审计常用定性表述及适用法规向导-中央部门预算执行审计（2020年完全版）.docx

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审计常用定性表述及适用法规向导——中央部门预算执行审计（2020年版）

审计署财政审计司

审计署法规司

二○二○年十一月

修订及使用说明

预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责，是国家审计的永恒主题。

认真做好预算执行审计工作，规范预算执行审计行为，对于审计工作全局具有十分重要的意义。

同时，预算执行审计特别是中央部门预算执行审计，涉及的被审计单位大多担负着履行行政管理、维护国家安全、进行政权建设等重大职责，这些部门预算管理活动不仅涉及的预算资金数额巨大，而且对于整个经济社会的发展影响深远。

因此，对这些单位预算执行审计查出问题的审计定性和处理处罚尤为重要，在适用法律法规方面需要更加严谨，以确保审计工作质量。

我们在总结以往中央部门预算执行审计发现问题的基础上，对有关问题类型，进行了系统梳理和归纳提炼，撰写了常见违法违规问题的类型和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理处罚的法规依据进行研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成《审计常用定性表述及适用法规向导——中央部门预算执行审计》（以下简称《法规向导》）。

本版《法规向导》是在2014年3月版的基础上修订形成，对《法规向导》的结构和内容进行了调整。

一是进行了结构调整。

主要是删除了原版《法规向导》中的“违反国家投资建设项目规定的行为”“违反账户管理规定的行为”和“违反科技经费管理规定的行为”等3个部分，同时收集整理了近三年中央部门预算执行审计报告，吸纳其中反映的具有典型性、普遍性的主要问题类型，归并个性问题，对预算执行审计各类常见违法违规问题及其表现形式进行了补充和完善。

二是进行了法规调整。

删除了失效法规，补充增加了新法规，确保涵盖最新政策规定。

全文分为预算管理、非税收入管理、国有资产管理、政府采购管理、“三公”经费管理、会计处理、决算管理、预算绩效管理、机构和人员管理等9个方面的常见违法违规问题，每个部分由常见违法违规表现形式、定性依据和处理处罚依据3部分组成，基本涵盖了当前中央部门预算执行审计的主要内容。

为便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下具体说明：

一、使用原则。

本《法规向导》所列内容只是审计中发现的常见违法违规问题，并对应列举了最基本、最常用的定性和处理处罚的法律法规依据。

但实际审计中遇到的情况是千差万别的，本《法规向导》无法也不可能包含所有违法违规问题的表现形式及对应的定性、处理处罚依据。

因此，审计人员应当以审计发现的事实以及具体情节和后果作为适用法律、法规的根据，本《法规向导》只是作为参考。

审计人员在具体使用《法规向导》时，应当对定性、处理处罚依据进行认真核实，确保准确无误，而不应当完全机械地照搬引用本《法规向导》。

二、适用范围。

本《法规向导》只适于中央部门预算执行、决算草案和其他财政财务收支审计项目。

《法规向导》按违法违规问题常见表现形式分类，所引定性法规，按上述资金顺序排列。

所列法律、法规和其他政策规定条文全部是2020年10月31日以前有效的规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。

本修订版根据法规制度修订修正情况，对引用的法规进行了调整，包括《中华人民共和国预算法》（2018年修订）、《中华人民共和国会计法》（2017修正）、《中华人民共和国公务员法》（2018年修订）、《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年修订）、《事业单位财务规则》（2017修正）、《行政单位国有资产管理暂行办法》（2017修正）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（2019修正）、《会计基础工作规范》（2019修改）、《中华人民共和国发票管理办法》（2019修正）、《中国共产党纪律处分条例》（2018修订）、《会计基础工作规范》（2019修改）等，审计人员在参考应用本法规向导时，应根据查证事实，选择适用有效时限内的法规，避免简单照搬，发生错用。

三、关于定性和处理处罚依据引用的基本原则。

本《法规向导》针对各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”等基本原则，并考虑法律溯及力，选择引用恰当的规定条文，而不是全部引用。

