整理中国自然保护区管理体制综合评述.docx

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整理中国自然保护区管理体制综合评述

中国自然保护区管理体制综合评述

一、我国的自然保护区体系

1、历史发展 

2、重要意义

3、规模

二、我国自然保护区的管理体制

1、分类体系

2、自然保护区的综合管理体系

3、自然保护区的经费机制

三、有关自然保护区的法律和法规体系

1、《中华人民共和国环境保护法》

2、《中华人民共和国自然保护区条例》

3、《中华人民共和国野生动物保护法》

4、《中华人民共和国野生植物保护条例》

5、《自然保护区土地管理办法》

6、其他相关法律

7、法律法规体系存在的问题

8、国际相关公约

四、关于我国自然保护区体系的现状判断和建议

1、完善自然保护地体系和法律框架

2、建立合理的经费分配机制

3、建立部门协调和监督机制

【内容提要】我国的自然保护区建设在经历了50-80年代的停滞期，80-90年代稳步发展和体制建设，到90年代后期到现在在数量和面积上的突飞猛进几个阶段，现在数量已经达到1939以上，约占国土面积的13%。

我国绝大部分的生态系统，都有代表性的自然保护区，保护区体系覆盖了绝大部分的物种。

中央和地方政府已经认识到自然保护区对我国生物多样性和生态系统的正常功能，以及当地经济的可持续发展和对更大范围甚至世界的重要意义，对自然保护区的重视程度正在迅速增加。

我国的保护区管理已经从过去的数量增加过程，发展为在系统规划的基础上，逐步增加数量的同时，提高保护区体系的管理水平的阶段，真正发挥保护区体系的生物多样性保护和生态功能恢复和维持的重要作用。

世界自然保护联盟（IUCN）将保护地（protected area）定义为：

通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋。

我国的自然保护区（nature reserve）被定义为保护各种生态系统或自然环境，保护生物多样性，拯救濒临灭绝的野生生物，以及保护自然历史遗产而划定的特殊的自然地域。

在这些自然保护区中，既包括各种自然地带中各种生态系统的代表，又包括一些珍贵、稀有动植物种类的主要分布区，候鸟繁殖、越冬场所和迁徙停息的驿站，以及饲养、栽培品种的野生近缘种的集中产地。

自然保护区的内涵还包括具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川遗迹、地质地貌、瀑布、温泉、火山口、陨石所在地、海岛等，甚至包括风光优美的自然风景名胜区、特殊的农业耕作区等等。

一、我国的自然保护区体系

1、历史发展 

世界上第一个自然保护区是建立于1872年的美国黄石公园，至今已有130年的历史。

而我国的第一个自然保护区是由中国科学院建立于1956年的广东省鼎湖山自然保护区，与“世界第一”相比，晚了84年。

图1显示了我国保护区数量和面积各年度的增长情况，图2显示了国家级保护区数量各年度的增长情况。

我国的自然保护区的发展过程和我国的自建国以来的政治变迁、政策改革和开放过程紧密相关。

图1  自然保护区数量和面积各年度的增长情况

图2  国家级自然保护区数量各年度的增长情况

自1956年第一个保护区建立到1979年，保护区的发展一直处于停滞阶段，这是我国大跃进和文化大革命最艰难困苦的年代。

十年浩劫使一些已经划定和建立的自然保护区被破坏或撤销，野生动植物资源遭到严重破坏，如云南西双版纳，1959年建立的4个保护区之一大勐笼保护区已遭毁坏而不复存在。

到1979年底的24年间一共仅建立和保存了48个保护区（施光孚，2002），平均每年2个，国家级保护区的数量增长每年为0.3个。

1978年12月十一届三中全会召开以来，改革开放极大地促进了保护事业的发展。

1979年5月林业部、中国科学院等8个部、委联合发出《关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知》。

从1980年到1996年，保护区数量一直处于稳步增长阶段，平均每年增加55个保护区，6个国家级保护区。

相应的法律和法规体系在这期间逐步建立起来。

1978年2月，中国科学院设立了中华人民共和国人与生物圈国家委员会。

1980年长白山、卧龙、鼎湖山3个自然保护区加入了世界生物圈保护区网。

1981年4月，我国正式加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》。

1984年9月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国森林法》。

1985年7月，国务院发布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。

1985年6月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国草原法》。

1985年11月，全国人大通过和批准我国参加《保护世界文化和自然遗产国际公约》。

1987年，国务院环境委员会颁发了我国在保护自然资源和自然环境方面的纲领性文件《中国自然保护纲要》。

1988年11月全国人大通过了《中华人民共和国野生动物保护法》。

1992年1月，国务院决定加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》，1992年我国签署了《生物多样性公约》。

