谢明 公共政策复习笔记111全缩减版.docx
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谢明公共政策复习笔记111全缩减版
第一章：
公共政策
第一节公共政策的含义
二、公共政策的定义及内涵
社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。
其作用是规范和指导有关机构、
团体或个人的行动，其表达形式有法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府的大型规划、
具体行动计划及相关策略等。
1）公共利益
公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。
包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公
共物质利益和精神需要。
要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：
公共、合理、正当、公平。
公共利
益概念是界定政府行为必要性的主要界限，是把握公共政策目标性的主要依据。
第二节政治与政策
一，公共政策的政治解释
公共政策可视为一系列程式化的政治企图，或是为了解决或控制政治争端，或是为了确保一致性目标的实现而提供
一种理性激励。
二，政治行动的三种类型：
控制、交易和博弈。
三，政治的三个层面及其与公共政策的关系
微观政治、中观政治、宏观政治
第三节公共政策的表现形式
1、西方国家三权分立体制下的公共政策
1）国会立法—国会立法是公共政策最基本的形式
2）总统决策—总统是强有力的直接决策者
3）政府机构决策—国会授予政府机构以正式的权力去作出具有法律效力的抉择
4）司法决策—最高法院也是公共政策的直接制定者
2、中国一行合一体制下的公共政策
中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，这种体制赋予政策过程两大特征：
其一是从宪法规范
的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权
的地位。
其二是政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运
行，主导着公共政策的制定。
当代中国的公共政策由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。
1）中国共产党的政策
A、直接形式。
B、间接形式。
2）人民代表大会的立法
3）国家行政机关的决策
第二章：
公共政策的类型、特征和功能
第一节公共政策的类型
1）实质性政策和程序性政策：
2）分配性政策和再分配性政策：
分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定部分——个人、团体、公司和社区，一般涉及使用公共资金
来支持特定的团体、社区或产业。
其只产生得利者，而没有明确受损者。
再分配性政策是政府有计划的积极行为，涉及在社会各阶层和团体中财富收入、财产和权利的转移性分配；其
通常模式是资源从有产者流向无产者。
但是，这个流向也可能会出现相反的情况。
该政策不仅难以通过，而且难以
维持。
3）管制性政策和自我管制性政策：
管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束，或者说这类政策减少了受管制的对象的自由和权利；涉及
的最重要的领域还是针对个人权利、财产保护和打击社会犯罪；管制性政策的形成常涉及两个团体或团体联盟之间
的冲突。
自我管制性政策，同竞争性政策近似，涉及对某些事物或某些团体的限制和控制，二者不同点在于自我管制性
政策受到被管制团体更多的控制，而且它们其作用保护和促进自身成员利益的一种手段。
4）物质性政策和象征性政策（名词解释考题：
象征性政策）
5）涉公政策和涉私政策：
6）从政治概念的分析入手，可将公共政策分为：
规章型、分配型、再分配型、资本型和伦理型。
第二节公共政策的特征和功能
一，特征
1）政治性
2）多样性
3）层次性
4）阶段性
5）复杂性
6）合法性
7）权威性
8）普遍性
9）稳定性
二、公共政策的功能：
1）导向功能
2）管制功能
3）调控功能
4）分配功能
第三章：
政策主体、政策客体与政策环境
第一节政策主体
政策主体定义：
一般可以简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。
代表性看法是政策主体
的构成要素主要包括立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文官系统）、司法机构、政治党派、
利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
一，官方决策者：
指具有合法权威去制定公共政策的人们。
1）立法机关
2）行政决策机关
3）行政执行机关
4）法院
二，非官方决策者：
1）利益集团
利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。
利益集团影响政策制定的方
