税收强制执行措施依据.docx
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税收强制执行措施依据
税收强制执行措施依据
《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条 从事生产、经营的
纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担
保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴
纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关
可以采取下列强制执行措施：
（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款;
（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商
品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。
税务机关采取强制执行措施时，对前款所列纳税人、扣缴义务人、
纳税担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。
个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在强制执行
措施的范围之内。
第五十五条 税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳
税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并
有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳
税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措
施或者强制执行措施。
第六十八条 纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳
或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，
税务机关除依照本法第四十条的规定采取强制执行措施追缴其不缴
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或者少缴的税款外，可以处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五
倍以下的罚款。
第 88 条 纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税
上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款
及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政
复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。
当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施
不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。
当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法
院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四
十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。
税收强制执行措施适用对象和范围
（1）税收强制执行措施适用对象包括：
①从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人;
②未按照规定的期限缴纳所担保税款的纳税担保人;
③对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起
诉、又不履行的当事人。
（2）税收强制执行措施范围包括税款、滞纳金、罚款
税收强制执行的内容
（1）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税
款;
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（2）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的
商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。
收强制执行措施的程序
（1）税款、滞纳金的强制执行程序
①责令限期缴纳。
纳税人、扣缴义务人、纳税担保人在规定的期
限未缴纳或解缴税款或提供纳税担保的，主管税务机关应责令其限
期缴纳;
②县以上税务机关批准。
责令限期期满，仍未缴纳的，经县以上
税务局（分局）局长审查批准，可执行强制措施;
③实施前述两项措施扣缴或抵缴税款、滞纳金。
在强制执行措施
中，扣押、查封、依法拍卖或者变卖等行为具有连续性，即扣押、
查封后，不再给纳税人自动履行纳税义务的时间，税务机关可直接
拍卖或者变卖，以其所得抵缴税款;
④税务机关实施扣押、查封时，必须有 2 人以上在场，并通知被
执行人或者他的成年家属到场，否则不能直接采取扣押和查封措施。