1992年2月，国家环保局成立第一届国家级自然保护区评审委员会。

1994年9月，国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》。

同年11月，经地质矿产部批准发布施行《地质遗迹保护管理规定》，对地质遗迹类型保护区提出建设标准和管理要求。

1994年10月，我国签署了《联合国防治荒漠化公约》。

1995年2月，中国政府谈判代表团就全球环境基金（GEF）“中国自然保护区管理”项目与世界银行在美国世行总部华盛顿谈判，该项目总额为1200万个特别提款权（相当于1790万美元）的全球环境基金赠款。

同年6月在北京召开GEF“中国自然保护区管理项目”启动会。

同年5月，国家科委批准由国家海洋局公布施行《海洋自然保护区管理办法》。

1997和1998年中国发生严重的水灾和旱灾，严重的自然灾害和明显的生态恶化迹象，促进了1997年以来保护区数量突飞猛进的增长，平均每年增加160个保护区，16个国家级保护区。

1997年国家环保总局发布了《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010）》。

1998年在长江上游地区实施了禁伐令和1999秋天开始实施退耕还林还草和退耕还湖工程，2000年一年内保护区数量的增长达到320个。

1999年提出了西部大开发战略，极大地促进了西部地区保护区数量和面积增加，2000年7月，国家林业局在兰州召开“加快西部地区自然保护区建设工作座谈会”。

这一年在西部地区成立或扩建了几个超过5000平方公里的大型保护区，包括新疆罗布泊野骆驼、青海三江源、内蒙古根河冷水鱼、西藏札达土林等。

2001年底《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程》正式启动。

2000~2003年连续4年都建立国家级保护区10个和10个以上，2003年在年初和年中国务院分别批准了9个和29个国家级保护区，是历史上最多的一年。

2、重要意义

中国九百六十万平方公里的土地上有着丰富的生态系统。

中国跨越经度50度，纬度50度，从盆地、平原、丘陵、到世界最高峰喜马拉雅山，从热带雨林、亚热带森林到温带和高寒森林，从海洋、淡水湖泊、沿河流上溯到高原淡水和咸水湿地，从湿润、半湿润到半干旱、干旱和沙漠。

