中国债券场管理体制成因与变革0001.docx
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中国债券场管理体制成因与变革0001
中国债券市场管理体制：
成因与变革
中国目前的债券市场由交易所市场、银行间市场和柜台市场组成，一个多层次的市场体系已经初步形成。
但是，长期以来所形成的多头管理体制造成了市场分割，严重影响了统一互联的债券市场的建立。
一、多头管理体制的形成
1987年3月27日国务院发布《企业债券管理暂行条例》，确定中国人民银行是企业债券的主管机关，企业发行债券必须经中国人民银行批准。
[1]人行对企业发行债券实行集中管理、分级审批制度。
[2]人行审批债券发行的依据是人行会同国家计划、财政等部门拟定并下达各省、自治区、直辖市和计划单列省辖市执行的企业债券发行的年控制额度。
[3]在暂行条例发布后的第二天，国务院又发布了《关于加强股票、债券管理的通知》。
这是中国实行改革开放政策以后国务院发布的第一个关于资本市场的重量级文件。
通知重申“企业发行债券必须报经当地中国人民银行审批”。
五年后，1992年12月27日，国务院发布《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，这是国务院发布的第二个关于资本市场的具有里程碑性质的文件。
文件规定股票之外的其他证券发行的管理职责分工如下：
国债由财政部负责；金融机构债券、投资基金证券由中国人民银行负责审批；国家投资债券、国家投资公司债券由国家计委负责审批；中央企业债券由中国人民银行和国家计委负责审批；地方企业债券、地方投资公司债券由省级或计划单列市人民政府负责审批。
这种做法改变了《企业债券管理暂行条例》所确立的债券发行管理体制，使计委和省级或计划单列市人民政府也获得了债券发行审批的权力，但这时《企业债券管理暂行条例》还没有被废止。
1993年4月11日，国务院在其发布的《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》中，要求各地尽快明确负责本地区债券发行审批的管理部门，并报国家计委和国务院证券委备案。
但是，很快又有了新的规矩。
1993年8月2日，国务院发布《企业债券管理条例》，废止《企业债券管理暂行条例》，规定中央企业发行企业债券，由中国人民银行会同国家计划委员会审批；地方企业发行企业债券，由中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批。
[4]新条例在一定程度上理清了债券发行管理体制，但问题依然没有得到彻底解决。
因为，新条例确立的是中国人民银行会同计委审批债券发行。
这种体制一开始就为日后的多头管理埋下了伏笔。
首先从《企业债券管理条例》规定的管理体制下突围出来的是可转换公司债券。
1997年3月25日，国务院证券委员会制定并发布《可转换公司债券管理暂行办法》，规定上市公司和重点国有企业可以发行可转换公司债券，可转换公司债券的发行由中国证监会审批，这就把部分债券的发行审批权从《企业债券管理条例》规定的体制下剥离出来。
但这种做法得到了国务院的认可，《可转换公司债券管理暂行办法》在发布前得到了国务院的批准，这看起来使中国证监会对可转换公司债券的管理具有了正当性。
但是中国人银行显然还是想将企业债券统一管起来。
1998年4月1日中国人民银行发布《企业债券发行与转让管理办法》，规定：
“中华人民共和国境内的企业法人在中华人民共和国境内从事企业债券发行、转让及其相关活动，应遵守本办法，中国人民银行对债券发行与转让进行管理，并负责本办法的实施。
”[5]然而，这种做法没有法理依据。
《企业债券管理条例》第38条规定对该条例的解释需要由中国人民银行会同国家计委进行，但这个办法显然是中国人民银行的单方行为，
1998
也没有得到国务院批准，这就注定了它的生命不会长久。
仅仅一个月后，年5月12日，中国人民银行办公厅发布通知，“鉴于执行中遇到一些问题，需要与有关部门协商，进一步修订完善，”因此，停止执行。
债券管理体制的变革没有因此止步。
1999年12月，国务院批准了中国人民银行《关于企业债券改由国家计委审批的请示》。
从此以后，由国家计委统一负责下达企业债券发行总规模和审批企业债券发行。
[6]当然，这并不是说中国人民银行已经完全不再涉足债券管理了，金融机构债券的发行仍然由中国人民银行审批。
在中国人民银行与国家计委（包括后来的国家发展计划委员会和国家发展和改革委员会）之间就债券管理权力的划分基本清楚之后，如何划分中国证监会与中国人民银行之间债券管理权力的问题又凸现出来。
2003年8月29日，中国证监会公布《证券公司债券管理暂行办法》，规定经中国证监会批准证券公司可以发行债券，使证监会拥有了对证券公司这种金融机构发行的债券的管理权力。
