公路项目代建+监理模式实施方案.docx

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公路项目代建+监理模式实施方案

海南省公路项目代建+监理模式实施方案

一、背景环境

（一）工程监理制、代建制发展情况

1、工程监理制发展概况

1986年，原交通部根据国家提出的“抓住引进世界银行贷款机遇，对基本建设管理体制进行改革，加快基础设施建设步伐”的精神，选择世行贷款项目陕西省西安至三原一级公路（总投资约1.47亿），进行工程监理制试点。

1987年，在取得一定经验的基础上，原交通部选择世行贷款的京津塘高速公路项目（总投资约10亿）全面实行工程监理制试点，时任交通部公路局局长的杨盛福同志兼任京津塘高速公路工程总监理工程师，该项目实施监理制度的做法和经验获得时任国务院副总理邹家华同志的充分肯定。

原交通部率先试点两年之后，为探索总结经验，建立适合国情的建设工程管理制，我国按照“谨慎起步”的原则，于1988年年底，确定在北京、天津、上海、沈阳、哈尔滨、南京、宁波、深圳和能源部的水电系统、交通部的公路系统，进行工程建设监理试点。

1997年颁布的《中华人民共和国建筑法》以法律制度的形式做出规定，“国家推行建筑工程监理制度”，从而使建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段，从法律上明确了监理制度的法律地位。

2000年施行的《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号），对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。

2004年施行的《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号），对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定。

2、工程代建制发展概况

项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM），即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

在美国、加拿大、欧洲和澳大利亚等地被广泛地应用于大型建设项目的承发包和项目管理上，取得了良好的效果。

“代建”模式在20世纪90年代进人我国,1993年厦门市在深化工程建设管理体制改草的过程中，针对市级财政投资的非经营性建设项目在管理过程中存在的“投、建、管、用”多位一体的弊病，通过招标或直接委托等方式，将部分政府投资的基础设施和社会公益性项目委托给有实力的专业公司，由其替代业主对项目实施建设管理，这被看作是我国“代建制”的雏形。

此后，安徽、重庆、青岛相继开展了代建制试点工作。

2004年7月，国务院出台《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），对大范围推广代建制具有里程碑式的意义。

海南是国内公路工程项目中推行代建制较旱的省份。

2004年，海南省人民政府出台《政府投资项目代建制管理办法》，对代建制适用项目，代建单位准人条件及相关要求做出明确规定。

2006年海南省人民政府再出台《关于加快公路建设的决定》（琼府〔2006〕69号），指出“属于省政府投资建设的国道、省道公路主干线建设项目，除海口、三亚市辖区内的由该市政府组织实施外，在其它市、县辖区内的由省交通行政主管部门委托项目管理公司代建”，从制度上确立了海南省公路工程建设管理的基本模式。

（二）工程监理制与代建制比较

为更好地理解两者间的相互关系，将工程监理制和代建制的主要区别进行对比，见表1。

表1工程监理制与代建制对比表

比较内容

工程监理制

代建制

法律地位

国家法律强制

国家法规推荐

配套文件体系

从部委、地方到部门都有统一完善的运行体系文件

目前没有国家配套法规文件,部分省市自行设定标准不一

单位选择方式

招标方式

招标、委托、指定等方式

业主授权

实施范围

主要在施工阶段，以质量、安全为主

比工程监理广,一般包括设计、施工,甚至建设全过程,全面建设管理

地位、作用

业主委托方,作为业主管理的补充或辅助以业主为主导

业主代理人,在管理中起主导作用

单位属性

社会专业化的监理单位

社会专业化的项目管理单位

合同方式

承包人与业主签订承发包合同、不与监理人签订

承包人与代建单位签订承发包合同,工程款由代建单位支付

酬金方式

相对固定价格合同,按合同约定支付费用

一般与项目控制的水平不直接相关,一般为激励属性合同,根据项目管理水平可获得管理费用和节余奖励

从表1可以看出：

工程监理和代建管理的主要区别在于业主授权范围和合同方式。

（三）工程监理制实行中存在问题

1、管理职能重叠，管理效率不高

业主方与监理方的项目管理职能存在重叠，实行“代建制”的项目，专业化的项目管理单位通过招标或委托方式承担代建任务，主要负责施工、监理单位招标并签订施工、监理合同，建设前期相关报批手续办理，建设期间质量、投资、进度、安全环保、合同、信息等方面管理及与各利益相关方的协调，编制竣工结算、决算，组织项目交（竣）工验收直至项目交付使用单位。

