我国自然灾害下的应急物流对策.docx
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我国自然灾害下的应急物流对策
浅谈我国自然灾害下的应急物流对策
作者：
岳克歌
指导教师：
慈教进
摘要：
我国经常发生地震、台风、滑坡、泥石流、交通事故、火灾、水灾、旱灾以及其它自然灾害，在抗击自然灾害过程中我国的应急物流体系却存在诸多问题，因此我国建立快速、高效的应急物流体系已迫在眉睫。
本文首先提出了研究意义，以及应急物流的内涵、流程和特点，并对应急物流在组织环节、采购环节、仓储环节、运输环节、信息传递方面存在的问题进行了深入分析，最后对每个环节以及在法规建设和军地一体化方面提出了可行性的对策。
关键词：
自然灾害；应急物流；应急物流对策
引言
中国是世界上自然灾害发生较多的国家之一，经常发生地震、台风、滑坡、泥石流、交通事故、火灾、水灾、旱灾以及其它自然灾害，这些灾害一旦出现，必然会产生大量的应急物流需求。
1998年长江及2003年淮河、黄河的大洪水；2003年甘肃、内蒙古、云南的地震；2007年我国安徽、重庆、四川等省市，特别是淮河发生了新中国成立以来仅次于1954年的流域性大洪水等洪涝灾害；2008年初南方地区雪灾、五月汶川大地震等自然灾害至今还记忆犹新，抗击自然灾害自然而然产生了大量的应急物流需求。
自然灾害产生的应急物流需求每年给社会造成的额外物流成本日前虽无法精确估算，但应是中国支出的最大的应急物流成本。
突发性重大自然灾害等事件的重大人员伤亡和财政损失，需要大量的应急物资来处理死者安葬、伤员救助、灾后重建等工作，必须在最短的时间内，以最快的流程和最安全的方式来进行应急物流保障，而我国的应急物流远远落后于其它国家[1]。
因此我国建立快速、高效的应急物流体系已迫在眉睫。
一、应急物流概述
（一）应急物流内涵
应急物流是指以提供突发性自然灾害、突发性公共卫生事件等突发性事件所需应急物资为目的，以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特种物流活动。
应急物流与普通物流一样，由流体、载体、流量、流程、流速等要素构成，具有空间效用和时间效用。
不同的是，普通物流既强调物流的效率，又强调物流的效益；而应急物流的实现，在某些情况下，甚至会变为纯消费行为，只考虑物流效率的实现[２]（p2）。
（二）应急物流流程
应急物流系统流程主要包括组织、采购、仓储、运输、信息传递等环节，各环节对保证应急物资及时准确传送、提高应急保障效果、降低物流成本起到关键作用。
具体流程如图1所示：
（三）应急物流的特点
应急物流系统与一般的企业内部物流系统或供应链物流系统相比具有不同的特点：
1．时间性。
由于应急物流的突发性，应急物流需求发生的时间具有极大的不确定性和紧迫性，决定了在应急物流系统中时间是一个重要的系统因素。
2．快速反应性。
应急物流的突发性和随机性，决定了应急物流系统应具有快速反应能力，具有一次性和临时性的特点。
这一特点决定了应急物流系统区别于一般的企业内部物流或供应链物流系统的经常性、稳定性和循环性[２]（P6）。
3．开放性和可扩展性。
应急物流需求和供给在突发事件发生前是不确定的，而必须在突发事件发生之后将其纳入应急物流系统中。
在应急物流系统的设计上，应具有开放性和可扩展性[２]（P6）。
二、我国自然灾害下的应急物流存在的问题
我国现有的自然灾害应急物流管理实行政府统一决策，各部门按职能分工负责、相互配合。
（一）组织环节
1．应急物流预案体系不够完善
各级政府、部门都有应急预案，但互相衔接，职能交叉、应急空白区较多，未形成完善的应急预案体系。
导致应急物流运作过程中物资供需信息传递不畅、物资调度困难、应急保障成本高[3]。
2．应急保障工作滞后
