固定资产投资审计－审计常用定性表述及适用法规向导（2020年版）.docx

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审计常用定性表述及适用

法规向导

——固定资产投资审计

审计署固定资产投资审计司

审计署法规司

2020年10月

修订及使用说明

固定资产投资是发展经济、改善民生、调整产业结构、满足人民日益增长的美好生活需要的主要实现途径，随着经济总量的快速增长，固定资产投资规模越来越大。

当前，党中央顺应国内外经济运行趋势，出台了“六稳”、“六保”、深化投融资体制改革、加大“放管服”力度、优化营商环境等一系列政策措施，对固定资产投资工作提出了新的要求。

审计机关首先是政治机关，必须坚决贯彻落实党中央重大政策措施和决策部署。

固定资产投资审计历来是审计机关的一项重要职责，在促进经济建设合法合规运行，改进建设市场管理水平，提高投资效率和效益，查处经济犯罪和贪污腐败等方面一直发挥着重要作用。

党的十九大提出全面依法治国的新要求，习近平总书记在中央审计委员会第一次、二次会议上也多次强调要强化依法审计，因此，对固定资产投资审计发现的问题依法定性并提出处理处罚意见尤为重要，同时也是确保审计质量的有效方法。

固定资产投资项目因建设行业和专业的不同，在项目前期、建设期、竣工期的审计重点及发现的问题有所不同，但均要围绕重大政策和决策部署、基本建设程序、资金管理和使用、工程招投标及合同管理、工程质量与建设管理、征地拆迁和移民、生态环境保护等方面展开。

2012年，我们总结以往固定资产投资审计发现的常见问题，对每一类问题的定性、处理处罚依据进行了研究分析，编纂形成了适用于固定资产投资项目审计的《审计常用定性表述及适用法规向导》（以下简称《法规向导》），并在2015年进行了第一次修订。

近年来，新修订的预算法、《政府投资条例》、《优化营商环境条例》等法律法规颁布实施，一些原来适用的法律法规因新的管理要求而废止或修订。

为保障法律法规条款引用的准确性和时效性，切实发挥好《法规向导》的作用，我们组织力量对2015版的《法规向导》进行了修订，更新了已不适用的法律法规。

同时，结合重大政策措施落实情况跟踪审计工作要求，通过研究与固定资产投资审计相关的重大政策法律法规和梳理相关问题，增加了重大政策措施和决策部署贯彻落实方面的违法违规行为，并将原《法规向导》第四部分“违反工程质量管理规定的行为”、第五部分“违反项目建设管理规定的行为”优化整合为新《法规向导》第五部分“项目建设管理方面”的违法违规行为。

修订后的《法规向导》，涵盖重大政策措施和决策部署贯彻落实、项目建设程序、建设资金管理和会计核算、招标投标及合同管理、项目建设管理、工程造价管理、建设征地拆迁和移民、生态环境保护等8个方面的违法违规行为，每个方面由常见表现形式、定性依据和处理处罚依据3部分组成。

为了便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下具体说明：

一、关于向导使用的基本原则。

本《法规向导》所列内容为固定资产投资审计常见的违法违规问题，并对应列举了最基本、最常用的定性和处理处罚法律法规。

但因固定资产投资涉及面较广，实际审计中遇到的具体情况千差万别，因此，审计人员应当根据发现的审计事实以及具体情节和后果，坚持客观求实、依法审计，认真落实“三个区分开来”的重要要求，全面、客观、辩证看待审计发现的问题，恰当准确的适用法律法规。

本《法规向导》只是作为参考，具体使用时应当对定性、处理处罚依据认真核实，确保准确、恰当，而不能机械地照搬本《法规向导》。

二、关于定性和处理处罚依据的引用。

（一）本《法规向导》针对各类问题的表现形式，有的列举了若干个定性和处理处罚的法律法规、其他政策条文，具体引用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”等基本原则，并考虑法律溯及力，选择引用恰当的规定条文，而非全部引用。

（二）除本《法规向导》已列举的8个方面问题外，固定资产投资审计还可能涉及宏观政策、行业专项规划、预算执行、财政金融等方面的问题。

对于宏观政策、行业专项规划等方面的问题，应以当时适用的政策、规划、及有关行业法规规章等作为定性处理依据；涉及预算执行、财政金融等其他方面的问题，可参考中央部门预算执行、财政、金融、企业、资源环境、社会保障审计等领域的法规向导。

（三）审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。

凡带“*”号的处理处罚依据，因执法主体不是审计机关，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定，可以按相关规定移送给有关部门处理处罚。