监理单位主要负责工程建设期间的质量、投资、进度控制，合同和信息管理及组织协调，参与项目的交（竣）工验收等。

项目实施阶段，代建单位与监理单位在质量、投资、进度、安全等方面存在管理职能交叉、重叠、多头管理、推诿扯皮等现象，造成管理效率低下，管理成本增加。

2、机构设置重复，资源存在浪费

业主的项目管理机构指挥部（或建管处）与监理单位的项目管理机构总监办的下属部门如合同、财务、办公室等存在重复设置情况，相应地引起相关管理人员重复配置，通讯、交通、检测、办公及生活设施重复配备，资源不能集约利用，造成浪费。

3、监理单位取费偏低，合格监理人员配备不足

与国家计委、建设部颁布的《工程勘察设计收费标准》（2002）或《建设工程监理与相关服务收费管理规定》相比，依据《公路工程基本建设项目概预算编制办法》（JTGB06-2007）计算的工程监理费取费费率仅与工程定额建安费挂钩，而未区分不同工程等级、公路总里程与工程复杂程度对取费标准的可能影响，工程监理费取费偏低。

同时，因僧多粥少，监理市场无序竞争激烈、压价竞争现象普遍，监理收费实际收入普遍低于国家规定标准。

监理企业利润低，为降低成本，监理企业往往采用“挂帅不出征”、“有资格的投标、没资格的干活”方式，导致实际进行监理的人员持证人数不能满足要求、项目持证监理人员“空挂”现象严重，合格监理人员配备不足，真正符合监理从业要求的监理人员远不能满足实际需求。

4、监理单位内部管理不规范，人员素质有待加强

监理单位内部管理不规范，相当部分监理人员为监理单位临时聘用，受薪金、责任、工作强度、身体、年龄等因素影响，离职率大，人员整体稳定性差，不利于监理队伍经验的积累和项目管理水平的提高。

此外，监理人员待遇差，不能吸引高素质的人才加入到该行业，现有监理人员来源离散性大，大多数为转行而来，工作中的培训、学习机会不多，知识更新速度慢，年龄、知识结构难以满足工程要求，监理人员整体素质、业务能力不高，有待加强、提高。

（四）政策导向

1、交通运输部、部质监总局领导讲话

2010年8月19日，交通运输部冯正霖副部长在全国公路建设座谈会上提出：

公路建设管理要在推动“五化”上下工夫，其中之一就是项目管理专业化。

2011年8月，交通运输部冯正霖副部长在全国公路代建工作座谈会上明确指出：

“代建单位的职责很容易和监理发生交叉，在推进代建工作中，要探索工程监理制与代建制有机结合，形成新型的项目管理模式。

”

2010年12月7日，交通运输部质监总局李彦武局长在上海召开的“全国交通质量监督站（局）长座谈会”上指出：

两个必须，第一个必须是必须坚持工程监理制不动摇；第二个必须是必须对现行监理制度进行重大改革。

同时，认为引导监理企业向高级工程咨询公司方向发展，推动设计、监理、咨询及试验检测的嫁接与整合，推行总监负责制，实施监理工程师责任制，是改革的基本方向。

李彦武局长的讲话，为监理改革和发展指出了方向。

2014年9月26日，交通运输部冯正霖副部长在全国公路建设管理体制改革座谈会上在提到“改革工程监理制，促进监理行业转型发展”时指出鼓励扶持监理企业转型发展，引导监理企业逐步向代建、咨询、可行性研究、设计和监理一体化等方向转型。

