出。
现在交通发达，省里很多会开到县一级，县市有关人员一同参加省里的会议。
但为贯彻会议精神，地级市一般都要再召集各县、区开会，这样县里就同一事项既要参加省里的会，又要参加市里的会，造成人力物力的浪费。
三、逐步改革市领导县体制的条件日渐成熟
省县之间管理层的设置是历史的产物，存在了相当长的时间。
我国县以上的行政区划建制，自秦始皇统一中国实行郡县制以来，最为稳定的是县建制，从创立以来延续至今，自未废止。
县之上的建制则变化较大，不同的历史朝代有所区别。
从管理的层次看，有二级制、三级制和四级制，其中三级制（包括实三级和虚三级）的时间最长。
二级制时间不长，只有秦和汉前期为郡县二级制，共计不过两百年的历史。
秦统一中国时，疆域面积不大，实行郡县二级制，全国设了40多个郡，1000左右个县，平均一个郡辖二十几个县。
西汉立国之初也实行郡（国）县二级制，郡县数量与秦时相近。
但随着疆域的扩大和人口的增多，郡的数量越设越多，到公元前104年全国设有郡96个，中央政权直接领导如此多的一级政区难度加大了，于是在公元前106年汉武帝在郡之上设13州刺使部。
州刺使部刚设时为中央派出机构，行使职能类如监察区，但随着职权的扩大和机构人员的增多逐步演变成了最高地方行政区划建制，地方行政区划由二级制变成了三级制。
自此以后，虽然各级行政区划建制的通名有所不同，但三国、两晋、南北朝、唐宋明各朝均为三级制，总计时间在一千五百年以上。
实实在在的四级制则只有百余年的时间，只有元朝是实实在在的四级制，即省──路──府（州）──县。
元朝是中国历史上疆域最大的朝代，中央政权为了有效地统治地方，在原来宋代一级政区－“路”之上设立行省，简称为省，形成四级制。
清朝是虚四级、实三级制，即省……道……府（州、厅）──县，道是省的派出机构。
中华民国建立以后，1913年裁撤府州厅，由省辖道、道管县，全国共设97个道。
1928年国民党政府定都南京后，废除道制，在省县之间设立行政督察专员公署，作为省的派出机构指导、监督几个县的工作。
行政督察专员公署最初是蒋介石为围剿革命根据地的军事需要而设立的，后来逐步发展成具有军事、行政、经济等综合职能的机构，到1947年底国统区共设了209个行政督察专员区（简称专区）。
抗日战争时期，中国共产党领导的根据地也先后设立了90个行政督察区。
新中国成立后，在省（自治区）与县中间继续设立一个管理层，包括作为一级行政区划建制的自治州和省辖设区的市及作为省政府派出机构的专区。
“文革”期间专区机构实行党政合一，专区改称地区。
市领导县的体制多由地区领导县体制演变而来，并逐渐取代地区而成为地级管理层的主体。
我国地方行政建制之所以层次较多，省县之间之所以要设个管理层，是与我国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件密切相关的，是与一定的经济发展水平和交通通讯条件相适应的。
新中国成立初期，中央人民政府曾对行政区划体制进行过改革，具体措施主要有三条，一是划小省区，二是增设直辖市，三是设立大行政区。
三条措施的共同目的都是为了巩固新生的人民政权，便于中央政府对地方的行政管理。
国家进入全面建设时期以后，为了减少层次、提高效率，对建国初期的这种行政区划体制又进行了调整，撤销了大行政区，合并了一些省和直辖市。
但地级管理层仍然保留。
当时之所以没有撤掉地级管理层，一是因为省区面积大、交通通讯条件落后，二是因为计划经济体制下政府管的事务多，省没能力直接管到县。
但经过几十年的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和交通通讯条件的改善，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。
与计划经济时期相比，在市场经济体制下政府职能发生了很大变化，政府的事务性工作大大减少了。
比如，在计划经济时期政府不仅要制定下达各种各样的经济计划指标，而且还要分配生产生活物资，诸如柴油、化肥、钢材等等生产物资一般都由政府一级一级调拨，具体琐碎的事务性工作之多、工作量之大，常常使政府及有关职能部门忙得焦头烂额，省里直接领导几十个县确有难度。
现在这样的事务性工作大大地减少了，上级政府不仅不再向下级政府分配物资，就是计划指标也基本不再下达了。