丰富的地理、气候和植被的变化，孕育了世界最丰富的生物多样性，不仅是中国经济发展和人民健康的基础，而且为世界人民提供了重要的生态价值。

中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。

然而中国也面临世界最严重的人口压力和迅速的经济发展带来的严重威胁。

植被破坏、生物入侵、野生生物资源过度利用、水资源耗竭、沙漠化等问题，使中国的濒危物种的数量不断上升。

最新的中国物种红色名录评估工作研究发现中国物种受威胁的程度远远大于通常的估计。

受到不同程度威胁和接近受威胁的比例，哺乳类超过40%和7%、鸟类超过11%和8%、爬行类超过16%和17%、两栖类超过30%和13%。

随着中国加入WTO以及2008年的夏季奥运会，世界对中国的兴趣也在与日俱增，而中国的生物多样性也会因此而面临更多的和新的威胁。

保护生物多样性最有效的方法之一是最大限度地保持当地生态系统中的当地物种。

通过长期维持自然栖息地的可自我维持的种群，就可能以更少的花费有效地来阻止物种的灭绝。

生物多样性得到保护是维持生态系统正常生态功能的根本，这些生态功能包括防止水土流失、改善气候和水资源、防治沙漠化、控制污染、减少温室气体、防范生物灾害等等。

因此建立自然保护区和加强保护区的管理是保护生物多样性及其生态功能的最好方法。

同时每年我国的自然保护区都会吸引数以百万国内游客，国外游客的数量也在迅速增长，生态旅游的发展能够促进当地社区的发展，缓解落后地区的贫困问题。

良好的生态环境和生物多样性，也为当地的农业（特别是生态农业）、中医药、水利、园艺等的发展提供机会，从而促进地方经济的可持续发展。

在保护好这些保护区的基础上，我们才能以这些自然保护区为中心和基地，逐渐实现更大范围的就地保护，以达到整个中国自然资源的可持续利用和发展。

3、规模

按照国家环保总局公布数字，截止2002年底，我国已经建立了1757个不同级别的自然保护区，到2003年6月，国家级保护区226个。

全国自然保护区总面积132.9万平方公里，陆地的保护区面积约占陆地国土面积的13.2%。

对于自然保护区总数统计数字，在综合考虑了国家环保总局和国家林业局的统计数字，以及中国物种信息服务（）中的数据，估计截止2002年底，我国不同级别的自然保护区数量在1939~1960之间，面积在112~144万平方公里之间（国家环保总局自然生态保护司，2002；国家林业局野生动植物保护司，2003；解焱等，2003），这个数字不包括香港、澳门和台湾，因为这些地区主要以国家公园的形式保护当地生态系统，和我国严格意义上的自然保护区有区别。

虽然与我国的风景名胜区更类似，但保护力度要大得多。

因此在本文的所有分析和数字中，都没有考虑港澳台的情况。

在我国有分布的全部1238种哺乳类、爬行类和两栖类中只有49种完全没有任何保护区覆盖，其他的物种或多或少在某个或更多的保护区中有分布。

虽然对于我国的很多重要生态系统的保护区面积的覆盖非常不够，但是我国超过85%的陆地生态系统或多或少都有代表性的保护区（国家林业局野生动植物保护司，2003）。

2001年12月21日《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程》正式启动。

野生动植物保护及自然保护区建设工程是我国野生动植物保护历史上第一个全国性重大工程，也是全国六大林业重点工程之一[1]。

规划总体目标是：

通过实施该工程，拯救一批国家重点保护野生动植物，扩大、完善和新建一批国家级自然保护区、禁猎区和野生动物种源基地及珍稀植物培育基地，恢复和发展珍稀物种资源。

到2050年，使我国自然保护区数量达到2500个，总面积1.728亿公顷，占国土面积的18％，形成一个以自然保护区、重要湿地为主体，布局合理，类型齐全，设施先进，管理高效，具有国际重要影响的自然保护网络。

根据规划，工程建设分三个阶段进行。

2001～2010年为第一阶段、2011～2030年为第二阶段，2031年～2050年为第三阶段。

第一阶段的目标主要有：

一是重点实施15个野生动植物拯救工程（包括大熊猫、朱鹮、虎、金丝猴、藏羚羊、扬子鳄、大象、长臂猿、麝、普氏原羚、野生鹿类、鹤类、野生雉类、兰科植物、苏铁）；二是加快自然保护区建设，使全国自然保护区数量达到1800个，面积1.55亿公顷，占国土面积的16.14％；三是加强天然湿地保护，力争增加国际重点湿地80处。

二、我国自然保护区的管理体制

1、分类体系

（1）行政级别分类

我国的自然保护区按照建立的行政级别分为国家级、省（自治区、直辖市）级、市（自治州）级和县（自治县、旗、县级市）级。

这种级别分类和保护区的管理方式没有直接的关系，但和保护区管理的严格程度和获得政府等方面的重视程度紧密相关。

通常保护区的级别越高，获得地方或国家的支持越大。

1979年8个部、委联合发出的《关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知》中提出了4条建立新的自然保护区的条件规定，满足这些条件的地区可以申请成立保护区：

l   具有代表不同自然地带的典型自然生态系统；

l   国家一类保护珍稀动物、珍稀树种或有特殊保护价值的其他野生动植物的重要生存繁殖地区；

l   自然生态系统或物种已遭破坏，具有重要价值而必须恢复或更替的地区；

l   有特殊保护意义的地质剖面、冰川遗迹、岩溶、温泉、化石产地等自然历史遗迹和重要水源地等。

国家级自然保护区是指在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值，并经国务院批准建立的自然保护区。

1991年开始，国务院建立了国家级自然保护区的申报和审批制度，省级保护区建立3年以上的，可由地方向部门提交申请，部门审核，提交给国家环保总局，由国家级自然保护区评审委员会评审，由国家环保总局提交国务院审查批准。