2、已完成、进行的相关探索

（1）江西井睦高速公路（已完成）

井睦高速公路位于江西省井冈山市境内，全长43.574公里，双向四车道，总投资32.76亿元。

2011年1月21日开工，2013年10月28日建成通车。

项目法人是江西省高速公路投资集团公司，代建及监理单位为该集团公司下属的江西交通咨询公司。

（2）新疆麦喀高速公路（进行中）

新疆麦（麦盖提）喀（喀什）高速公路项目起点位于麦盖提县希依提墩乡，终点位于喀什绕城高速，项目总里程177.84公里，其中高速公路主线143.01公里，连接线28公里，投资概算75.92亿元。

代建及监理单位为浙江省公路水运工程咨询公司。

3、国家、地方相关政策规定

（1）支持方面

从国家推行工程监理制和代建制的初衷来看，都是为了解决政府的微观工程管理职能和专业化管理问题，都属于业主项目管理的范畴，解决业主的社会专业化管理。

因此，将工程监理和代建管理进行整合，合二为一的管理模式具有管理理论基础，实行监管一体化与推行工程监理制的本源是一致的。

建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）中指出：

“鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工程项目范围开展相应的工程项目管理业务”，这为监理企业开展项目管理业务指明了方向。

同时，《意见》指出：

“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权利，承担监理责任”，进一步为采用“代建+监理”监管一体化模式提供了政策导向支持。

（2）制约方面

一方面，根据《海南省政府投资项目代建制管理办法》（琼府〔2004〕55号）第八条规定：

“代建单位不得在自己代建的建设项目中，承担勘察、设计、施工、监理等工作”。

这样，承担代建任务的单位就没有资格再承担监理工作。

另一方面，根据国家现行的相关法律法规，工程监理制国家强制规定执行，监理作为与建设、设计、施工地位平等、角色定位不同责任主体，具有明确的工作程序和要求，“代建+监理”监管一体化模式一定程度上对目前的工程监理制进行了改变。

二、“代建+监理”模式总体构思

（一）项目招投标阶段

1、代建+监理单位选择

为做好试点项目相关工作，更好地总结试点过程中的相关经验，需做好“代

建+监理”单位选择，优选技术实力强、管理经验丰富、综合竞争力强、有类似项目代建（项目管理）、监理业绩的单位组织实施管理。

建议投标人强制性资格条件设置为：

（1）在中华人民共和国境内注册且注册资金在人民币5000万元及以上，具有公路行业专业（公路、特大桥梁）设计甲级资质或工程咨询甲级资质或工程监理综合资质的独立法人；

（2）近五年（2010年1月1日以来）有类似工程项目代建、监理业绩。

具体指：

2010年1月1日以来成功承担公路或市政工程的项目管理服务任务不少于1项，且单项合同额不低于1000万元；2010年1月1日以来成功承担公路或市政工程监理任务不少于1项，且单项合同额不低于1000万元。

注：

①“项目管理服务”业绩为类似工程的业主机构参与建设管理、代建、项目管理等业绩；

②具有直接管理和被管理关系的母子公司，或同一母公司的子公司，不得以任何方式对本项目进行双重或多重投标，但母公司的全资或控股子公司的相关项目业绩，均可作为母公司的业绩；

③项目业绩含在建项目业绩，证明材料以相关合同、业主证明文件为准，如查实投标人提供虚假业绩资料以满足强制性资格条件业绩要求的，取消其投标、中标资格，并将建议主管部门予以通报。

（3）省外企业除满足以上条件外，还应提供有效的海南省建设行政主管部门颁发的《入琼备案手册》。

2、施工单位选择

施工单位招标前，在拟定招标文件时，要研究仔细招标文件范本和项目的重、难点，根据项目的类别、复杂程度合理设置注册资本、业绩等投标人资格条件，既避免条件设置太高，导致投标人太少，出现流标；又防止条件设置太低，导致无序、恶性竞争，较差的施工单位中标，不利于后续各项施工管理。

此外，在评标办法选择、评标各要素分值划分，评标基准价计算等方面，认真考虑、比选，确定的评标办法在评标时要利于优先选择资质高、信誉好、实力强、业绩佳的施工单位，这样有益于后续施工管理。