但为保持本《法规向导》整体结构的完整，我们还是将这些规定条文列举出来，可作为对审计查出问题进行定性的参考。

三、关于适用范围。

本《法规向导》只适用于固定资产投资审计，所列法律法规和其他政策规定条文全部是2020年7月31日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。

由于编者的水平有限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在使用本《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈我们，以便适时进行修正完善。

让我们通过对本《法规向导》的不断完善，共同推进固定资产投资审计工作的规范化、法治化、科学化、现代化进程。

编者

2020年10月

-128-

目录

修订及使用说明 -1-

目录 -1-

一、重大政策措施和决策部署贯彻落实方面 -1-

◆1.1　违反政府投资管理相关政策规定 -1-

1.1.1投融资体制改革与其他领域改革不协同 -1-

1.1.2贯彻落实投资项目“三个清单”管理制度不到位 -1-

1.1.3没有制定深化投融资体制改革的具体方案，或任务分工、时间节点不明确 -1-

1.1.4政府及其有关部门在政府资金安排等方面制定或者实施歧视性政策措施 -1-

◆1.2　违反政府投资计划管理相关政策规定 -2-

1.2.1三年滚动政府投资计划与中期财政规划不衔接 -2-

1.2.2政府投资年度计划未细化，或未与本级预算衔接 -2-

1.2.3投资计划未按项目明确资金安排方式 -2-

◆1.3　违反政府投资资金安排相关政策规定 -3-

1.3.1政府投资资金投向市场能够有效配置资源的领域或大量支持经营性项目 -3-

1.3.2政府资金的引导作用和放大效应发挥不充分 -3-

1.3.3政府投资资金安排不及时 -3-

1.3.4对未入库项目安排政府投资 -3-

◆1.4　违反立项审批相关政策规定 -4-

1.4.1对实行备案制的投资项目设置前置条件 -5-

1.4.2对实行核准制的投资项目设置规定之外的前置条件 -5-

1.4.3对实行核准制的投资项目未实现并联核准 -5-

1.4.4未按要求压缩工程建设项目报建审批时间 -5-

1.4.5未按要求推进工程建设项目审批制度改革 -5-

◆1.5　违反投资项目在线平台管理相关政策规定 -7-

1.5.1投资项目在线审批信息平台未实现互通共享 -7-

1.5.2未将投资项目纳入投资项目在线审批监管平台 -7-

1.5.3未依托投资项目在线审批监管平台对投资项目建设全过程实施监管 -7-

1.5.4未按照国务院确定的步骤将政务服务事项纳入一体化在线平台办理 -7-

1.5.5未实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认 -7-

◆1.6　违反建设管理相关政策规定 -8-

1.6.1　重大工程项目推进缓慢 -8-

1.6.2　工程建设项目招标活动中设置不合理的条件违反公平、公正原则 -10-

1.6.3　政府采购活动中设置不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇 -11-

1.6.4　土地招拍挂活动中违规设置限制条件 -13-

◆1.7　违规收费 -13-

1.7.1　违规征收国家已取消或停征的行政事业性收费 -14-

1.7.2　依托行政职权、行政资源及影响力通过垄断经营、指定服务、强制培训等违规收费 -14-

1.7.3　工程建设领域保证金清理规范不到位 -16-

1.7.4　违规将应由财政资金承担的评估评审费用转嫁给企业承担 -17-

1.7.5　要求企业承担电子政务平台技术维护费、服务费、电子介质成本费等经营服务性费用 -19-

1.7.6　拖欠工程款和农民工工资 -19-

二、项目建设程序方面 -21-

◆2.1　违规审批、越权审批建设项目 -21-

2.1.1　违规、超越规定审批权限审批建设项目 -21-

2.1.2　降低标准批准建设项目 -21-

◆2.2　批准、核准建设不符合国家有关规定的建设项目 -21-

2.2.1　批准、核准建设不符合国家产业政策的生产项目 -21-

2.2.2　批准、核准建设不符合国家强制性节能标准的工程建设项目 -21-

◆2.3　未按规定办理项目审批等手续 -23-

2.3.1　建设单位未严格执行立项、可研、初步设计、用地、环评等基本建设程序 -23-

2.3.2　建设单位以化整为零、提供虚假资料等不正当手段取得项目审批等文件 -23-