《法规向导》中凡带“*”号部分所列处理处罚的法律、法规和其他规定，审计机关不能据此作为处理处罚依据直接进行处理处罚。

因为这些法律、法规都明文规定执法主体不是审计机关，在当前有关法律制度中还未就审计机关的执法主体资格特别加以明确的情况下，以暂不适用这些规定直接进行处理处罚为妥。

但为保持本《法规向导》的整体结构完整，我们还是将这些规定条文列举出来了，可作为对审计查出问题进行定性的参考。

由于编者的水平有限，中央部门预算执行情况及其法律法规又是在不断的发展变化，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在适用《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时进行修正完善。

让我们通过对本《法规向导》的不断完善，共同推进中央部门预算执行审计工作的规范化、法制化、科学化进程。

编者

2020年11月

—10—

目录

一、违反预算管理规定的行为

◆1.1预算编制不完整 1

1.1.1应纳入预算的所属单位未纳入预算

1.1.2动用以前年度结余资金未纳入预算

1.1.3部分收入和支出（除开展独立核算经营活动发生的收支以外）未纳入预算

◆1.2预算编制不规范 2

1.2.1将非所属预算单位纳入预算

1.2.2代报代编所属单位预算

1.2.3在部门预算中安排补助地方支出

1.2.4为经费自理单位安排基本支出预算

1.2.5预算编报未细化到具体项目和承担单位

1.2.6在项目支出中编报基本支出预算

◆1.3预算编制不科学 4

1.3.1未充分预计结转资金，继续申请预算，导致财政资金大量闲置

1.3.2未充分论证申请项目支出，项目无法实施，导致财政资金大量闲置

◆1.4编制虚假预算 5

1.4.1未按实有人数申报人员经费预算

1.4.2未按人员编制数申报日常公用经费预算

1.4.3编制虚假项目或重复申报项目，套取财政资金

1.4.4故意隐瞒或少编列预算收入和支出

◆1.5违规批复预算 6

1.5.1未按预算科目、预算级次或项目批复所属单位预算

1.5.2未按规定的时间批复所属单位预算

1.5.3有二次分配权的部门年初预算分配率低于有关规定

◆1.6挤占挪用套取财政资金 7

1.6.1挪用财政资金，用于基建工程

1.6.2挪用财政资金，用于职工福利

1.6.3违规对外出借财政资金

1.6.4违规使用财政资金购买理财产品

1.6.5虚列支出（虚假合同、虚假票据）套取财政资金

1.6.6扩大开支范围，列支与项目无关的支出

◆1.7预算调剂不规范 8

1.7.1未经财政部批准，在本部门和部门以外调剂预算资金（不涉及预算间变动或部门新

增项目）

1.7.2未经批准，在不同功能分类科目间调剂预算

1.7.3未经批准，将结转资金调剂用于其他支出

◆1.8违反规定使用机动经费 10

1.8.1擅自将机动经费用于提高人员待遇

1.8.2垂直管理部门未经批准动用机动经费

1.8.3实行定员定额管理的中央行政单位，未在11月底前将机动经费动用情况报财政部备案

1.8.4超范围使用机动经费

◆1.9预算执行率不真实................................................................................................................11

1.9.1以拨作支提高预算执行率

1.9.2未按项目进度付款提高预算执行率

1.9.3年底突击花钱

1.9.4违规从零余额账户向实有资金账户划拨资金

◆1.10结转结余资金管理不规范..........................................................................................12