式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。
其中具有代表性的一种形式就是游说。
2）政党
3）公民个人
4）大众传媒
大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的：
A、传媒是传播政府政策意图的有效工具。
B、传媒是社会舆论的风向标。
C、传媒是社会舆论的导向舵。
D、传媒是社会信息分配的中枢。
5）思想库
思想库是现代政策研究组织的别称，被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。
现代科学决策离不开政策咨询，
政策研究机构的日益崛起，代表了未来决策的发展趋势。
思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策
研究组织，它的出现对改善政策系统和环境、促成决策质量的提高有着积极的影响。
一般来讲，思想空间可划分为如下几种类型：
官方思想库。
半官方思想库。
民间思想库。
国际思想库。
第二节政策客体：
政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即公共政策所要处理的社会问题和它的
目标群体。
二，目标群体：
指受政策影响和制约的社会成员。
第三节政策环境
一，政策环境的定义：
是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。
它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，
从历史到文化，几乎无所不包。
政策研究借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政策和环境的互动视为一个生
态系统。
二，公共政策与政策环境的关系：
1）公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。
2）公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。
3）政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。
4）公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。
三，政策环境的构成因素
1）地理环境的影响
2）经济环境的影响
3）政治传统与政治文化的影响
4）社会变迁的影响
5）国际环境与公共政策
第四章：
政策分析
第一节政策分析的基本含义
一、政策分析的含义
从理论角度看，认为政策分析的目的是要发展处一套能够适用于所有政策的理论体系。
从技术角度看，认为政
策分析的目的是为了对具体的政策制定和实施提出合理的解释和建议，其功能在于产生和提出有价值的信息，用以
改良决策者进行判断的基础。
综合看来，政策分析是依据一定的政策理论、知识，运用各种分析方法和技术，帮助
决策者制定和优化具体政策的过程。
必须以一定的政策理论和知识为基础。
七，政策分析的作用：
1.政策问题认定
2.政策目标确定
3.政策方案选择
4.政策资源配置
5.执行计划拟定。
八、政策分析的意义：
1、避免或减少政策失误：
政策失误的情况一般如下三种：
1）由于决策所需信息不完整2）虽然信息较为完整，但决策的方法或程序出现
问题3）虽然政策方案选择正确，但是由于实施过程中计划不妥、资源缺乏、人员配备失当导致失败。
2、提高决策效率：
决策低效原因：
1）政策制定主题系统中不同的决策者之间矛盾较大，相互讨价还价导致决策低效2）某些公共
机构决策方法落后，决策技术陈旧，决策过程费时费力，浪费资源严重3）决策人员素质较差
3、为决策者提供较好的建议
十、政策分析的陷阱
1、墨守成规
2、生搬硬套
3、贻误时机
4、一知半解
5、目光短浅
6、反复无常
7、脱离政治
综合来说，政策分析要与时俱进、灵活运用、把握时机、融会贯通、有条不紊、按部就班、兼顾政治。
第五章：
政策模型
第一节模型概述
第二节政策分析模型
一，传统理性模型：
决策追求最优解
1，概述：
理性模型起源于传统经济学的理论，传统经济学理论是以“经济人”的假设为前提的，经济人自私且功
利，做任何事都以满足个人最大利益需要为目标。
它认为，任何决策都是目标性行为，达到目标当然会有很多种途
径和手段。
所谓理性的选择就是要作出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。
2，传统理性模型所要求的最优选择应具备如下条件：
1）把决策行为视为整体行为而非整体行为。
因为是整体，才会有一致性的价值判断。
2）决策者具有绝对理性。
表现为他们具有完备的知识和信息，能穷尽备选方案并预测所有结果。
3）决策目标单一、明确和绝对。
4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。
5）决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。
二，有限理性模型：
决策追求满意解
A、有限理性模型：
西蒙在对传统理性主义总结和批判的基础上，提出了有限理性模型或称满意模型、次优决
策模型。