（二）项目实施阶段

1、统一领导，明确管理职责，发挥代建监理各自特长

在“代建+监理”模式下，由一个单位，一个主管领导，一个项目负责人直线式管理，提高总体管理效率，单位，个人职责清晰减少推诿扯皮。

以往代建单位总是不信任监理，而自己又没有足够的现场人员盯住现场。

新的模式下，代建人员侧重资金管理、技术管理、合约管理、协调沟通等方面的统筹管理工作；监理人员侧重于工程质量、安全、施工进度等方面的过程控制；同时将测量，试验从监理队伍相对剥离出来，由项目副职单独分管，以加强试验检验工作，确保数据真实可靠，对现场过程控制进行复核式检查，也作为评定现场控制效果的重要手段。

另外，新模式下避免了办公、生活、交通、通讯等设备重复配置，资源浪费的现象将得到有效的改善，同时将节省部分投入到主要人员，设备上去。

2、重视团队建设，提高管理人员业务水平

根据项目特点和项目管理机构各岗位任职要求，从执业资格、职称、专业

技术水平、职业道德、类似项目工作经验等几方面，选拔公司长期合同制员工作为项目管理团队成员担任关键岗位负责人。

从源头上保证项目管理人员素质。

在项目实施过程中，一方面，项目管理机构根据项目需求，利用国内各协会、公司在项目技术、管理培训方面的机会，有选择地分批组成人员参加相关培训，增长业务知识，提高认识，开阔眼界，持续改进；另一方面，项目管理机构根据工作任务分工及管理职能分工情况，制定针对性强、操作性好的《项目目标管理考核办法》，通过考评（见表2）结果带来的奖惩杠杆效应，强化管理人员责任意识，督促、鞭策全体管理人员提高业务水平。

3、编制项目管理体系文件，提高项目管理水平

在项目施工准备阶段，项目管理机构组织专人根据公司的体系文件，结合项

目自身的特点，编制符合实际、利于管理、切实可行的《项目管理手册》、程序文件和作业指导书，完善内部管理机制，明确职责分工，理顺工作流程，连同设计图纸一并下发施工单位，从制度方面做到有章可循，提高管理的科学化、规范化水平。

此外，建立健全目标考核及奖惩机制，编制财务、办公、会议、后勤等方面相关管理制度汇编成册，定期修编，不定期组织项目团队全体成员学习。

在

制度执行方面，适度授权，强化目标考核，严格执行内部自评、互评制度，推行表格化管理，不断提高项目管理标准化水平。

表2项目管理机构成员考评方式

岗位类别

考核方法

协助考核者

考核者

考核频率

项目经理

目标考核

-

分公司考评领导小组（100%）

季度、年度考核

项目副经理、总监理工程师、总工程师

工作态度、工作能力、工作业绩和团队精神

项目经理（70%）

分公司考评领导小组（30%）

各部室负责人

项目管理机构负责人（30%）

项目管理机构各部室分管领导（70%）

一般员工

各部室正职（70%）

项目管理机构各部室分管领导（30%）

备注

等级：

优（85-100分）、良（75-85分）、中（60-75分）、差（60分以下）

4、推行质量责任制，抓好过程控制

为保证工程质量，加强对现场施工质量的把控，项目管理机构将推行质量目标责任制，层层分解质量责任制，细化质量目标，具体落实到人，落实到事。

按照“细化事前控制、强化事中监督、严格事后验证、及时有效修正”原则，抓好工程质量管理过程控制，具体指一个中心（以“质量目标责任制”为中心）、两个基本点（标准化施工、精细化管理）和三个环节（做好事前报验、强化过程控制、确保执行有效）。

（1）质量目标责任制：

项目经理根据项目质量管理目标、工程施工特点、项目管理团队各岗位职责情况，分别与总监理工程师、总工程师、各职能部门负责人等关键岗位人员签订质量管理目标责任书，各部门负责人对部门所属人员进行相应考核，通过层层考核，强化全员质量管理意识，提高质量管理成效。