由于一些临时应急指挥机构成员缺乏应急保障的专业训练与演习，在制定措施时难免出现差错，加之缺少先进的专业化设备设施，工作效率受到一定影响。
同时在机制管理上应急物流有两个主要矛盾，一是应急的矛盾，应急工作需要牵涉到各部门的协调。
另一个是物流的矛盾，物流本身就跨部门、跨行业，现在就是多头管理。
应急物流在管理上尤为复杂。
比如在南方雪灾中为恢复电力，牵涉到调煤、铁路运输和水路运输、设备修护等环节，涉及很多部门，胡锦涛总书记亲临现场，政府临时成立了管理中心，以一切服务电煤供应为口号，积聚了很多资源解决了危机。
而在平时，煤电等能源的调度运输一直是各部门互相扯皮的焦点之一，并没有一个更高的机构可以管理。
在颁布不久的《国家综合减灾“十一五”规划》中，对我国的减灾工作的描述中就已经明确写到，一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善。
（二）采购环节
1．应急采购质量难以保证
由于应急采购活动的紧迫性，采购部门必须在短时间内进行筛选，作出决策，但往往由于信息不对称，很难制定出科学性的采购方案。
2．应急采购制度不健全
应急采购一般不能按照正常采购程序实施，加之应急采购的临时性和采购物资种类的不确定性，在采购管理监督等方面存在一定的制度漏洞。
（三）仓储环节
1．救灾物资储备仓库布局不合理
1998年东北地震后，全国建立了救灾物资储备制度，经过10年的建设和调整，设立了哈尔滨、沈阳、天津、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、西安和成都10个国家级救灾物资储备仓库[４]（p5）。
我国西部地区经济发展相对落后，在遇到自然灾害时，对外界的依赖性较强，但是这10个国家级救灾物资储备仓库却主要分布在中东部，难以对西部重大灾害实施快速响应。
如今年青海玉树大地震中，由于缺乏相应的储备，导致灾害发生时，必须靠外力仓库向本地临时输送物资，大大降低了抢灾就灾效率。
加之仓库数量较少，很难保证物资调运24小时到位的应急目标。
2．物资储备量少，设备落后
国家级救灾物资储备仓库在建立之初的储备物资品种为单、棉帐篷，10年过去了还只有帐篷。
此外仓库管理及物流设备比较落后，物资装卸搬运主要依靠人力，机械化水平较低[４]（p6）。
（四）运输环节
1．运输组织衔接不畅
地方政府只了解本辖区内交通基础设施和运输工具的基木情况，与外部运输方式间缺乏应急演习，应急运输专业队伍数量较少，应急物资供应单位和运输部门平时联系较少，一旦出现应急物流需求，往往因为衔接不畅延误时机。
2．运输成本较高
根据亚洲开发银行的统计，2003年的SARS给中国经济带来了176亿美元的经济损失。
医院、学校、车站、机场、码头、工厂、商店、机关、部队以及居民家庭等花在SARS防治物资的运输上的成本；在运输途中对人员和车辆及设备进行重复、多余的检查、检测、消毒产生的成本；由于预防SARS造成的交货期延误或者取消运输发货等造成的成本。
以上合计至少应该在30亿美元。
面对突发自然灾害事件，每个部门都积极响应，但各种应急物资的运输相互分割严重，造成人员和资金浪费。
3．运输工具的落后也严重影响了应急物流的运输保障效率
突发事件时我国主要采用公路和铁路两种物资输送形式，但在救援环境比较恶劣的情况下，往往是非常规的通道起着重要作用。
空中通道建设，尤其是空中投送能力，还有很多需要加强的地方。
在汶川地震救灾活动中，足够数量和质量的大飞机，是解决这一问题的必备平台。
一架伊尔76大型运输机，能够一次运送40余吨物资，或数百名人员，或数辆大型工程车辆，甚至可以运载折叠旋翼后的直升机，巡航速度（飞机平时飞行的速度）约为每小时750-800公里。