长期以来行政审批一直是各级政府及其职能部门的一项日常性工作，也是影响行政管理层次和管理幅度的一个重要因素。
据不完全统计，国务院和省级政府的行政审批事项一般有2000多项，很多部门办理行政审批成为行政管理的主要日常工作。
近两年行政审批制度改革取得了重大成绩，“许多地方对行政审批项目做了大幅度的削减，削减的幅度一般都在50%左右。
”[3]另据新闻媒体报导，我国加入WTO组织后国家有关方面将要废止1000多项行政审批事项，[4]随着改革的深化，需要政府审批的事项会越来越少。
县以上的行政管理越来越由微观转向宏观，省政府及其所属部门管理的下属单位个数可以大幅度增多，省完全有可能直接领导几十个县。
与此同时，近十几年来交通通讯条件有了很大的改善，为省直接领导县创造了技术保障。
过去，交通通讯不发达而造成的管理不便是我国行政管理层次过多的一个重要原因，现在公路、铁路、航空四通八达，电话、电视、信息网络日渐普及，方便了联络，缩小了空间，缩短了省县之间的距离，省对县的管理和县与省的联络都较之过去便捷得多。
特别是近几年随着高速公路的发展，从一些县城到省城，过去需要两三天的时间，现在只需十几小时甚至几个小时。
笔者在辽宁、山东、浙江、江苏等地调研了解到，这些省已经或正在形成以省城为中心的4－6小时的交通圈，就是最偏远的县城到省城只需6个小时，在这些地方省完全有条件可以直接领导几十个县。
四、有步骤地推行省直接领导县体制
江泽民同志在“七一”重要讲话中深刻指出，“无论什么样的生产关系和上层建筑，都要随着生产力的发展而发展。
如果它们不能适应生产力发展的要求，而成为生产力发展和社会进步的障碍，那就必然要发生调整和变革”。
以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，从发展的趋势看，这个管理层都应逐步取消，最终实行省直接领导县的体制。
但考虑到取消地级管理层影响很大，全国各地情况又很不一样，实行省直接领导县的体制不能一哄而起，而必须因地制宜、逐步实施，可以先在东中部地区进行试点。
从各省情况分析比较，辽宁、浙江两个省作为试点省比较适宜，因为这两个省具有省直接领导县的较好条件。
其一，这两个省面积不大，人口不多，属于中等规模的省区。
两省面积都只有十多万平方公里，人口都是四千多万；其二，目前两省都全部实行市领导县体制，既没有撤消自治州的法律问题，也没有撤消地区后的人员安置问题，只有市领导县体制一种模式，比较好操作；其三，两省都有两个经济较强的副省级市——辽宁省的沈阳市、大连市，浙江省的杭州市、宁波市，在实行市直接领导县体制的初期，省一下子管的县太多恐有难度，可以让两个副省级市暂时保留市管理县的体制，经过一段时间过渡后这几个市的县或改为市轄区或由省直接领导；其四，两省县的数量不多，除去两个副省级市管辖的县外，省直接领导的县、市大约五十个左右，比较适度；其五，两省经济都比较发达，经济市场化程度较高，自然条件较好，交通发达，易于管理，比较容易实行省直接领导县的体制。
此外，浙江省还在全国独一无二地实行了县财政直接对省和县主要领导由省任免的制度，这在一定程度上更有利于推行省直接领导县的体制。
在这两个省改革试点的基础上，经过一段时间的准备，再在东中部地区逐步全面推行省直接领导县的体制。
地级市不领导县但还要领导市辖区，所以取消市领导县体制不等于撤消地级市。
市辖区作为市的二级行政区划建制不可能由省直接领导，只能由市领导。
所以取消市领导县体制比撤消地区体制更容易一些，因为地级市有自己的直属地域——市辖区，市的行政建制不能撤消，因而必然要保留相应机构编制和工作人员。
但市不领导县以后，工作量减少了，精简机构和人员是不可避免的。
更重要的是，要把市的职能、机构与市辖区的职能、机构一并考虑，进行市区管理体制的创新与重构，以进一步加强市区工作。
同时，实行省直接领导县的体制后，原地级市可继续保留行政级别，虽然在法律上与县平行，但在职能、职权、机构、编制、干部待遇等方面应与县有所不同，这样不仅有利于体制改革过程中的稳定，更主要的是有利于中心城市的发展。
我国地级市一般都是几个或十几个县域的政治、经济、文化中心，其中心地位是历史形成的，具有明显的区位优势，对周边地区或多或少产生着辐射作用。
这些市不领导县后其中心城市地位不应削弱而应加强，应进一步加快发展，真正成为几个县域经济发展的领头羊。
自治州属民族自治地方，体制变动不仅取决于现实管理的需要，而且还涉及到修改《宪法》的重大问题。