西蒙认为，由于种种条件的限制，无论是个人决策还是群体决策，大多数都是发现和选择满意方案的过程：
只有在非常例外的情况下才是发现和选择最优方案的过程。
原因是现实世界复杂多变、客观条件充满局限，人们根
本无法求得最优解和准确解，不得不转而求其次。
三，渐进主义：
新政策是旧政策的补充和修订
1）渐进模型：
林德布洛姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。
他认为，政策制定的实际过程并不
完全是一个理性过程（分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等），而是对以往政策行为不端补充和修正的过
程。
政策制定职能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。
决策者要依据现有方案，通过与以往政策
的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新
的政策，也就是积小的变化为大的变化。
2）渐进模型的特征：
1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。
2．渐进模型注重研究现行政策的缺陷
3．渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。
四，混合扫描理论
阿米泰·埃茨伊奥尼认为完全理性理论和渐进主义理论都存在不足，渐进主义政策大多数反映了社会上最有权
势的组织集团的利益，而忽视了政治上出于无政府状态的弱势群体的利益。
而且想一些重大或基础性的决策，如对
外宣战，就不适用渐进主义。
在合并基础性决策和渐进主义决策的基础，他提出了混合扫描的决策方法，强调一种“更好的次序、即基础性
决策程序设定基本方向„渐进性决策为基础性决策做准备并在基础性决策达成以后加以实施”。
混合扫描理论有助于决策者在不同场合综合运用完全理性方法和渐进理论。
同时也考虑了决策者的能力大小，
决策者运用去啊你和执行决策的能力越大，就越能进行更多的扫描活动，扫描的范围越大，决策者的有效性也就越
强。
混合扫描方法经常为政府部门所采用。
比如，经济顾问委员会分析国家经济形势，即关注经济总体运行又关注
出现的具体问题。
既进行了全面扫描又聚焦于个别物体。
由此可见，混合扫描理论试图将理性主义和渐进主义二者
相互结合，取其所长，弃其所短。
五，精英理论：
政策是精英们价值偏好的反映
精英理论将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。
其主要观点是：
在政策过程中，公众完全是
被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定作用。
与之相反，占统治地位的政治精英们把握政策制定的
主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。
精英理论给予政策分析的启示：
1）公共政策不反应公众的要求，而反映精英们的兴趣和偏好。
精英理论并不认为公共政策一定要违背公众福利，
只是说为公众谋取福利的责任由精英人物承担，而不是公众自己去承担。
2）精英理论认为公众是被动的、麻木的和信息闭塞的，公众的情感往往被操作在精英们的鼓掌之中，公众对精英
价值观的影响微乎其微。
3）精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。
社会的稳定和秩序的存在就依赖于精
英集团的这种共识，它们反映了社会的基本价值观。
政策方案只有与此相符才可能进入政策议程，得到决策层
的认真考虑。
评价：
精英理论的少数精英操作一切的断言受到了多方面的批判，被认为是难以证实的观点。
但精英理论作为一种
启发性方法，为政策分析提供了一条重要思路。
六，制度理论：
政策是组织的产物
制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的
整个生命周期里都发生着决定性的影响。
也就是说，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度
的产物。
政府制度赋予了公共政策三个明显的特征：
1）公共政策的合法性。
2）公共政策的普遍性。
3）公共政策的强制性。
七，博弈理论：
政策是竞争环境中进行的理性选择
博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决策的问题。
这种特定情况是指，两个或两个以上的参与者，他
们彼此存在相反的利害关系，其中每个人的选择都会对他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择。
囚徒困境
八，团体理论：
政策是团体利益的平衡
政策分析团体理论源于政治学对组织问题的思考，认为所有政治现象都可以归结为团体现象。
利益团体是指社
会中有着共同观点和看法并有权利对其他团体提出要求的社会团体。
当这个团体通过政府机构或向政府机构提出其
要求时，它就从社会性利益团体变成政治性利益团体。
在政府与个人之间，团体成为不可或缺的纽带。
团体之间的
互动是政治生活的核心，政治实际上就是各团体为影响公共政策所进行的相互斗争。
九，系统理论：