而一架运8型中型运输机，载重能力约为20吨，货舱面积相对短小（这意味着难以容纳某些大型车辆），巡航速度约为每小时550公里。
可是，目前中国拥有的类似伊尔76这样的大型运输机的数量仍显不足。
由于历史原因，中国的大飞机基本上只能进口。
一方面，军用飞机进口的敏感性和制造周期等因素使我们难以装备足够数量的大飞机，这限制了投送能力；另一方面，民用航空公司虽然装备有较多的民用客机，但还要同时兼顾日常民用航线需求，不可能抽调过多力量专用于救灾。
（五）信息传递环节
1．物资供需信息传递渠道不通畅
主要表现为多方管理、信息报送延迟或内容重复等问题。
例如，我国应急物资的很大一部分来自应急捐赠，由于信息传递不畅、捐赠组织繁多等原因，社会捐助物资很容易出现种类、时间上的配送供需矛盾。
往往在应急响应初期形成救援真空，而在后期需求达到饱和后，救援物资仍源源不断地配送。
2．信息化程度低
目前，我国应急物流信息化程度较低，缺少必要的信息传递证据，容易导致信息传递错误。
另外，缺乏统一的应急物流信息共享和发布平台，应急指挥机构无法准确掌握突发事件的详细资料及应急物流的运作情况，造成分析判断不准确。
三、我国自然灾害应急物流的对策
（一）组织环节
1．完善自然灾害应急物流预案
目前，依据《突发事件应对法》第十七条的规定，我国已建设了国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案。
虽然这4项预案对应急物资的储备管理、运输等都有规定，如规定每年年初购置救灾帐篷、衣被、净水设备（药品）等救灾物资，但是从经济学以及物流学的角度来看，这种规定不尽合理，救灾帐篷、衣被、净水设备虽对储存年限和有效期没有苛刻要求，但这些物资的储存量到底多大能够满足救灾的基本要求而又不会发生较大的库存堆积？
这需要借鉴美国国内救灾的经验，做好各类救灾物资的需求预测，而不是每年年初大量地购置这些物品；此外，物品、食品、药品等救灾物资有着严格的有效期，如果不能定期更换或做相应处理，便会存在失效、变质等危险。
可见我国的自然灾害应急物流预案需要逐步完善，以保证应急物流预案的科学性、可行性和实用性[５]（P8）。
2．定期开展应急物流知识宣传和演习
应该定期开展应急物流知识宣传和演习。
如同防灾救灾演习一样，利用各种媒体宣传应急物流的重要性与相关知识，使广大民众了解救灾物资的捐赠地点、捐赠流程、救助站、救灾物资领取地点等，实现救灾物资的统一配送和领取，以提高配送效率。
例如美国对于所有防灾救灾工作，强调事先预防和模拟演练，包括应急、自救、互救技能演练，人员疏散演练和应急物流演练等。
我国应该借鉴美国、日本的做法，每年在灾害多发地区，根据灾害发生的特点，组织1～2次应急物流演练，特别是要求物流行业从业者参加演习并且明确各自的职责，提高其对应急物流的响应能力、组织能力和管理能力[５]（P9）。
3．加强政府在应急物流组织指挥中的作用
政府部门是应急物流组织指挥成功的关键。
由于突发性灾害偶然性较大，在应急物流组织指挥过程中常常会遇到许多无法在应急预案中找到对策的新情况新问题。
这一方面要求我们的组织指挥人员具备当机立断的应变能力，另一方面也要求应急预案需要不断充实、不断完善。
有些缺陷可以通过平时的培训和不断演练来弥补。
通过培训和演练能够把预案中存在的问题或缺陷充分暴露出来，解决问题和弥补缺陷的过程不仅能使应急预案得到完善，而且有助于提高应急物流组织指挥人员的应变能力[６]。
（二）采购环节
在应急物资采购方面，可以采用一般物流活动中的实物期权采购模式，这种模式不但可以提高采购效率，一定程度上还可以提高采购质量。
实物期权理论，本身就是一种柔性决策理论，应用实物期权模式进行采购，采购部门可以根据自身的情况来选择是否执行期权以及执行多少期权，提高了采购柔性。