但被执行人或者成年家属接到通知后拒不到场的，不影响执行。
（2）税款、滞纳金的特别程序
①适用条件：
税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的
纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，
并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应
纳税的收入的迹象的;
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②经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取税收强制
执行措施。
（3）罚款的强制执行程序
①适用条件：
当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议
也不向人民法院起诉、又不履行的;
②作出处罚决定的税务机关可以采取强制执行措施。
税收强制执行措施內容及注意事項
（1）税收强制执行措施的概念
税收强制执行措施，是指税务机关对未按照规定的期限履行纳
税义务的纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税收管理相对人，依
法采取法定的强制手段，以迫使其履行法定义务的一种征管制度。
税收强制执行措施是税收强制性、无偿性等特征的重要体现，
是行政强制执行的一种，是维护税收征纳秩序和保障税款入库的一
项特别措施。
（2）适用对象
税收强制执行措施的适用对象是从事生产、经营的纳税人、扣
缴义务人、纳税担保人，不包括非从事生产、经营的纳税人。
对于
后者，其他法律、行政法规另有规定可以采取其他强制执行措施的，
按其他法律、行政法规的规定执行。
例如，税务机关可以申请人民
法院强制执行。
（3）前提条件
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适用强制执行措施的前提条件是从事生产、经营的纳税人、扣
缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照
规定的期限缴纳所担保的税款，即他们都是逾期未履行纳税义务。
此外，对已采取税收保全措施的纳税人，限期内仍未履行纳税义务
的，可依法采取强制执行措施。
对未按照规定办理税务登记的从事
生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定
其应纳税额，责令缴纳;不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于
应纳税款的商品、货物;扣押后仍不缴纳的，可依法采取强制执行措
施。
（4）税收强制执行措施的形式
强制执行措施有以下两种主要形式：
第一，书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴
税款。
第二，扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款
的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。
拍卖
是指以公开竞价的方式，将纳税人应纳税款的商品、货物或者其他
财产出卖给最高应价人的买卖方式;变卖是指税务机关将纳税人应纳
税款的商品、货物或者其他财产依法直接出卖给有关机构的买卖方
式。
这两种方式都是税务机关依法强制处分纳税人财产的行政措施。
（5）适用税收强制执行措施的具体条件、执行程序和应注意的
问题
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第一，采取强制执行措施，必须坚持告诫在先、执行在后的原
则和程序。
即从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的
期限缴纳或解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的
税款，应当先行告诫，责令限期缴纳;对逾期仍未缴纳者，方可适用
强制执行措施。
根据《实施细则》第 73 条规定，税务机关在责令限
期缴纳时，应当发出限期缴纳税款通知书，并且责令缴纳或者解缴
税款的最长期限不得超过 15 日。
第二，强制执行措施必须发生在责令限期缴纳期满之后;责令限
期内有逃避履行纳税义务迹象的，税务机关应采取的是税收保全措
施。
第三，采取强制执行措施前，应当依法报经县以上税务局（分局）局
长批准。
第四，采取强制执行措施时，对从事生产、经营的纳税人、扣
缴义务人、纳税担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。
因为税收强
制执行措施是在从事生产、经营纳税人、扣缴义务人、纳税担保人
超过规定期限缴纳税款的情况下进行的，应当依法加收滞纳金。
当
税务机关根据税收征管法第 88 条第 3 款的规定，为执行行政处罚决
定而采取强制执行措施时，罚款应成为强制执行的对象;《实施细则》
第 69 条第 2 款也将罚款作为拍卖或者变卖所得抵缴的对象。
第五，扣押、查封、拍卖或者变卖等行为具有连续性，即税务
机关可以在扣押、查封纳税人、扣缴义务人、纳税担保人应纳税款
的商品、货物或者其他财产后，不再给其自动履行纳税义务的期间，
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可以直接依法拍卖、变卖。
同时，税务机关也可以不先行扣押、查
封，而是直接将其应纳税款的商品、货物或者其他财产依法拍卖、