但是，中国证监会并不能完全将证券公司发行债券的审核权限控制在自己手中，因为《企业债券管理条例》第37条规定：
“企业发行短期融资券，按照中国人民银行有关规定执行。
”因此，中国人民银行与中国证监会于2004年10月18日联合发布《证券公司短期融资券管理办法》，确定证券公司短期融资券由中国人民银行和中国证监会联合管理。
其他短期融资券则由中国人民银行独立管理。
与此同时，中国证监会与国家发改委也存在着公司债券发行管理权的交叉与冲突。
2007年8月14日，中国证监会发布《公司债券发行试点办法》，规定中华人民共和国境内发行公司债券适用该办法，并且需要中国证监会核准。
从字面来看，这个办法适用于所有的公司制企业发行债券。
但中国证监会《关于实施〈公司债券发行试点办法〉有关事项的通知》又规定：
“试点初期，试点公司限于沪、深证券交易所上市的公司及发行境外上市外资股的境内股份有限公司。
”这种权力扩张的诉求显然是要打破既存格局，但又照顾了既存的债券管理的现状。
与此相呼应，国家发改委于2008年1月2日发布《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》，明确上市公司发行公司债券不属于国家发改委管理。
综上所述，目前在我国形成了一种债券发行的多头管理体制。
上市公司发行可转换为股票的公司债券、上市公司发行公司债券、证券公司发行债券由中国证监会管理；金融债券、企业短期融资券由中国人民银行管理；证券公司发行短期融资券由中国证监会和中国人民银行联合管理；其他企业债券由国家发改委管理。
二、建立债券市场集中统一监管体制的努力实际上，自债券市场发育之初，建立债券市场集中统一监管体制的努力就开始了。
国务院之所以于1987年3月发布《关于加强股票、债券管理的通知》，就是因为“对股票、债券缺乏统一管理”，其结果是确立了中国人民银行作为股票、债券主管机关的地位。
1992年10月国务院办公厅《关于成立国务院证券委员会的通知》则明确，成立国务院证券委是“为了加强证券市场的宏观管理，统一协调股票、债券、国债等有关政策。
”1992年12月国务院《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》也强调：
“证券委是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构”。
1993年4月国务院《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》甚至试图将中国人民银行在债券管理方面的权力转由证券委统一行使。
这种思路反映在了当年制定的公司法中。
1993年公司法第164条规定由国务院证券管理部门审批公司债券的发行。
但是，这一规定从未得到执行。
在我国资本市场萌芽时期，中国人民银行就是主管机关，国务院证券委及中国证监会的成立使股票发行管理权独立出来，但变革不是也不可能一蹴而就，打破既有的管理体制，重建新的体制需要时间。
1993年公司法显然过于理想化了，通过一两个法律条文就想改变既存的权力格局，无疑是行不通的。
国务院证券委成立的初衷是统管“全国证券市场”，但是国务院证券委自始至终没有完成这项工作。
1998年证券法的规定显然要务实得多。
它规定公开发行股票的管理由国务院证券监督管理机构负责，发行公司债券则由国务院授权的部门负责。
“国务院授权的部门”作为一个笼统性的规定实际上是照顾了实践做法。
虽然公司法的修订还要等到2005年，但1998年证券法的规定已经表明由国务院证券主管部门统一证券市场管理的尝试没有取得预想的结果。
2005年修订之后的公司法、证券法迁就了现实，在规定上市公司可转换公司债券由国务院证券监督管理机构管理的同时，笼统地规定公司债券的主管部门是“国务院授权的部门”。
三、在完善法治的基础上建立集中监管体制多头管理体制使各个市场之间的制度龃龉不合，导致银行间债券市场、交易所债券市场与银行柜台市场相互连通不足，债券交易的流动性成本较高，效率较低，严重阻碍了中国债券市场的发展壮大。
[7]2004年初，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，这是国务院发布的关于资本市场的第三个具有里程碑性的战略文件，它勾画了中国资本市场此后发展的蓝图，提出要积极稳妥发展债券市场，逐步建立集中监管、统一互联的债券市场。
2005年证券法虽然在尊重现实的基础上交替使用“国务院证券监督管理机构”和“国务院授权的部门”，但也明确规定“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。
”债券市场作为证券市场不可分割的一部分，理应由国务院证券监督管理机构实行集中统一监管。
但是在建立债券市场集中监管的过程中，必须从我国现实的多头管理体制出发，从二十年来我国债券市场管理体制的变革出发。