通过事先与选定的供应商签订期权供货合同，当突发事件发生时，物资采购部门无需在短时间内对大量的采购信息进行预测、决策、评估，以选择合理的采购商和采购方案，而是及时向供应商执行期权合同，由其按期权合同供应所需物资，大大缩短了采购时间，提高了采购效率，并且有效地防止了由于时间紧迫而造成的采购质量不合格、无法按时采购齐全所需物资等问题。
此外，即使不发生突发事件，采购部门也可以根据到期日物资价格的涨跌情况选择执行或放弃期权。
因此，运用实物期权法的最大损失仅为期初投入的期权费用，然而其收益却是不可估量的，这样，采购部门有效地将风险进行了规避和转移。
其次，进一步完善我国应急救灾物资采购管理办法与条例，明确各职能部门分工细则，确保渠道畅通，信息公开透明，保障各项应急工作的及时启动和有效运行[７]。
最后还可以争取国际援助。
面对特大灾害，也应面向国际，争取国际援助。
印度洋海啸和地震发生后，世界各国和地区先后为灾区捐款34亿美元，物资达2000余吨，承诺捐助的国家和国际组织达50多个。
（三）仓储环节
1．增加应急物资库数量，分散应急救援物资库
目前，美国对外灾害援助办公室（OFDA）在世界范围内设有7个应急仓库，这些仓库紧靠机场、海港，存储基本的救灾物资，一旦某个地区发生重大自然灾害，OFDA就可从距离最近的仓库调拨救援物资送至灾区。
因此，建议我国在保持原有10个国家级救灾物资储备仓库的基础上，增加若干个新仓库。
一方面照顾南部沿海区域，另一方面也照顾自身应急力量比较薄弱的西北地区；同时，还可设立国际性的应急物资储备基地；逐步增加省级以下政府应急储备仓库数量，形成完善的应急物流基础设施布局网络[８]（P11）。
增加物资库的数量的同时要提高物资库的分散度。
我们可以借鉴日本的经验，在具有一定规模的平坦空旷地上，如公园、广场、体育运动场等建设一定数量的避难所，建成的避难所平时可以储备应急物资或留作他用，一旦发生自然灾害，则立即转为灾民避难所，并作为救灾物资发放点。
2．对储备物资采用科学管理方法
针对应急物资的储备管理，有研究者提出可以将企业物流管理中的库存控制方法应用到应急物资的储备管理中，科学确定应急物资储备规模，实现对应急物资的库存控制。
对应急物资的分类管理可以用ABC分类法，分类的标准应当结合不同灾害发生导致的对不同物资的需求特点。
这是一种动态的过程,避免了管理中单纯僵化的管理，分类后就可以针对不同类别物资来进行管理，采用不同的采购和库存策略来降低成本，提高经济效益[８]（P12）。
除此之外，还应适当增加应急物流前期阶段必须使用的物资品种和储备量，改善仓库管理及物流设备，提高机械化作业水平，合理安排存储计划，充分利用仓库空间优化内部结构。
（四）运输环节
1．成立应急物流运输车队，保障运力充足、搭配合理
例如，洪涝灾害所需船只需要抗波能力和续航能力较强。
运输车队平时各自营运，应急时期迅速组合形成综合运输联合体。
为弥补车队在应急保障中的各项经济损失，设立应急物流运输专项补偿资金给予一定补偿。
加强应急演练，充分挖掘运输潜力，注重物资供应与运输之间的衔接。
采用GIS、GPS技术等现代化手段对应急物流运输全过程进行实时监控，掌握最新动态。
为应急物流运输提供“绿色通道”，实行优先安排计划、优先停靠、优先入关、优先装卸、优先运输、免费通行、优先放行。
交通主管部门及公安部门负责管理和指导应急物流运输的安全保卫工作，及时处置可能发生的各种险情，保障运输安全。
2．事先规划陆、海、空运输替代路线
应急物流对物流效率的追求远大于其对物流效益的追求，为保障物资运送的畅通性，需要建立应急物流专家库以及应急物流专家辅助决策系统，根据可能预见的、不同类型的自然灾害，在重点考虑运输路线的时效性和安全性后，事先规划好几个运输替代方案，一旦发生自然灾害，则立即启用相应的运输预案。