国家级自然保护区范围调整和功能区调整的评审，按照国家级自然保护区评审标准和评审程序进行。

对破坏特别严重、失去保护价值的，经国家级自然保护区评审委员会评审通过，由国务院环境保护行政主管部门报请国务院批准，取消其国家级自然保护区资格。

省级和市县级的保护区由有关主管部门提出，并由相应级别的人民政府审定、批准，并报上一级主管部门备案。

图3显示了目前我国自然保护区的4个级别（本图将市级和县级合并显示）的保护区面积比例，可以看出到2003年6月最近一次公布新建的国家级保护区后，我国的国家级保护区总面积几近所有保护区总面积的50%。

这样的分级结构已经降低了国家级保护区的重要性，同时导致国家级保护区的经费缺乏和相应的管理问题。

图3 我国各级自然保护区的面积比例

（2）类型分类

我国幅员辽阔，自然条件复杂，环境的变化和差异很大，南北纬度相差50度，大陆海岸线长18000多公里。

全国的地形地势西高东低，起伏变化很大。

地貌类型多样，其中山地占33％，高原占26％，盆地占19％，平原占12％，丘陵占10％，具有独特而复杂的自然环境。

全国的气候随地形地貌和经纬度差异而明显变化，从西到东分为高寒、干旱、湿润三大部分。

由此，我国的自然保护区长期以来被分为三大类别9种类型（表1）。

表1  自然保护区类型结构（国家环保总局自然生态保护司，2002）

        类型             2001年底数量（个）  2001年底面积（公顷）

自然生态系统类                  

森林生态系统类型                  769                2 245.08 

草原与草甸生态系统类型             33                  350.56

荒漠生态系统类型                   20                3 623.85

内陆湿地及水域生态系统类型        137                2 160.66

海洋和海岸生态系统类型             40                  100.75

野生生物类

野生动物类型                      325                4 149.75

野生植物类型                      111                  212.99

自然遗迹类

地质遗迹类型                       90                   109.61

古生物遗迹类型                     26                    35.74

合计                             1551                12 989.00

（3）我国保护区分类体系存在的问题

IUCN将保护地定义为：

通过法律及其他有效方式特用以保护和维护生物多样性，自然及文化资源的土地或海洋。

尽管所有保护地都基本以这一总目的为目标，实际管理上各保护地的保护目标却大有迥异。

国际对“protected areas”（保护地）的定义是很广泛的，泛指各种类型受保护的地区或地域；保护区或自然保护区则指特定的一类严格意义的保护地，相当于国际上的“reserves”或“nature reserves”，保护地也包括国家公园“national parks”或公园“parks”。