（2）标准化作业

施工标准化有助于提升项目形象，保证工程施工质量，安全，体现现代化管理水平。

新的模式下，项目管理机构将参照交通部公路局编制的《高速公路施工标准化技术指南》及福建、陕西、广西等推行施工标准化较早省份的《施工标准化技术指南》，以《海南省重点公路及旅游公路项目施工标准化指南》为范本，结合已建公路施工标准化管理经验及项目特点，针对制度建设、驻地建设、人员配置、现场管理、施工作业等重点环节，具体落实标准化，制定出切合项目实际的《施工标准化技术指南》放入招标文件专用合同条款附件予以执行，并开展“标化工地”、“首件制”等质量管理活动，推进施工标准化水平。

（3）精细化管理：

精细化施工是工程质量控制的关键，项目管理机构将在设计图纸和规范的基础上，结合以往类型工程的建设经验，细化各个环节的质量控制要点，制订《质量考核办法》、《工程质量控制要点》、《质量通病防治办法》，针对各主要工序编制详细的《质量控制日志记录表》，开展各类“质量月活动”、“专项治理活动”、“质量缺陷警示窗”，建立“工程质量溯源台账”，并通过不断的检查、整改来进行精细化管理。

（4）做好事前报验：

报验制度是确保工程质量的首要步骤，必须严格执行，每道工序开工前，必须先由承包人自检，自检合格后向监理工程师报验，经监理工程师检验合格并签认后，方可进行施工。

（5）强调过程控制：

过程控制是质量行为发生的关键环节，项目管理机构将制定严格的《工程质量旁站制度》、《工程质量巡查计划》、《隐蔽工程过程管理办法》等来进行过程控制，确保工程质量。

（6）确保执行有效：

项目管理机构重视现场巡查中发现问题的整改落实，针对发现的问题及时发出“质量监督巡查意见单（整改和处罚通知单）”，下发各施工单位，要求整改措施有力、有效，并落实整改反馈。

整改不到位、反馈不及时的单位，将视情况采用通报批评、罚款等方式进行处罚。

5、加强制度建设，深化安全管理

安全是生产力，安全是核心竞争力。

安全生产管理方面，首先，项目管理机

构将成立以项目经理为组长，项目副经理、总监理工程师、总工程师为副组长，各职能部门人员为组员的安全管理领导小组，细化安全管理责任，建立、健全项目安全生产责任制。

其次，项目管理机构将按照投标文件承诺，保质、足额配备项目专职安全管理人员，负责项目的安全生产工作，主要负责监督项目安全生产制的建立、落实，检查安全技术交底、安全教育培训实施情况；组织定期安全检查、日常安全检查、专项安全检查；参加全生产专题会议、安全专项施工方案评审；检查现场特种作业人员、特种设备管理情况；监督应急预案编制、演练、更新等安全管理工作，促进项目安全生产。

再次，积极组织开展各类安全生产活动，如“平安工地建设”、“安康杯知识竞赛”、“安全生产月”、“四不伤害”、“职业病防治周”等；加强隐患治理，建立《工程安全隐患信息台账》，强调安全生产“零容忍”思想，深化安全生产管理。

6、合约管理精细化，做好过程控制

合约管理是整个工程管理的主线，尤其是大型施工企业承建的省重点项目更

要重视合约管理，做到合约管理精细化。

首先，在招标文件合同条款承包人违约项拟定时，考虑工程特点，涉及质量、进度、安全、人员设备投入等项目管理的主要方面，表述要明确、具体、可操作性强。

其次，在项目实施过程中，项目管理机构要提高风险意识，强化合同管理，合约部定期对承包人进行履约检查，严格执行合约处罚措施，保证人员、机械设备等资源投入，尤其是项目部主要管理人员的出勤率，建议采用指纹网络考勤制度，履约检查结果做好记录，按年度上报省质监局计入企业信用评价系统；有效把控工程质量责任合同、安全生产合同和廉政合同三大合同的履行情况，质量、安全方面，突出程序控制、工序验收和抽检评定职能，在规范、评定标准允许范围内，依据合同条款，强化事中、事后控制，适当减少旁站工作量、平行试验工作量和内业工作量，加大质量、安全关键问题的话语权和否决权；此外，严格控制分包管理，依据合同条款约定程序做好计量支付、变更管理工作，杜绝索赔事件发生。