运输预案确定后，还要保证应急物资运输工具的优先安排、优先调度和优先放行，确保运输线路畅通和运输工具效率[８]（P14）。
这样不仅提高运输效率，而且一定程度上降低了物流成本。
3．发挥多式联运的优势
自然灾害发生后，会不同程度的存在泥石流、滑坡等地质灾害以及道路阻断、交通基础设施损毁和破坏等交通灾害，这时候，单一的运输方式将难以发挥作用，需要在救灾物资运输的全过程中使用2种或2种以上的运输方式，注重发挥铁路、公路、水运、航空等多式联运的优势，并由政府部门统一负责、指挥协调不同类型的运输方式通力合作，采用多式联运的形式，共同完成应急物流活动。
同时，我国应在目前设备拥有的基础上加大伊尔76这样“大飞机”的拥有量，以确保特大自然灾害突然来临时，能及时将大量的救援人员、救援设备等输送到位，节约救援时间，提高救援效率。
（五）信息传递环节
1．建设信息网络平台
信息网络中心依托政府公共信息平台，建立完善的应急物流公共信息网络平台。
此平台可与应急物流指挥中心、地震、气象、卫生防疫、环保、交通等部门保持密切的联系，及时掌握各种自然灾害、公共卫生、生产事故、环境污染、交通状况、应急物资的需求等方面的信息，并保持数据库不断得到补充和更新，准确、及时、完备地发布政府公告和应急法规，包括灾害、气象、交通等方面的最新动态以及应急物资的价格和需求情况等各方面的信息，使公众得到最新、最快、最可靠的应急物流信息。
此公共信息平台既可作为政府向公众发布信息的场所，也可作为公众向政府反馈信息的渠道。
信息网络中心是应急物流指挥中心的重中之重。
它主要负责信息管理、网络系统的构建维护工作，灾前、灾中、灾后的情报收集处理工作以及应急物流中心信息的发布工作等。
2．使用GIS与GPS技术
GIS作为一个基础地理信息平台，已经在军事、国土、规划、旅游等许多部门得到了比较广泛的应用，主要源于其技术上的优势：
以空间地理信息为基础，以先进的计算机技术、信息技术以及信息管理技术为主要技术手段的GIS，使得它能够很好地实现空间定位，包括了点状地物定位、路径定位等，在交通运输方面有着重要的实用价值；通信技术、网络技术等多种信息技术手段的综合运用，先进的信息管理技术，具备了良好的实时性、安全性[９]（P5）。
在应急物流中，尤其是区域性地质灾害等自然灾害以及军事战争区域引发的应急物流中，交通环境受到很大影响。
如5·12地震中，由于地震的影响导致震区地形地貌改变了很多，许多道路被堵塞，峡谷变成了湖泊，道路消失，按原有的预案路线进行物流活动已不可能，此时可以利用GIS和GPS即时了解震区的交通状况，这对于提高物流效率有非常重要的意义。
在5·12地震中，我国自主建立的北斗导航系统起到了非常重要的作用。
（六）加强应急物流法规建设
由于缺乏有效的法律依据，应急物流系统运作往往不是依照法律的规定，而是依靠地方政府甚至某个领导的专业认识和理解判断，依靠以往的经验，缺乏法定的科学评估、决策、处置机制，以至于贻误时机、影响全局的现象时有发生。
在紧急状态解除后，由于缺乏法规标准，也难于对应急物流活动进行有效的规范化的审核和评价。
可见，构建完善的法规体系，是保证有效应对处理重大自然灾害、突发公共卫生事件和突发安全事件等突发事件的重要基础条件。
例如，在突发事件发生后，政府有权以有偿和无偿的方式征用民用和军用建筑、工厂、交通运输线、运输工具、物资等，以满足抗灾、救灾和赈灾的需要；也可以通过法规的形式，规范政府动员物流企业参与保障的机构、权责、流程和补偿措施，也为物流企业的具体运作提供法律保障，确保有的放矢[９]（P7）。
依托国家应急管理法规体系建设应急物流法规，美国是个典型的代表。
美国法律规定发生危机时，每个州都有责任进行救援，包括使用国民警卫队；而联邦宪法虽然没有规定应急时期国家权力如何行使及公民在应急时期的法律义务，但是联邦国会制定的一系列应急法律规范，如《国家紧急状态法》、《国土安全法》等，较好地适应了美国联邦国家机关实施应急活动的需要。