政策是政治系统的输出
政策分析的系统理论把公共政策视为系统对外界环境压力所作出的反应。
所谓环境是指政治系统的外部条件和
状况；所谓压力是指环境作用于政治系统的要求与支持；所谓政治系统是中对社会价值分配具有权威作用的相关机
构和运行过程。
十，公共选择理论：
政策是自利个人的集体选择
公共选择理论是对非市场性决策的经济学研究，或者简单地解释为经济学分析方法在政治学领域的具体应用。
该理论假定所有政治行为人，都像市场行为人的表现一样：
自利、理性、并追求政治利益的最大化。
公共选择理论有助于解释政党及其候选人为何在竞选活动中，一般都未能提出非常明确的政策替代方案。
公共选择理论还有助于人们理解利益团体及其对公共政策的影响。
第三节政策分析的相关理论
一，小组意识模型：
源自凝聚力的群体狂想症
由詹尼斯提出，他认为在决策小组中存在着一种寻求一致的行为模式，这种现象在面对面进行问题讨论的时候
表现得更为明显。
小组成员趋向于怎样更好地达成一致，注意力完全集中在这方面，从而忽略了如何去寻找更好的
解决问题的办法。
詹尼斯称这种行为取向为心理传染病，或叫群体空想症。
二，过程模型：
政策是一个动态过程（生命周期理论）
过程模型它试图通过阶段性的描述，对政策进行程式化的分析。
政策的生命过程一般可以被划分为广义决策
与广义执行两大部分。
广义决策包括社会问题的形成、确认、政策议程的建立和政策规划的实施；广义执行包括政
策方案的执行、执行效果的评估、政策的调整与改变和政策的终结。
公共政策的过程大致如下：
1）社会问题：
是指社会关系失调，影响大部分人的生活，破坏社会正常秩序，妨碍社会协调发展的一些社会现象。
2）问题确认：
是指发现问题的内涵和界限，确定问题特征和性质，把握问题的深度和防毒，分析问题严重性和关
联性，寻找进入政策政策议程的途径，寻求问题解决方法的过程。
3）议程建立：
社会问题只有进入政策视野和政府议程才会转化为政策问题。
4）政策规划：
是指策划、涉及、评估和选择政策方案的过程，主要类型有单一和多元两种形式，前者主要指体制
内运作，后者指体制外运作。
5）政策采纳：
是指政策制定体系中，决策者依据一定标准、方法、程序和规则决定财务何种政策方案的抉择行动。
6）政策执行：
是指方案的实施过程。
7）效果评估：
通过效果评估可以分析政策的价值，把握政策的方向。
8）政策调整：
政策只有不断调整才可逐渐完善
9）政策终结
过程模型一直是理解和研究公共政策的基础架构。
尽管在政策科学领域对此一直存有许多疑虑，但并没有动摇阶段
分析方法在政策过程分析中的主导地位。
第六章：
政策形成
1、定义问题的基本步骤
A、问题察觉：
是指人们开始意识到某一社会现象的影响并逐渐把一件和观点加以扩散，从而引起社会公众或政府
部门的关注。
B、问题界定：
指对问题进行特定分析和解释的过程。
首先需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。
其次需要
对问题进行必要的诊断。
诊断问题应主要解决两个问题：
一是差距何在，二是原因何在。
最后，要把问题情境转化
为是指问题。
把复杂、混沌的问题情境总结概括为清楚明了的实质性问题。
分析主要矛盾、关注重要因素，是情境
转化过程中必须注意的问题。
C、问题描述：
是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程，要尽量量化。
二、政策议程
1、公众议程与政府议程
政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
公众议程和政府议程是两种最基本的形式，同时也是
政策议程的两个不同的阶段。
1）公众议程：
也称系统化议程，指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政
策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问
题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普遍公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更
多人的兴趣，最后收到普遍公众的关注。
在这一问题扩展的过程中，非正式群体的情绪领袖和大众传播媒介起着十
分重要的作用。
问题扩展的活力，取决于问题自身的特性：
特殊性程度、社会重要性程度、关联期的长短、复杂程
度、先例的明确程度。
2）政府议程：
也称制度化议程，指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行
动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。
从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，
政府的制度性因素在其中有着十分重要的作用。
政府议程的项目具有新旧之分，旧项目指以常规形式出现的项目，如增加工资、社会保障等方面的事项，一般
而言，政府官员对这些问题都较为熟悉，而且，处理这些问题的方案在一定程度上也已经成型。
新项目是指因特定
情况或事件引起的项目。
政府议程的旧项目往往能够从决策者那里获取处理的优先权。
3）公众议程和政府议程的区别联系：
