PPP案例一上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目.docx

PPP案例一上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目.docx

《PPP案例一上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《PPP案例一上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

PPP案例一上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目

案例一：

上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供（CCHP）改造项目

一、项目背景

上海市莘庄工业区是上海市政府于1995年8月批准（沪府〔1995〕28号）成立的9大市级工业区之一，总开发面积17.88平方公里。

尽管建园之初，莘庄工业区就以高标准、高起点进行了集中供热整体规划，但随着区内企业数量和规模不断扩大，热力工业无法满足日益增长的热力需求。

为满足供热需求，部分用热企业自建了小锅炉。

2009年5月，华电集团上海分公司根据其战略规划在上海地区寻找投资机会，经与莘庄工业区管委会沟通、交流了解到该区在燃煤供热系统改造方面存在迫切需求：

（1）由于燃煤供热效率低、收费低，每年需要财政补贴2000万元，财政负担较重；

（2）燃煤供热系统排放硫化物、氮氧化物、二氧化碳等，对工业区排放限值形成挑战；（3）原有燃煤集中供热改造工艺技术复杂、资金需求大、莘庄工业区管委会储备不足，实施困难。

华电集团上海分公司通过市场调研认为，通过实施天然气分布式CCHP（CombinedCoolingHeatingandPower，热电冷联产）改造替代老旧燃煤供热效锅炉，以天然气为一次能源，通过对其产生的热水和高温废气利用，提供热、电、冷。

项目完成后，区内企业不必自行安装锅炉，也无需自行安装空调，热、冷均由该项目提供。

同时，该项目还可满足区内用电需求，将有助于降低能源结构中的煤耗比重，进而减少环境污染。

因此，华电集团上海分公司向莘庄工业区管委会提出莘庄CCHP改造项目并开展了相关前期工作

获得项目信息后，X集团和Y集团也莘庄工业区管委会表达了投资意向，并提交投资方案。

根据项目情况和参与投资竞争投资人特点，莘庄工业区管委会组织专家小组对投资方案进行评选，在确定投资人后对项目方案进一步开展详细可行性论证，并就具体合作方式与投资人进行谈判。

通过近一年的“松散式”竞争性谈判，莘庄工业区管委会最终确定华电集团上海分公司中选，并签订《供热、供冷特许经营协议》。

二、项目概况

1．项目名称：

上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目（简称“莘庄CCHP改造项目”）

2．项目公司：

上海华电闵行能源有限公司

3．项目性质：

改造+新建项目

4．建设地点：

闵行区莘庄工业区六磊塘以南，北沙港以东，颛兴路以北，华西路西侧。

5．投资总额：

10.05亿元人民币

6．占地面积：

79000平方米

7．建设内容：

一期建设2×60MW（级）燃气-蒸汽联合循环供热机组（其中1套为“1+1”模式的燃气-蒸汽联合循环抽凝式机组，1套为“1+1”模式的燃气-蒸汽联合循环背压式机组），并预留4套60MW（级）燃气-蒸汽联合循环机组用地。

三、项目交易结构

（一）投融资结构

项目融资安排方面，该项目的初始资金组成包括债务资金和权益资金：

1．债务资金：

6亿元商业银行贷款+2.8亿元清洁发展委托贷款

2．权益资金：

2000万元可行性缺口补贴（上海市财政）+8000万元自有资金（项目公司股东华电新能源公司）

项目投资安排方面：

项目公司获得工业区热、冷供应特许经营权，负责建设运营与该项目相关的燃气-蒸汽循环机组及配套管网，并对原有热力管网进行收购、对原有生产设备设施进行补偿。

项目付费机制方面：

项目公司为终端用户提供热、冷供应服务，终端用户按供热、冷协议向项目公司付费，电力公司按购售电原则协议向项目公司支付购电费用。

莘庄CCHP项目投融资结构图

（二）合同结构

1．项目合同（或特许经营协议）：

莘庄工业区管委会与项目公司签订特许经营协议，授予项目公司工业园区范围内经营性供热、冷30年特许经营权。

2．融资合同：

项目公司与贷款银行、上海市财政局分别签订固定资产贷款合同、清洁基金清洁发展委托贷款转贷合同。

3．工程建设合同：

项目公司与华电分布式能源工程公司签署《转让与承接协议》，由其作为工程总承包商；与上海电力监理咨询有限公司签署《监理合同》，由其负责对工程承包方的工程建设进行监督管理；与中国太平洋保险公司等联合保险人签订《建筑（安装）工程一切险保险协议》。