变卖。
第六，个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在
强制执行措施的范围之内。
这是对公民基本生存权利的特别保障。
第七，税务机关将扣押、查封的商品、货物或者其他财产变价
抵缴税款时，应当交由依法成立的拍卖机构拍卖;无法委托拍卖或者
不适于拍卖的，可以交由当地商业企业代为销售，也可以责令纳税
人限期处理;无法委托商业企业销售，纳税人也无法处理的，可以由
税务机关变价处理，具体办法按照国家税务总局的规定执行。
国家
禁止自由买卖的商品，应当交由有关单位按照国家规定的价格收购。
拍卖或者变卖所得抵缴税款、滞纳金、罚款以及扣押、查封、保管、
拍卖、变卖等费用后，剩余部分应当在 3 日内退还被执行人。
这是
为了保护纳税人合法权益，避免税务人员随意处理扣押、查封纳税
人的财产。
第八，根据《税收征管法》第 68 条的规定，纳税人、扣缴义务
在规定的期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴税款，税务机关在适
用强制执行措施时，可以处不缴或者少缴的税款 50%以上的 5 倍以
下的罚款。
（6）采取税收保全措施和税收强制执行措施应遵循的规定
第一，采取税收保全措施、强制执行措施的权力只能由法定的
税务机关行使。
对纳税人等采取税收保全措施和强制执行措施是法
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律赋予税务机关的一项行政权力，是促使纳税人履行纳税义务，保
证税款征收顺利进行的重要执法手段，只能由税务机关严格依法进
行。
因此，《税收征管法》第 41 条规定：
“本法第 37 条、第 38 条、
第 40 条规定的采取税收保全措施、强制执行措施的权力，不得由法
定的税务机关以外的单位和个人行使。
”
第二，税务机关采取税收保全措施和强制执行措施必须依照法
定权限和法定程序。
由于税收保全措施和强制执行措施直接涉及到
纳税人自身的利益，为了保护纳税人的合法权益，规范税务机关的
执法行为，《税收征管法》第 37 条、第 38 条、第 40 条对采取税收
保全措施和强制执行措施的权限、方式、步骤和要求等作出了规定，
《实施细则》第 58 条、第 59 条、第 60 条、第 61 条、第 62 条、第
63 条、第 64 条、第 65 条、第 66 条、第 67 条、第 68 条、第 69 条、
第 71 条、第 72 条对其作出了进一步规定，税务机关应严格遵循。
第三，税务机关采取税收保全措施和强制执行措施时，不得查
封、扣押纳税人个人及其所扶养家属维持生活必需要的住房和用品。
这里需要注意的是：
一是住房和用品必须是“纳税人个人及其所扶养家属”的，才
能不得查封、扣押。
也就是说，纳税人的生产、经营用房和企业其
他财产，可以依法查封、扣押。
“扶养”是指发生在法定的近亲属
之间的相互供养的法律责任。
我国很多法律都对扶养有规定，例如
我国《婚姻法》第 20 条规定，夫妻有互相扶养的义务。
《实施细则》
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第 60 条明确规定，“个人所扶养家属”是指与纳税人共同居住生活
的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。
二是不得查封、扣押的住房和用品必需是纳税人个人及其所扶
养家属“维持生活必需的”。
纳税人个人及其所扶养家属作为自然
人，其基本生活权利应当得到法律的特别保障，这是量能课税原则
的要求，各国一般都在税法中确立了生存权财产不课税或轻课税原
则。
所谓“维持生活所必需的”，是指保障纳税人个人及其所扶养
家属生存所必备的财产和工具，是公民个人生存下去的最起码的生
活需求。
《实施细则》第 59 条第 3 款规定，对单价 5000 元以下的
其他生活用品，税务机关不采取税收保全措施和强制执行措施。
《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的
意见（试行）》第 44 条规定：
“个体工商户、农村承包经营户的债务，
如以其家庭共有财产承担责任的，应当保留家庭成员的生活必需品
和必要的生产工具。
”
三是不属于维持生活所必需的住房和用品，税务机关可以依法
查封、扣押。
《实施细则》第 59 条第 2 款明确规定，机动车辆、金
银饰品、古玩字画、豪华住宅或者一处以外的住房不属于“个人及
其所扶养家属维持生活必需的住房和用品”的范围，可以采取税收
保全措施和强制执行措施。
根据《税收征管法》第 79 条规定，税务机关、税务人员查封、
扣押纳税人个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品的，责
令退还，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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四是税务机关扣押商品、货物或者其他财产时，必须开付收据;查
封商品、货物或者其他财产时，必须开付清单。
税收强制执行措施的对象、条件、内容和程序
（一）强制执行对象：
税收强制执行措施的适用对象既包括纳税人，又包括扣缴义务人、纳税担保
人及其他当事人。
（二）强制执行条件：
1.从事生产、经营的纳税人。
具体分为两种情况：
一是未按规定期限缴纳税
款的;二是在税务机关依法进行检查时，有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、
隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入的迹象的。
2.未按照规定期限解缴税款的从事生产、经营的扣缴义务人。
3.未按照规定期限缴纳所担保税款的纳税担保人。
4.对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉，又不履
行的当事人。
（三）强制执行内容：
税务机关对应纳税款、滞纳金、罚款都可以实施强制执行措施。
其中，对罚
款的强制追缴必须等复议申请期和起诉期满后才能执行。
（四）税收强制执行措施的具体手段
1.书面通知开户银行或其他金融机构从其存款中扣缴税款、滞纳金或者罚款;
2.扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款、滞纳金或者罚款的
商品、货物或其他财产，以拍卖或变卖所得抵缴税款、滞纳金或者罚款。
（五）强制执行程序：
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1.税款、滞纳金的强制执行程序
（1）一般程序。
第一，责令限期缴纳。
纳税人、扣缴义务人、纳税担保人在规
定的期限未缴纳或解缴税款或提供纳税担保的，主管税务机关应责令其限期缴
纳。
第二，县以上税务机关批准。
责令限期期满，仍未缴纳的，经县以上税务
局（分局）局长审查批准，可执行强制措施。
第三，书面通知开户银行或其他金
融机构从其存款中扣缴税款、滞纳金或者罚款;或者扣押、查封、依法拍卖或变
卖其价值相当于应纳税款、滞纳金或者罚款的商品、货物或其他财产，以拍卖
或变卖所得抵缴税款、滞纳金或者罚款。
（2）简易程序。
根据新《征管法》第 55 条，“税务机关对从事生产、经营的
纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义
务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳
税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全或者强制执行
措施。
”在此条规定的情况下，只要经过县以上税务局（分局）局长批准，即可
采取强制执行措施，而不必先责令其限期缴纳。
2.罚款强制执行的特殊规定
根据新《征管法》第 88 条第 3 款的规定，税收违法当事人对税务机关的处罚
决定逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务
机关可以采取强制执行措施。
谈税收保全和强制执行中的权利与义务
《税收征管法》第三十七条、第三十八条、第四十条和第五十五条，规定了
税务机关未取税收保全措施和强制执，措施的范围和程序。
由于这些措施直接
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涉及纳税人的权利，因此需要明确征纳双方的权利和义务，《实施细则》对此
进行了详细规定。
一、采取税收保全措施和强制执行措施的相对人
税收保全措施和强制执行措施的相对人一般是从事生产经营的纳税人。
《税收征管法》第 37 条所规定的简易程序的保全措施，对相对人作了特殊规定，
即未按照规定办理税务登记从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税
人。
按照这一规定，从事生产经营的纳税人，无论登记与否，只要有法律规定
的情形，税务机关都可以按规定采取保全措施。
同时，临时从事经营的纳税人
之前并未设有“从事生产、经营”的规定，因此，可以理解为非生产经营纳税
人临时从事生产经营的也适用此规定。
此外，《实施细则》第五十七条规定，
到外县（市）从事生产、经营而未向营业地税务机关报验登记的纳税人也属于
《征管法》第三十七条的相对人。
二、税收保全措施和强制执行措施的对象
税收保全措施和强制执行措施的对象为:
1 纳税人开户银行或者金融机构内
相当于应纳税款的存款;2.相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。
《实施
细则》规定，所谓存款，包括独资企业投资人、合伙企业合伙人、个体工商户
的储蓄存款以及股东资金账户中的资金等。
其他财产包括纳税人的房地产、现
金、有价证券等不动产和动产。
《征管法》及其《实施细则》对保全措施和强制执行措施的对象规定了禁
止实施的内容，明确纳税人个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，
不在税收保全措施的范围之内。
所谓维持生活必需的用品，不包括机动车辆、
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金银饰品、古玩字画、豪华往宅或者一处以外的住房以及单价 5000 元以下的其
他生活用品。
扣押、查封价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产时，参照同类商
品的市场价、出厂价或者评估价估算口
税务机关按照上述方法确定应扣押、查封的商品、货物或者其他财产的价值
时，还应当包括滞纳金和扣押、查封、保管、拍卖、变卖时所发生的费用。
对保全和强制措施实施的对象，《实施细则》还规定了特殊条款，如价值超
过应纳税额且不可分割的商品、货物或者其他财产，税务机关在纳税人、扣缴
义务人或者纳税担保人无其他可供强制执行的财产的情况下，可以整体扣押、
查封、拍卖，以拍卖所得抵缴税款、滞纳金、罚款以及扣押、查封、保管、拍
卖等费用。
三、税收保全措施和强制执行措施的若干时限规定
（一）简易保全措施的缴款时限为:
当事人应当自扣押之日起 15 日内缴纳税
款。