因此，自治州的体制宜暂时不动。
地区作为省（自治区）的派出机构，没有自己的直属行政区域，因而撤消地区领导县的体制比撤消地级市领导县的体制更难一些。
但目前地区的数量已经不多，全国总计只有三十多个，而且分布在西藏、新疆等边疆省区，从巩固边防、便于行政管理的实际需要看，在短时期内还必须保留这些省区的地区领导县体制
五、推行省直接领导县体制应该解决的几个重要问题
撤消地级管理层、实行省直接领导县的体制，是对中国两千来地方行政体制的重大创新，对提高效率、精简机构具有看得见、摸得着的重大现实意义，对整个国家的经济发展和长治久安具有深远的历史意义。
为能够最终建立起以省县二级制为主体的地方行政体制，在逐步取消市对县领导的同时需要着重做好以下几项工作。
一要科学确立各级政府职能，特别是科学划分中央、省、县（市）的职能。
政府职能的设定是政府管理层次多寡和管理幅度大小的前提条件，只有科学合理地划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。
管理职能向高层集中是单一制体制的特点，因此向下放权、给社会松绑，积极稳步培育社会自治机制，充分发挥社会自我管理、自我服务的功能，仍是地方行政管理改革的重要内容。
该由下级政府行使的职能，上级政府不要截留；该由企事业单位、社会团体和群众自治组织办理的事务，政府不要再包办。
政府只有管得少而精，才能既管得住又管得好。
美国一个州之所能平均下辖60多个县政府、三百多个市政府，关键就得益于州政府与县市地方政府的职能划分得科学合理。
二要逐步调整省、县规模，把大省缩小、把小县扩大。
由于历史原因，我国省的规模大小不等，有的省人口过多，有的省面积过大。
从人口看，河南、山东两省都超过9千万，广东、四川两省都是8千多万，江苏7千多万，河北、湖南、湖北都是6千多万；从面积看，新疆、西藏、内蒙三个自治区共有4百多万平方公里。
省级建制规模过大，既不利于经济发展，又对国家长治久安潜伏不利因素。
因此应有计划地把规模过大的省划小。
从国内外的经验和管理需要出发，全国省级建置可以设至50－60个。
划小省（区）的办法有三，一是将一个省一分为二，二是从几个省中划出一块设一个省，三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。
第三种办法是比较好的办法，增加机构少、震动小、比较容易为地方接受。
另外还可以扩大现有直辖市的行政区域，如北京、天津可以与河北一起统筹规划，上海可以与江苏、浙江一起考虑。
在划小省区的同时，对规模过小的县也可以合并。
如河北、山西等省县的规模就偏小，有的县只管三五个乡镇，二十几万人，有的只有十几万人，面积只有二三百平方公里。
这样的县无论是从精简机构、减轻人民负担的要求出发，还是从经济发展和行政管理的需要来看，都应该进行合并。
一些规模过小的县被合并后，县的总数就减少了，就更有利于省直接管县体制的推行。
特别是近年来随着乡镇的撤并和乡镇数量的减少，在此基础上撤并一些小县的条件更加成熟了。
三要实行市县分等的制度。
实行省直接领导市县的体制后，干部晋升少了一个大的出口，对县域经济的发展特别是对干部的积极性会有一定的影响。
为解决这个问题，特别是为了更进一步调动市县发展的积极性，应该将市县分成几个等级，各等级间的党政干部可以竞争交流。
比如可以设想，根据经济发展水平、人口地域规模等因素综合考虑，将省辖市县分为一二三四五类，各类市县机构编制数量和党政领导干部的职级和工资待遇不一样，同是县长，一类县的县长可以享受司厅级待遇，三类县的县长则是处级待遇，三类县干得好的县长可以晋升到一二类县做县长，这样干部晋升的空间大，不仅有利于调动广大干部的积极性，更主要的是有利于形成市县之间的竞争机制，从而更有力地激发市县经济发展的活力。
四要相应改革一些单项管理体制，如司法体制、金融体制等。
就司法体制而言，在撤消地级管理层后，为解决两级终审制的问题，可以在省高级法院、省检察院之下设立派出机构，负责几个县（市）的案件复审复查工作。
另外，国外一些国家的巡回法厅制也有可取之外。
就金融体制而言，机构设置和管理职能划分已经突破了行政区域界限，比较容易与省县直管体制接轨。
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