我们需要总结和借鉴二十年来的经验和教训。
市场经济是法制经济。
1987年的《企业债券管理暂行条例》实际上已经确立了中国人民银行对债券市场的集中统一监管，但国务院的几个通知改变了这种格局。
国务院证券委和中国证监会的成立是为了实现对证券市场的统一监管，1993年公司法也将这种想法上升为法律，但最终没有得到落实。
这可能是对既存事实的妥协，也可能是因为对金融体制改革方向的认识不明朗，但更重要的原因是有关债券市场法制体系的混乱。
这种混乱体现为以下几个方面：
第一，效力层次颠倒。
法律制度的效力层次本来是分明的，自上而下依次是法律、行政法规、部门规章，法律具有最强的约束力，行政法规次之，部门规章效力最弱。
层级低的规范性文件不能与层级高的规范性文件相抵触。
但在债券市场的实践中，发生了一个反向运动，目前债券市场的管理主要是以部门规章为依据。
第二，制度虚置。
正是因为法律制度的效力层次颠倒，法律、行政法规形同虚设，很多规定在实践中并没有得到遵守。
《企业债券管理条例》至今尚未废止，但实际上它在债券市场上已经无足轻重。
第三，朝令夕改。
这在1992年到1993年期间表现的特别明显，在不到一年的期间内，债券发行管理体制几经变动。
解铃还须系铃人。
我国金融体制改革的方向已经基本明朗，建立债券市场集中监管体制的目标也早已提上日程，目前应当尽快修订通过新的《企业债券管理条例》。
通过条例的修订一方面可以将我国金融体制改革，特别是债券市场管理体制的改革成果尽快以制度形式固定下来，另一方面也可以借此整理债券市场凌乱的法制体系，为加快债券市场的发展奠定坚实的制度基础，在完善法制的基础上
建立债券市场集中监管体制
参考文献：
【1】《企业债券管理暂行条例》第4条【2】《企业债券管理暂行条例》第13条
【3】《企业债券管理暂行条例》第12条
【4】《企业债券管理条例》第11条
【5】《企业债券发行与转让管理办法》第6条
【6】其时原国家计划委员会已于1998年更名为国家发展计划委员会又于
2003年将原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入改组为国家发展和改革委员会
【7】中国证券监督管理委员会编《中国资本市场发展报告》中国金融出版社2008年版第103页
作者单位：
中国政法大学/中国证券登记结算公司）
国家发展改革委行政执法事项及依据
初步梳理结果对外公布表（第一批）（试行）
行政许可（30项）
序号
事项
法律依据
1
煤炭生产许可
《煤炭法》
《煤炭生产许可证管理办法》
2
煤炭经营资格审批
《煤炭法》
《煤炭经营监管办法》
3
煤炭出口经营许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《国家发展改革委关于加强煤炭出口管理工作的通知》（发改运行[2004]543号）
4
新开农药厂点核准
《农药管理条例》
5
生产尚未制定国家标准或者行业标准的农药审批
《农药管理条例》《农药生产管理办法》
6
工程咨询单位资格
认定
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《工程咨询单位资格认定办法》
7
注册咨询工程师（投资）执业资格认定
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）
《注册咨询工程师（投资）注册管理办法（试行）》（发改投资[2005]983号）
8
中央投资项目招标代理机构资格认定
《招标投标法》
《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》
9
道路机动车辆生产
企业及产品公告
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的
决定》（国务院令第412号）
10
限额以上境外资源开发类和大额用汇投资项目核准
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《境外投资项目核准暂行管理办法》
11
境内外资银行外债借款规模审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《境内外资银行外债管理办法》
12
石油天然气（含煤层气）对外合作建设项目（含风险勘探和合作开发区块和总体开发方案）审批
《对外合作开采陆上石油资源条例》《对外合作开采海洋石油资源条例》《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）
《外商投资项目核准暂行管理办法》
13
电力建设基金投资
项目审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的
决定》（国务院令第412号）
14
在港口总体规划区
《港口法》
内使用港口深水岸