一般而言，公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，它们之间既有联系也有区别。
公众议程往往出现在
政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所组成的，人们对于问题的实质及其社会
影响认识还不够具体。
其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地。
尽管如此，公众议程所形成的强
大推动力对政府议程的建立具有决定性的影响。
政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的
操作程序和运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实作出主观认定。
一般而言，社会问题转变政策问题
先要经过公众议程，然后才能进入政策议程。
但有些时候社会问题也可能越过公众议程直接进入政府议程，这是因
为决策者有时能够主动发现问题，并把它们列入自己的议事日程。
3、政策议程建立的条件：
1）私人诉求
2）团体推动
3）领袖因素
4）体制功能
5）传媒作用
6）问题本身
1、政策议程的触发机制
1）触发机制的影响因素
触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于三个影响因素的互动：
A、范围。
B、强度。
C、时间。
2）触发机制的类型：
A、政策议程的内在触发机制：
自然灾害，经济灾难，技术突破，生态变迁，社会变迁。
B、政策议程的外在触发机制：
战争行动，地区与国际冲突，经济对抗，新式武器与力量失衡。
6、政策议程建立的障碍
1）政治原则的偏离
2）价值体系的排斥
3）政府体系的封闭
4）承受能力的超重
任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。
5）表达方式失当
三、政策方案
政策方案是指一个活一组为解决问题、实现目标所涉及的行动准则和内容，它具有规定实现政策目标的步骤、
途径和方法。
1、政策方案的特性：
1）政策方案的目标取向
2）政策方案的变革取向
3）政策方案的选择取向
4）政策方案的理性取向
5）政策方案的集群取向
2、政策方案的理性基础
1）技术理性
2）经济理性
3）法律理性
4）社会理性
方案设计要点（简答考题：
政策方案的设计要点）：
1）成本2）稳定性3）可靠性4）牢固性5）灵活性6）风险性7）传播性8）功效性9）简单性10）相容性
11）可逆性12）强韧性
2）头脑风暴法
通过小型会议的组织形式，让所有与会者在自由思考，畅所欲言的气氛中，头脑掀起风暴，激发庄毅灵感，相
互交换想法，形成智力共振。
奥斯本为头脑风暴提供了必须遵循的原则：
排除批评、畅所欲言、合并改进。
其外，
头脑风暴还有一些需要注意的事项：
以较大团体为宜（6-12人）；做好观点意见的笔录；特定时段集中关注一个特
定的问题，以便有更好的思维共振效果；遵循判断置后原则，对观点的评估要在产生理念阶段之后进行，因为观点
提供者会将此视为批评。
第七章、政策采纳
一、决策标准
1、价值观
2、民意
3、依从
4、遵循先例
5、公共利益
6、消费者剩余
7、
二、决策类型
1，讨价还价
2，说服
1、命令
1、机会成本：
在决策过程中，因选择某一方案而放弃另一方案所付出的代价或丧失的潜在利益，即为了得到某种
东西所放弃的东西。
1、预测的方法：
A、专家会议法
B、德尔菲法
德尔菲法采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓，彼此隔离的情况下交换意见，这些意见
经过技术处理后会得到预测的效果。
C、时间序列法
D、回归分析法
E、趋势外推法
F、马尔可夫模型
六、决策方法
1、决策树法：
其基本原理是用决策点代表决策问题，用方案分枝代表可供选择的方案，用概率分枝代表方案可能
出现的各种结果，经过对各种方案在各种结果条件下的损益值的计算比较，为决策者提供决策依据。
适用于风险型决策。
风险型决策要面临两种以上的自然状态，而每种自然状态均有出现的可能，其概率值可以
在事先作出一定的计算或大致的估计，因为这些概率值都不可能等于1，即每种自然状态并不会导致必然的结果，
所以决策者总是要承担一定的风险。
决策树法就是把决策过程用树状图来表示，由决策点、方案分支、自然状态点、
概论分枝和结果点几个关键部分构成。
树状图表现了两种不同的决策环节，一种是主观抉择环节，即决策者主观意
志起作用的环节；另一种是客观抉择环节，即客观环境的随机性起作用的环节。
2、模拟法
又称模型法，是指人们为了获取对某种客观事物或某种客观环境的准确认识，通过建立一个与研究对象的结构、
功能相似的同态模型，然后逐渐运行该同态模型，并对各种不同条件下的模拟运行结果进行分析、评价、比较和优
选，从而为决策提供依据。
优点：
1）对某些复杂庞大的实际系统而言，含有许多变量和限制条件，往往找不到有效的分析方法。
这种情
况下，次方法最优2）实地测试一旦出错将会造成重大的损失，模拟法带有实验性质3）模拟法可以避免对实际系
统进行破坏性
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