1.10.1未按规定时限将结余资金清理情况报财政部

1.10.2未及时将已完成目标、提前终止或实施计划调整的项目，不需继续支出的预算资金清理为结余资金报财政部

1.10.3已完工基建项目，未及时办理竣工财务决算

1.10.4结余资金上交国库不及时

◆1.11违反预决算公开规定的行为 ................13

1.11.1部门预决算未在财政部批复后二十日内向社会公开

1.11.2预决算公开未细化到功能分类的项级科目

二、违反非税收入管理规定的行为

◆2.1违反规定设立非税收入 14

2.1.1违规设立非税收入项目

2.1.2违规设定非税收入的征收对象、范围、标准和期限

◆2.2违反规定征收非税收入 16

2.2.1未经批准，擅自改变非税收入执收单位

2.2.2违规扩大非税收入的征收范围

2.2.3擅自提高或降低非税收入的征收标准

2.2.4违反规定，在征收期限内应收未收，或在征收期限到期后继续收取非税收入

2.2.5违反规定多征、提前征收非税收入

2.2.6违反规定减征、免征、缓征非税收入

◆2.3隐瞒、滞留、挪用、坐支应当上缴的非税收入 18

2.3.1未按规定开具非税收入票据，隐瞒应当上缴的非税收入

2.3.2通过设立过渡账户、其他银行存款账户或现金存放的方式，隐瞒收取的非税收入，不缴入国库或财政专户

2.3.3未及时上缴非税收入

2.3.4挤占挪用应当上缴的非税收入

2.3.5将应当上缴的非税收入直接冲抵单位工作经费等支出

◆2.4不按照规定的预算级次、预算科目入库 20

2.4.1不按规定的预算级次入库

2.4.2不按规定的预算科目入库

◆2.5行政事业性收费和罚没收入未实行“票款分离”、“罚缴分离” 20

2.5.1行政事业性收费和罚没收入未实行“票款分离”

2.5.2行政事业性收费和罚没收入未实行“罚缴分离”

◆2.6未经批准将行政事业性收费转为经营服务性收费管理 21

2.6.1违规将代行政府职能强制实施具有垄断性质的收费作为经营服务性收费管理

2.6.2未经批准将行政事业性收费转为经营服务性收费

2.6.3将国家明令取消的行政事业性收费转为经营服务性收费继续收取

三、违反国有资产管理规定的行为

◆3.1违反规定配置国有资产 23

3.1.1超标准配置国有资产

3.1.2无预算、超预算购置资产

3.1.3购置国有资产未按规定程序报批

3.1.4违规建设楼堂馆所或未经批准建设办公用房

◆3.2违规使用国有资产 28

3.2.1违规出租、出借国有资产

3.2.2违规将国有资产用于对外投资

3.2.3违规用国有资产对外担保

3.2.4用不得抵押的国有资产作抵押

3.2.5违规用占有、使用的国有资产举办经济实体

3.2.6用国有资产开办集体或私营企业，改变资产的国有性质

3.2.7将国有资产无偿提供给他人使用

3.2.8国有资产长期闲置

3.2.9未使用正版软件

◆3.3违规处置国有资产 34

3.3.1以违规出售、调拨、报损、报废等形式擅自处置国有资产

3.3.2国有资产处置未履行法定程序和审批手续

3.3.3擅自核销债权或对外投资

3.3.4经审批同意处置的资产未按规定进行处置

3.3.5违规处置权属不清或有争议的资产

◆3.4违反国有资产评估相关规定 37

3.4.1应当评估未评估

3.4.2国有资产评估未经核准或未按规定备案

3.4.3资产评估结果失实

◆3.5国有资产收入管理不合规 39

3.5.1国有资产处置和出租出借收入未按规定上缴国库、纳入预算

3.5.2将国有资产处置和出租出借收入用于人员经费支出

3.5.3事业单位未将对外投资收益纳入预算管理

3.5.4隐瞒、截留、挤占、挪用国有资产收入

四、违反政府采购管理规定的行为

◆4.1政府采购预算编制和实施不规范 42

4.1.1政府采购预算编报不完整

4.1.2未纳入政府采购预算而实施政府采购

◆4.2政府采购组织管理不规范 43

4.2.1应公开招标不招标

4.2.2将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购

4.2.3邀请招标时未向三家以上符合要求的单位发出投标邀请书

4.2.4纳入集中采购目录的政府采购项目未实行集中采购

4.2.5达到政府采购限额标准未按规定方式进行采购

4.2.6未经批准擅自采购进口产品

4.2.7未经批准擅自采用单一来源方式采购

◆4.3未公开政府采购标准和采购结果... 46

4.3.1采购人未依法公布政府采购项目的采购标准

4.3.2采购人未依法公布政府采购项目的采购结果

◆4.4未经批准，擅自改变工程建设项目招标方式.....................................................................46