线审批
15
新建、改建和扩建民
用机场审批
《民用航空法》
16
开采黄金矿产资质
认定
《矿产资源法》
《矿产资源开采登记管理办法》
《办理开采黄金矿产批准书管理规定》
17
食盐许可证（生产许可证、批发许可证、准运证）核发
《食盐专营办法》
《食盐专营许可证管理办法》
18
监控化学品及其生产技术、专用设备进出口审批
《监控化学品管理条例》
《监控化学品管理条例实施细则》
19
监控化学品生产设施建设和生产特别许可审批
《监控化学品管理条例》
《监控化学品管理条例实施细则》
20
铬化合物生产建设
项目审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的
决定》（国务院令第412号）
21
氰化钠生产定点审批及进口许可证核发
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的
决定》（国务院令第412号）
22
跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）
《国家发展改革委关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》（发改企业[2005]1257号）
《国家发展改革委办公厅关于进一步贯彻实施跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更行政许可有关问题的通知》（发改办企业[2006]736号）
23
京都议定书清洁发展机制合作项目审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《清洁发展机制项目运行管理办法》
24
粮食、煤炭出口配额和粮食、棉花进口关税配额审批
《对外贸易法》
《货物进出口管理条例》《农产品进口关税配额管理暂行办法》《煤炭出口配额管理办法》
《证券法》
《公司法》
25
企业债券发行审批
《企业债券管理条例》
《国务院批准中国人民银行〈关于企业债券改由国家计委审批〉的请示》
26
价格评估人员执业
资格认定
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《价格评估人员执业资格认定管理办法》
27
价格鉴证师注册
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《价格鉴证师注册管理办法》
28
价格评估机构资质
认定
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）《价格评估机构资质认定管理办法》
29
限额以上外商投资项目核准
《指导外商投资方向规定》《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）
《外商投资项目核准暂行管理办法》等
30
企业不使用政府投资建设的重大和限制类项目核准（范围和权限执行国务院批准的《政府核准的投资项目目录》的规定）
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）附件《政府核准的投资项目目录（2004年本）》《企业投资项目核准暂行办法》《外商投资项目核准暂行管理办法》《境外投资项目核准暂行管理办法》
非行政许可审批（18项）
序号
事项
法律依据
1
农业化学物质产品行政保护核准
《农业化学物质产品行政保护条例》
《农业化学物质产品行政保护实施细则》
2
糖精年度生产计划
审批
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
目的通知》（国办发[2004]62号）
3
中央医药储备资金
安排和动用审批
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
目的通知》（国办发[2004]62号）
4
中央国家机关行政用房建设项目审批
《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发[2007]11号）《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）
5
借用各类国外贷款总规模及使用方向、限额以上国外贷款项目及利用外资方案审批（不含外商投资项目总投资与注册资本之间差额以内的对外借款）和限额以下国外贷款项目外债规模安排
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》
6
国际金融组织贷款
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
和外国政府贷款项目国际招标国内中标机电设备进口零部件免征关税确认