对于军方提供紧急事件援助，美国于1991年通过了“国防部国内骚乱应对计划”，即著名的“花园计划”，规定了国防部和法院共同应对危机的程序。
在这些法定程序中，特别是各级应急预案中，都对应急物资的采购、储备、运输与紧急配送等物流活动有着详尽的界定。
美国通过上述法制化的手段，不但形成了完备的应急物流管理机构、全面的危机应对物流网络和成熟的社会应对能力，还提高了美国国家应急管理的整体能力[10]（P6）。
（七）尽快走上军地物流一体化之路
所谓“军地物流一体化”是指对相对独立的军队物流系统与地方物流系统进行有效整合和优化，以实现军地物流兼容部分高度统一、相互融合、协调发展。
如军地统一规划决策、军地共育物流人才、军地合作科研开发、军地联合服务保障、战时实践模式研究。
构建“军地物流一体化”系统对军队物流和地方物流是互利互惠的事。
一方面，地方企业可以在平时打开军方市场，军队过剩的仓储物流资源和力量也可以在国家经济建设中发挥作用；另一方面，地方企业只有在平时与军事物流接轨，才能在战时做到快速反应，有效地承担为军队提供物流保障的任务。
四、结束语
与美国、日本、德国等应急物流发展相对完善的国家相比，我国的应急物流各方面起步都比较晚，应急物流的建立和完善又是一个循序渐进的过程。
我们只有加强预防措施，呼吁全国人民加强学习，并在以后的发展过程中，对它的诸多规律、特点、模式深入研究、总结和实践。
相信经过大家不懈的努力，我们可以更好的应对未来各种危机的挑战。
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TalkingAboutChina’sNaturalDisasterResponse
UnderTheEmergencyLogistics
YueKe-ge
Abstract:
China'sfrequentearthquakes,typhoons,landslides,mudslides,trafficaccidents,fires,floods,droughtsandothernaturaldisasters,inthefightagainstnaturaldisastersin
Chinaduringtheemergencylogisticssystem,therearestillmanyproblems,soChinahasestablishedafast,efficientemergencyresponselogisticssystemisimminent.Thispaperfirstproposedtostudythemeaningandconnotationandcharacteristicsofemergencyresponselogistics,andemergencylogisticssectorsintheorganization,purchasinglinks,storageareas,transportlinks,andinformationtransmissionproblemsexistingin-depthanalysisoftheendofeachofthesessionsaswellasinconstructionandintegrationofthemilitarylawsandregulationsputforwardafeasiblecountermeasures.
Keywords:
naturaldisaster;emergencylogistics;emergencylogisticsresponse
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