4.4.1未经批准，擅自将应公开招标的工程建设项目改为邀请招标

◆4.5招标人非法限制投标人竞争 47

4.5.1招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人

4.5.2对潜在投标人实行歧视待遇

4.5.3强制要求投标人组成联合体共同投标

4.5.4限制投标人之间竞争

◆4.6招标人违法泄漏招标秘密 49

4.6.1招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量

4.6.2招标人向他人透露可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况

4.6.3招标人泄露标底

◆4.7招标人违法进行实质性谈判 50

4.7.1招标人违反规定与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判

◆4.8招标人违法确定中标人 50

4.8.1招标人在评标委员会依法推荐的中标候选人以外确定中标人

4.8.2招标项目在所有投标被评标委员会否决后自行确定中标人

◆4.9违法订立与招投标文件不符的合同或协议 51

4.9.1招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同

4.9.2招标人与中标人订立背离合同实质性内容的协议

五、违反“三公”经费、会议费和培训费管理规定的行为

◆5.1“三公”经费预算编制及公开不符合规定 53

5.1.1未按年初确定的比例压缩“三公”经费预算

5.1.2未按时或按照规定的体例和格式公开“三公”经费支出情况

◆5.2未按规定编制因公出国（境）经费预算 54

5.2.1未将因公出国（境）经费全部纳入预算管理

5.2.2未按照有关规定压缩因公出国（境）经费预算

◆5.3因公出国（境）经费预算执行不合规 55

5.3.1无预算、超预算支出因公出国（境）费

5.3.2超标准列支因公出国（境）费用

5.3.3向所属单位或其他单位摊派因公出国（境）支出

5.3.4负担外单位人员因公出国（境）费

5.3.5违规在其他项目支出中列支因公出国（境）费

5.3.6违规用公款报销持因私证件出国（境）费用

5.3.7违规核报与公务无关的支出或计划外费用

◆5.4违反出国团组管理相关规定 59

5.4.1组织或参加各类公款出国（境）旅游活动

5.4.2出国团组审核审批不严格

5.4.3未按规定报送年度出国（境）计划

5.4.4未严格执行因公出国（境）计划量化管理要求

5.4.5违规组织跨地区跨部门（双跨）团组

5.4.6出国团组在国（境）外停留时间不符合有关规定

5.4.7擅自更改行程，增加出访国家、地区或城市

5.4.8通过旅行社及中介机构为出国（境）团组联系、购买邀请函或编造虚假日程

◆5.5未按规定编制公务接待费预算 62

5.5.1未将公务接待费全部纳入预算管理

5.5.2未按照有关规定压缩公务接待费预算

◆5.6公务接待费预算执行不合规 63

5.6.1无预算、超预算支出公务接待费

5.6.2向所属单位、其他单位或个人转嫁、摊派公务接待支出

5.6.3超标准、超范围列支公务接待费

5.6.4违规在其他项目支出中列支公务接待经费

5.6.5在公务接待费中列支应当由接待对象承担的费用

5.6.6在非税收入中坐支接待费用

5.6.7以举办会议、培训等名义列支、转移、隐匿接待费开支

◆5.7公务接待管理不符合规定 65

5.7.1公务接待管理制度不健全

5.7.2未履行公务接待审批程序

5.7.3未严格执行出差审批管理和出差定点住宿制度

5.7.4以各种名义和方式变相旅游

5.7.5在公务接待中赠送礼金、有价证券和贵重礼品、纪念品，或额外配发生活用品

5.7.6超规格、超标准住宿或用餐

5.7.7未按规定使用公务卡结算

5.7.8将休假、探亲、旅游等活动纳入国内公务接待范围

◆5.8违反外宾接待管理相关规定 67

5.8.1未经审批邀请外宾来访

5.8.2超标准、超范围列支外宾接待费

5.8.3超标准安排中方陪同人员人数

5.8.4向同级机关、下级机关、下属单位和企业等摊派、转嫁外宾接待费

5.8.5超过规定次数宴请外宾

5.8.6超标准对外赠礼

◆5.9违规配备公务用车 70

5.9.1超编制、超标准配备公务用车

5.9.2违规配备越野车辆

5.9.3违反规定进口或购买汽车

5.9.4变相进口汽车或未按规定上交国外机构退役车辆

5.9.5利用职权向企事业单位调换、借用或摊派款项购买汽车

5.9.6违反指标管理规定配备公务用车

◆5.10违规管理或使用公务用车.......................................................................................................................................73