目的通知》（国办发［2004］62号）
7
国家企业（集团）
技术中心的认定
《国家认定企业技术中心管理办法》
8
资源综合利用企业
（含电厂）认定
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发［2004］62号）《关于印发〈国家鼓励的资源综合利用认定管理办法〉的通知》（发改环资［2006］1864号）
9
商品粮基地水利工程年度投资计划审批
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
目的通知》（国办发［2004］62号）
10
农村人畜饮水工程建设项目年度计划审批
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
目的通知》（国办发［2004］62号）
11
全国普通高校本科生分学校招生计划、研究生分地区分部门分学校招生计划审批
《国务院办公厅关于保留非行政许可审批项目的
通知》（国办发［2004］62号）
12
中央储备粮收购销售计划批准
《中央储备粮管理条例》
13
中央管理的政府定价、政府指导价制定
《价格法》
《国家计委和国家有关部门定价目录》
14
行政事业性收费审批
《价格法》
《价格管理条例》
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发［2004］62号）《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发［1996］29号）
15
中央政府专项资金使用审批［包括以工代赈资金、中小企业发展专项资金、中药材扶持资金、产业技术研发资金（科技三项费）、黄金地质勘探费用、行业规划和行业标准经费、国家服务业发展引导资金、各项社会
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
目的通知》（国办发［2004］62号）
事业专项资金等]
16
重要商品年度计划审批[包括卷烟、食盐生产限额年度计划，天然气（含煤层气）商品量分配计划，盐（包括食盐、农牧盐、渔盐、出口盐）分配调拨计划和干线运输计划，年度烟草专卖品购销储备计划]
《矿产资源法》
《烟草专卖法》
《食盐专营办法》
《对外贸易法》《货物进出口管理条例》等
17
重要行业、重要领域、重大项目和基本建立现代企业制度特大型企业集团（不含外商投资企业）的发展建设规划、专项发展建设规划审批
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
目的通知》（国办发[2004]62号）
18
政府出资的投资项
目审批
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项
目的通知》（国办发[2004]62号）
行政监督检查（2项）
序号
事项
法律依据
1
价格监督检查
《价格法》
《价格违法行为行政处罚规定》
《制止牟取暴利的暂行规定》
2
国家出资的重大建设项目稽察
《建设工程质量管理条例》
《国家重大建设项目稽察办法》
行政备案（7项）
序号
事项
法律依据
1
经国务院或国务院投资主管部门批准的大型企业集团中长期发展建设规划中属于《政府核准的投资项目目录》内的项目备案
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]
20号）及其附件《政府核准的投资项目目录（2004年本）》
2
中央管理企业的限额以下境外投资项
《国务院关于投资体制改革的决定》
《境外投资项目核准暂行管理办法》
目备案
3
境内金融机构对外转让不良债权备案
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）《国家发展改革委、国家外汇管理局关于规范境内金融机构对外转让不良债权备案管理的通知》（发改外资[2007]254号）
4
具有石油开采权的企业100万吨以下新油田开发项目备案
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]
20号）及其附件《政府核准的投资项目目录（2004年本）》
5
具有天然气开采权的企业20亿立方米以下新气田开发项目备案
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]
20号）及其附件《政府核准的投资项目目录（2004年本）》
6
投资生产专用汽车的项目备案
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]
20号）
《汽车产业发展政策》
7
创业投资企业备案
《创业投资企业管理暂行办法》
审核后报国务院核准的行政许可或非行政许可审批（2项）
序号
事项
法律依
升级会员 