（二）对扣押的鲜活、易腐烂变质或者易失效的商品、货物，税务机关根据
被扣押物品的保质期，可以缩短扣押期限。
（三）从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解
缴税款的，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款的，由税务机关发
出限期缴纳税款通知书，责令缴纳或者解缴税款的最长期限不得超过 15 日。
（四）纳税人在税务机关采取税收保全措施后，按照税务机关规定的期限缴
纳税款的，税务机关应当自收到税款或银行转回的完税凭证之日起 1 日内解除
税收保全。
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四、税收保全措施和强制执行措施的责任规定
《征管法》中所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、
直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。
担保，包括经税务机关认可的纳税保证人为纳税人提供的纳税保证，以及纳
税人或者第三人以其未设置或未全部设置担保物权的财产提供的担保。
纳税保
证人指在中国境内具有纳税担保能力的自然人、法人或者其他经济组织。
税务机关执行扣押、查封商品、货物或者其他财产时，应当由两名以上税务
人员执行，并通知被执行人。
被执行人是自然人的，应当通知被执行人本人或
其成年家属到场;被执行人是法人或者其他组织的，应当通知其法定代表人或者
主要负责人到场;拒不到场的，不影响执行。
税务机关执行《税收征管法》第三十七条、第三十八条、第四十条的规定，
实施扣押、查封时，对有产权证件的动产或者不动产，可以责令当事人将产权
证件交税务机关保管，同时可以向有关机关发出协助执行通知书，有关机关在
扣押、查封期间不再办理该动产或者不动产的过户手续。
对查封的商品、货物或者其他财产，税务机关可以指令被执行人负责保管，
保管责任由被执行人承担。
继续使用被查封的财产不会减少其价值的，税务机
关可以允许被执行人继续使用。
因被执行人保管或者使用的过错造成的损失，
由被执行人承担。
税务机关将扣押、查封的商品、货物或者其他财产变价抵缴税款时，应当
交由依法成立的拍卖机构拍卖;无法拍卖或者不适于拍卖的，可以交由当地商业
企业代为销售，也可以责令纳税人限期处理;无法委托商业企业销售，纳税人也
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无法处理的，可以由税务机关变价处理，具体办法由国家税务总局规定。
国家
禁止自由买卖的商品，应当交由有关单位按照国家规定的价格收购。
拍卖或者变卖所得抵缴税款、滞纳金、罚款以及扣押、查封、保管、拍卖、
变卖等费用后，剩余部分应当在乙日内退还被执行人。
关于运用税收强制措施及执行问题
依法行政已成为税收工作的主旋律。
如何合法而有效地运用税收行政强制
手段，达到既能提高执法效率、降低执法成本，又能预防和化解税务机关在行
政诉讼中败诉的风险已成为基层税务部门依法治税和依法行政的难点及热点。
笔者依据《行政法学》、《税收征收管理法》、《行政诉讼法》等相关法律结
合本人从事税务稽查一线工作的经历，就税务机关实施行政强制行为中的相关
法律问题谈谈自己肤浅认识，供同仁商榷。
《行政法学》将行政强制行为分为两种：
一是行政强制措施。
包括对财产的
行政强制措施 （如：
税收保全措施）和对人身的行政强制措施（如：
税务机关通
知出境管理机关对欠缴税款、滞纳金的纳税人或其法定代表人阻止其出境等）;
二是行政强制执行。
包括直接强制执行（如：
税收强制执行措施）和间接强制执
行（如：
执行罚中的滞纳金等）。
其中税收保全制执行措施是《税收征管法》赋
予税务机关的一项重要执法权力，是体现税收刚性、防止税款流失、保障收入
实现的特别措施，在税收征管中具有十分重要的意义。
但为了维护纳税人的合
法权益，新修订的《税收征管法》（以下简称《征管法》）对税收保金和强制执
行措施增加了规范和限制使用的条款。
若不能准确把握、规范实施，税务机关
极易因实体违法或程序违法而在行政诉讼中败诉;侵犯纳税人合法权益，还会导
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致承担赔偿责任。
为此有必要对税收保全和强制执行措施的相关要素及实施中
应注意的法律问题作一简要分析：
一、新《征管法》中税收保全措施条款的要素分析
在新《征管法》中涉及税收保全措施的条款有三十七条、三十八条、五十五
条，该三个条款的适用对象、前置条件、法定程序、保全的方式和标的等要素
内容均有严格的限定和区分。
第三十八条可以看作是税收保全措施的普通程序
规范，而第三十七、五十五条可看作是其简化的程序规范。
正确理解、区分和
把握上述条款的要素，是正确实施税收保全措施的前提。
基层税务部门在实施税收保全措施选择适用条款时，要严格按照各条款所
适用的对象、前置条件、法定程序和保全的方式及标的对照分析和实施，不能
混淆。
否则税务机关可能会因适用法律依据错误或实体违法而败诉。
同时要特
别注意：
①每个条款的法定程序中各个步骤之间是递进关系，不能省略和颠倒。
②有关步骤的前提条件是必要条件，不完全具备就不能实施，否则税务机关可
能会因程序违法而败诉。
二、新《征管法》中税收强制执行措施条款的要素分析
税收强制执行措施是指当事人不履行法律、行政法规规定的义务，由税务机
关或法院采用法定的强制手段，强迫当事人履行义务的行政行为。
新《征管法》
第四十
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