5.10.1公车私用、私车公养

5.10.2占用下属单位、其他单位车辆

5.10.3单位公务用车未实行集中统一管理

5.10.4未执行定点保险、定点加油、定点维修、政府采购等制度

5.10.5未按规定控制公务车能耗

5.10.6未按规定处置公务用车

5.10.7未严格执行公务用车配备更新和使用情况统计报告制度

5.10.8车辆资产账实不符、存在账外车辆

◆5.11未按规定编制和执行公务用车购置和运行费预算 76

5.11.1公务用车购置及运行费用预决算编制不实

5.11.2公务用车购置及运行费预算编制不完整

5.11.3公务用车购置及运行费预算执行不严格，多渠道列支公务用车费用

5.11.4向外单位或下属单位转嫁公务用车费用

◆5.12超标准举办会议 78

5.12.1超标准、超预算举办会议

5.12.2超人数、超天数、超范围举办会议

◆5.13未按规定举办会议 81

5.13.1未经审批或计划外举办会议

5.13.2在非定点场所举办会议

5.13.3在驻地外或风景名胜景区违规举办会议

◆5.14会议费预算编制和执行不规范，转嫁、摊派会议费 82

5.14.1未将会议费全部纳入预算管理

5.14.2会议费预算编制不完整

5.14.3向所属单位转嫁、摊派会议费

5.14.4挪用、截留、侵占会议费

5.14.5虚报会议费套取财政资金

5.14.6违规以现金方式结算会议费

◆5.15向所属单位转嫁、摊派培训费，挪用、套取培训费 85

5.15.1无预算安排培训费，违规摊派培训费

5.15.2超标准、超人数举办培训

5.15.3超范围列支培训费

5.15.4违规收取培训费

5.15.5虚报培训费套取财政资金

六、违反会计处理管理规定的行为

◆6.1会计帐簿不真实、不完整或以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算 88

6.1.1未依法设置会计帐簿

6.1.2会计帐簿的记录不真实或不完整

6.1.3以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算

6.1.4资产和负债的变动以及收入、支出、费用、成本的计算等未如实进行会计核算

6.1.5虚列、少列资产或负债

6.1.6虚列、少列收入或支出

6.1.7编造虚假利润或者隐瞒利润

◆6.2伪造、变造会计凭证、会计帐簿及其他会计资料，提供虚假的财务会计报告项或者资料进行会计核算 89

6.2.1伪造、变造会计凭证、会计帐簿及其他会计资料

6.2.2提供虚假的财务会计报告

◆6.3未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定 90

6.3.1会计机构、会计人员未按规定对原始凭证进行审核

6.3.2使用票面记载事项与实际经济业务不符的发票报销入账

6.3.3使用未按法定渠道取得的发票报销入账

6.3.4接受不真实、不准确或不合法的原始凭证

6.3.5原始凭证记载的内容有涂改

6.3.6原始凭证有错误，未按规定进行更正

6.3.7原始凭证金额有错误，未按规定进行重开

◆6.4以未经审核的会计凭证为依据登记会计帐簿或者会计帐簿登记不符合规定 93

6.4.1以未经审核的会计凭证为依据登记会计帐簿

6.4.2会计帐簿的登记不符合规定

6.4.3会计帐簿未按连续编号的页码顺序登记

6.4.4未按国家统一的会计制度规定的方法更正会计帐簿记录，或更正处没有会计人员和会计机构负责人（会计主管人员）的盖章

◆6.5私设会计帐簿、私存私放财政资金或者其他公款、资产 94

6.5.1未在依法设置的会计帐簿上对经济业务事项进行统一登记核算

6.5.2私存私放财政资金或其他公款

6.5.3违规收费、罚款及摊派，资金账外存放

6.5.4收入不入账

6.5.5虚报或假报支出转出资金账外存放

6.5.6上下级单位之间相互转移资金，不在本单位账簿核算

6.5.7存在其他形式的账外资产

◆6.6账实不符、账证不符、账账不符、账表不符 97

6.6.1会计帐簿记录与实物及款项的实有数额不相符

6.6.2会计帐簿记录与会计凭证的有关内容不相符

6.6.3会计帐簿之间相对应的记录不相符

6.6.4会计帐簿记录与会计报表的有关内容不相符

◆6.7随意变更会计处理方法....................................................................................................