我国的保护地包括了自然保护区、风景名胜区（690个）和森林公园（1476个），它们大约占国土面积的15%左右，但自然保护区就占了13.2%。

我国的这些保护地名称虽然和国际定义的“保护区”、“国家公园”和“公园”似乎相同，但从实际的管理方式和目标来说，都有本质的区别。

IUCN根据保护地主要管理目标，把保护地管理分为六个类别（表2）。

表2  保护地管理类别（IUCN，1994）

类别Ia  严格自然保护区（Strict Nature Reserve）：

主要用于科研的保护地。

        拥有某些特殊的或具代表性的生物系统，地理或生理特色及/或物种的陆地或海洋，可用于科学及/

        或环境监测。

类别Ib  自然荒野区（Wilderness Area）：

主要用于保护自然荒野面貌的保护地。

        大面积未经改造或略经改造的陆地或海洋，仍保持其自然特色及影响，尚未有过永久或大型人类居住，

        用于保护其天然条件。

类别II  国家公园（National Park）：

主要用于生态系统保护及娱乐活动的保护地

        自然陆地或海洋，用于（a）为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；（b）禁止对该区进行有

        害开发及占用；（c）为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供基础，这些都应与环境及文化配套

类别III 生境/物种管理区（Habitat/Species Management Area）：

主要用于通过干预进行管理以达到保护目的

        的保护地。

        一片陆地或海洋，用于通过积极干预以达管理目的，以确保生境和/或达到某些物种对生境的特别要求

类别V   风景/海景保护地（Protected Landscape/Seascape）：

主要用于风景/海景保护及娱乐的保护地。

        陆地，包括海岸及海洋，由于人类与自然的长期相互影响而形成的具重要美学、生态学及/或文化价值

        ，且生物多样性较丰富的地区。

维护传统的人类自然相互影响的完整性对该区的保护、维持及进化极为

        重要。

类别VI  资源管理保护地（Managed Resource Protected Area）：

主要用于自然生态系统持续性利用的保护

        地。

        拥有显著未经改造的自然系统，对其进行管理以确保长期保护及维持其生物多样性，同时根据当地村社，持续性提供自然产品及服务。

       按照《自然保护区条例》严格讲，我国所有的自然保护区都属于类别Ia，严格意义的保护区。

但是从实际的管理方式上讲，我国的许多自然保护区按照《自然保护区条例》起到生物多样性保护的作用，但同时对游客开放，因此有许多自然保护区实质上属于类别II“国家公园”。

类别II“国家公园”虽然部分作为旅游区对游客开放，但要求对生物多样性的保护力度很大。

我国的“风景名胜区”或“公园”按理应该算入类别II，但实际上这些地方主要按照旅游景点进行管理，基本上没有从保护生物多样性和生态系统的角度进行考虑。

在大部分这些风景名胜区很少见到，甚至基本见不到，当地鸟类就是一个重要证明。

所以按照国际标准或含义，这些保护地不能被称为“国家公园”，更多的应该属于类别V“风景/海景保护地”。

我国的“森林公园”有很多是过去的林场转变来的，其中有相当一部分是单一的人工种植林，虽然目前被保护起来，但实际上没有起到真正保护生物多样性或者生态系统的作用，因此这部分又不能算作其本应该算入的类别V。

另外我国还基本没有明确属于类别IV“生境/物种管理区”和类别VI“资源管理保护地”的自然保护区。

针对IUCN制定的这6类保护地，根据不同的保护和利用目的，可以采用不同的管理方法和要求。

我国的保护区的级别和类型分类方式基本上无法与IUCN的这套保护地管理类别体系兼容。

同时我国虽然有不同的保护区级别和类型，但目前这些分类体系都不能体现出在管理目标、检查标准和管理方式上的差别，因此所有的保护区管理要求都应按照我国《自然保护区条例》严格管理（参见3.2）。

例如第十八条规定将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区（外围保护地带根据情况而定）。

核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。

缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。

实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

因此保护区内不能有除旅游之外的任何其他经济活动，核心区的原居民不得不移民，这些规定对于一些大型的湿地或草原类型的保护区是很难实施的。

甚至在巨大的戈壁类型的保护区内限制所有的开矿活动，几乎是不可能的，因为这些矿产资源是当地的最重要的经济支柱。

事实上，一些保护区如果加强当地社区的经济活动的管理，限制和控制对生物多样性带来威胁的活动，可以和保护目标相协调，使当地经济不会因为保护区的建立而遭受严重影响。

目前，这种严格的管理要求，导致了在相当大数量的保护区，如面积大的或人口压力大的保护区，出现保护管理和当地社区发展的严重冲突。

这往往使一些建立起来的保护区不能达到相应的保护目的。

同时有些保护区因为无法禁止一些经济活动，例如许多新疆保护区内的矿产开发活动，因此造成有法不依，执法不严等情况屡见不鲜。

因常常无法对这些宏观的破坏行为采取有力的处罚措施，因而造成处罚偏重微观破坏行为，而轻宏观破坏行为的局面。

这种情况又导致本来可以严格执法的保护区有理由不严格执法，同时给保护区管理质量监测标准体系的建立带来障碍。

2、自然保护区的综合管理体系

（1）自然保护区主管部门

《自然保护区条例》第八条规定了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

国家院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。

目前林业和环保部门建立和负责的保护区占了所有保护区数量的87%（图4）。

国家林业局因为主管我国生物多样性最丰富的森林、湿地和陆生野生动物，而建立和负责了我国绝大部分的森林、湿地和森林野生动物保护区。

另外有农业、国土资源、海洋、水利、建设、中医药、科研、教育和旅游等共十几个部门分别建立了一定数量的保护区。

这些主管部门对其主管的保护区有管理和执法权利。

 图4  部门负责的自然保护区数量百分比

（2）物种保护主管部门

其他的法律和法规对相应的资源管理和保护也作了类似的有关主管单位的规定。

例如《野生动物保护法》第七条规定：

“国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。

省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门主管本行政区域内的陆生野生动物管理工作。

自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

县以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。

”因此国家林业局、农业部下属渔业局分别主