7、引进项目管理手段，提高管理信息化水平

为了及时、准确地获得和使用项目相关信息，充分利用互联网技术便捷、快速、信息量大的优势，参考我司在河北唐山曹妃甸1#桥代建项目、山西阳黎高速公路、浙江龙庆高速公路等多个项目的成功经验，建议省厅委托专业网络公司建立全省重点项目动态信息管理平台。

通过现场安装远程摄像头，建立实时监控系统，监控关键工序施工，了解项目进展情况；通过网络视频会议系统和RTX即时通讯软件进行交流，提高信息沟通的效率；此外还可以完成计量支付、设计变更等远程审批手续，上传、下载施工形象进度、质量验收相关数据、施工日志和施工月报等资料，实现工程建设信息的集成管理，推进施工管理信息化水平。

8、借鉴运用成功经验做法，确保管理工作取得实效

在编制施工招标文件时，借鉴运用省内项目施工质量控制的成功经验做法（

如海文线沥青混凝土路面施工管理办法、沥青管理办法、施工标准化指南等）及我公司在全国路桥市场板块多年的代建、委托管理、总承包管理经验，然后融入到施工招标文件相关合同条款中，作为日常项目管理依据，确保管理工作取得实效。

9、发挥公司技术咨询团队优势，为项目提供增值服务

项目实施过程中，利用我公司在国内公路、桥梁方面的技术优势，抓节点、抓关键，事前组织做好总体施工组织设计、专项施工方案、关键技术方案、重要变更施工方案的审查；事中监督落实工程“首件制”，严格执行质量安全巡查制度，加强对现场施工质量的把控。

必要时，发挥公司专家技术咨询团队优势，对关键性施工难点和控制重点提供技术咨询，对重大技术工作进行指导，提出对策、建议和意见。

在业主认为必要时，可组织参加项目现场重大专业技术问题研讨会，适时对项目施工现场进行检查指导，提出改进意见，为项目提供增值服务。

10、多管齐下，保证工程进度

为推进工程建设，项目管理机构从合同、资金、人员投入等几方面入手，合同方面，在项目初期及项目实施关键节点，要严格进行履约检查，并按照合同违约条款及时落实惩戒措施，给施工单位实时压迫感，保证施工单位人员、机械设备按要求配备，加强进度控制资源保证力度。

此外，采用“预警”制度进行进度前瞻性控制，做好各项工序的前置因素和工作流程分析，根据各工作的提前量设定预警日期，触发后限时限人跟踪解决，并严格进行进度考核，按年度、季度、月度组织进度控制目标考核，动态调控。

资金方面，要加快计量支付、设计变更审核（批）速度，缩短审核（批）时间，保证资金及时、足额到位。

外协方面，工程部设征拆协调专员专门负责协助交通厅、沿线相关地方政府推动征拆工作尽快解决。

多管齐下，保证工程进度。

11、加强资金监管，做好廉政建设

项目管理机构将根据国家、部门相关法律法规及地方各项规定，招标文件、委托代建管理协议要求，与施工单位签订合同协议书时签订《资金监管协议》，然后制定《工程资金监管审批支付管理办法》，将施工单位的资金使用情况监管列入常态化管理，要求施工单位将金额较大的采购合同、协议进行报备，杜绝阴阳合同，要求建立月度用款计划表，并按月提供银行对账单，根据对账单逐一检查，规范资金使用，做到专款专用。

项目管理过程上，项目管理机构将根据《廉政合同》制订《廉政建设管理规定》、《廉政巡查工作实施办法》、《工程重点环节监督办法》、《廉政建设标准化管理手册》、《廉政合同检查考核办法》、《廉政保证金实施办法》、《廉政举报箱管理制度》等规章制度，加强组织领导，健全制度建设，使全体项目管理成员在“制度笼子”里行使相关权力。

同时，加强廉政宣传教育，适时开展各类廉政文化活动，如专题学习、法制教育、廉政警示电教片等，张贴廉洁格言警句，设立廉政公