4．设备采购合同：

项目公司作为业主，华电分布式能源工程有限公司作为买方，与设备销售方签订《汽轮机发电机组合同》、《燃机商务合同》等设备采购合同。

5．原材料供应合同：

项目公司与上海天然气管网有限公司签订《天然气销售协议》，由其保障项目运营期间的天然气供应质量与气量。

6．供能及销售合同：

项目公司与园区内终端用户直接签订供用热/冷合作协议。

售电方面，上海电力公司在并网前三个月与项目公司签订具体的购售电原则协议及并网调度协议。

莘庄CCHP项目合同结构图

（三）监管结构

莘庄工业区管委会协同行业主管部门等政府监管主体，与用户监督、利益相关者监督共同构成项目的监管结构。

1．政府合同监管：

莘庄工业区管委会依据特许经营协议对项目公司进行合同监管；财政局等项目涉及的其他政府部门协同管委会对项目公司进行行政监管。

2．最终用户服务监管：

园区内热冷用户参照供用热/冷合作协议对项目公司提供的服务进行监督。

3．金融机构资金监管：

贷款银行和清洁基金就项目资金使用及环境款进度进行监管。

莘庄CCHP项目监管结构图

四、案例点评

（一）项目的发起方式

PPP项目有两种发起方式，即由政府或社会资本发起，其中以政府发起为主。

社会资本发起，是指社会资本以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

社会资本发起PPP项目主要是出于以下考虑：

避免激烈的竞争过程，顺利获取项目；社会资本方拥有项目所需关键技术的知识产权；由于项目规模小、位置偏远或政治风险等因素，导致缺少感兴趣的社会资本方；组织公开招标的费用较大，对政府和社会资本方的经济性均较差；通过社会资本发起方式加快未纳入规划项目的开发速度。

华电集团在热电冷三联供项目上具有技术优势。

2009年5月，华电集团上海分公司根据其战略规划在上海地区寻找投资机会，经与莘庄工业区管委会沟通、交流了解到该区在燃煤供热系统改造方面存在迫切需求。

经集团批准，2009年6月华电集团上海分公司正式发起了莘庄CCHP改造项目。

项目发起后，其他公司也参与了莘庄CCHP改造项目的竞争性谈判，但依托技术优势，再加上充分调研和深入研究，华电集团最终还是取得了莘庄CCHP改造项目

（二）项目投资方或社会资本选择

具有丰富项目经验、先进技术实力、强大资金支撑以及优秀管理能力的社会资本出资本，是降低项目建设、运营风险，持续稳定提供公共服务的重要保障。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）要求，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴。

《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）则要求，地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。

根据《政府采购法》政府采购采用的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式。

本项目由华电集团上海分公司通过自提方式提出。

根据项目情况和参与投资竞争投资人特点，莘庄工业区管委会选择了竞争性谈判方式。

华电集团是2002年底国家电力体制改革组建的全国性五家国有独资发电企业集团之一，属于国务院国资委监管的特大型中央企业，主营业务为电力生产、热力生产和供应；与电力相关的煤炭等一次能源开发以及相关专业技术服务。

公司具有较为丰富的天然气发电建设、投资、运营管理经验。

综合考虑可行性研究的论证深度、项目重视程度、项目报批和定位情况、气源落实情况、技术方案优化程度、对政府支持的依赖度等因素，最终确定华电集团中选。

（三）PPP合同体系

PPP合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

其中，项目合同是最核心的法律文件。

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

对于采用特许经营方式开展的PPP项目，项目合同表现为特许经营权协议。

莘庄CCHP改造项目采用特许经营模式。

根据莘庄工业区管委会与项目公司签订的特许经营协议，项目公司获得工业园区范围内经营性供热、冷30年特许经营权；供热、冷设施的所有权归属项目公司；项目的建设投资、管理、维修及更新由项目公司负责。

（四）项目风险方案（风险分配机制）

将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担，是保证PPP项目运营成功的基础。

PPP项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险有上限原则。

1．风险最优分配原则

PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化。

在法律和公共利益允许前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，即PPP项目的风险最优分配原则。

2．风险与收益对等原则

PPP项目的风险分配主要通过合同约定的方式进行，合同条款既应关注合同主体承担的风险管理成本和风险损失，也要尊重其获得与风险相匹配的收益的权利，只有各参与方可从风险分担中收益，风险分配才有意义。

3．风险有上限原则

由于PPP项目生命周期较长，为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目合同中，应按照项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。

否则，社会资本可能无法保证公共产品/服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

莘庄CCHP改造项目中，项目的建设风险、运营风险、财务风险等主要有项目公司承担；项目的政治风险、场地可行性、公共设备服务提供、材料费上涨等由政府承担；不可抗力由项目公司和政府共同承担。

（五）项目的监督管理

政府监管连同项目用户监管、社会公众监管和项目利益相关放监管等共同构成了PPP项目的多层次、分散式监管结构。

监管组织机构是监管职能落实的保障。

在很多PPP制度比较成熟的国家，PPP管理中心在PPP监管体系中发挥着重要的统筹、

莘庄CCHP改造项目中，莘庄工业区管委会协同行业主管部门等政府监管主体，与用户监督、利益相关者监督共同构成项目的监管结构。