2.3.3　建设单位违反建设项目用地预审相关规定 -23-

2.3.4　建设单位未严格执行项目核准或备案相关规定 -23-

◆2.4　建设项目违规开工或违规建设 -26-

2.4.1　未履行环评程序擅自开工 -26-

2.4.2　未取得规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设 -26-

2.4.3　应取得而未取得施工许可证擅自施工或先开工后办理施工许可证 -26-

2.4.4　未按照规定取得开工报告擅自开工 -26-

◆2.5　建设项目初步设计概算投资超过可研批准估算10%及以上未报告审批部门 -29-

建设项目初步设计概算投资超过可研批准估算10%及以上未报告审批部门 -29-

◆2.6　建设工程竣工后未按规定交付使用 -29-

2.6.1　建设工程竣工后未组织验收擅自交付使用 -29-

2.6.2　建设工程竣工验收不合格擅自交付使用 -29-

三、建设资金管理和会计核算方面 -31-

◆3.1　项目资本金不符合要求 -31-

3.1.1　项目最低资本金比例不符合规定 -31-

3.1.2　资本金未按照规定进度和数额到位 -31-

3.1.3　项目未落实资本金就进行建设 -31-

3.1.4　通过权益型、股权类金融工具筹集的项目资本金超过资本金总额的50% -31-

3.1.5　将项目借贷资金、“名股实债”等资金认定为项目资本金 -31-

3.1.6　对未设立独立法人的投资项目资本金未独立核算 -31-

3.1.7　抽走项目资本金 -31-

◆3.2　项目违规举债产生政府性债务风险 -33-

3.2.1　政府部门以文件、会议纪要等形式违规举债，落实项目配套财政资金 -33-

3.2.2　政府部门以担保函、承诺函等形式为建设项目融资提供担保 -33-

◆3.3　配套资金未及时足额到位 -34-

3.3.1　地方财政配套资金不落实 -34-

3.3.2　配套资金未及时足额到位 -34-

◆3.4　政府投资项目中施工单位带（垫）资承包工程 -34-

3.4.1　发包单位强行要求承包企业带资承包 -34-

3.4.2　施工单位以带（垫）资为条件承揽工程 -34-

3.4.3　商业银行违规向施工单位提供贷款作为垫资资金 -34-

◆3.5　滞留、截留、转移、侵占、挪用建设资金 -35-

3.5.1　滞留、截留建设资金 -35-

3.5.2　转移、侵占、挪用建设资金 -35-

◆3.6　骗取国家建设资金 -37-

3.6.1　通过编制虚假材料、虚构项目等方式骗取国家建设资金 -37-

3.6.2　夸大建设规模、标准等骗取国家建设资金 -37-

3.6.3　将自筹资金的建设项目以国家建设项目申报，骗取国家建设资金 -37-

3.6.4　将同一项目多头申报、重复申报，骗取国家建设资金 -37-

3.6.5　利用关联交易虚构支出骗取国家建设资金 -37-

◆3.7　未按规定支付工程价款 -39-

3.7.1　未按规定支付工程预付款、进度款 -39-

3.7.2　未按规定扣回预付款 -39-

3.7.3　未按规定进行工程竣工价款结算 -39-

◆3.8　超过规定比例预留尾工工程 -40-

尾工工程投资超出项目概（预）算规定比例 -40-

◆3.9　虚列投资完成额 -41-

3.9.1　虚列建筑安装工程投资 -41-

3.9.2　虚列设备投资 -41-

3.9.3　虚列转出投资 -41-

3.9.4　虚列待摊投资和其他投资 -41-

◆3.10　未按规定核算项目 -42-

3.10.1　基建项目未按项目单独核算 -42-

3.10.2　建设成本控制不严格，将不合规的支出列入项目建设成本 -42-

3.10.3　待摊费用支出及其分摊不合理不合规 -42-

◆3.11　未按规定处理结余资金 -43-

3.11.1　未按规定处理经营性及非经营性项目结余资金 -43-

3.11.2　应变价处理的库存设备、材料等未公开变价处理 -43-

◆3.12　基建收入核算不符合规定 -44-

3.12.1　基建收入未按国家财务、会计制度有关规定处理 -44-

3.12.2　基建收入未依法纳税 -44-

3.12.3　符合验收条件而未验收的经营性项目收入作为项目基建收入管理 -44-

3.12.4　索赔、违约金等收入未按照国家财务、会计制度有关规定处理 -44-

◆3.13　未按规定缴纳印花税 -45-

未按照规定缴纳印花税 -45-

◆3.14　未按规定核算相关利息 -46-

3.14.1　建设资金存款利息收入未冲减债务利息支出和待摊投资支出 -46-

3.14.2　符合资本化条件的工程借款费用未计入资产成本 -46-

◆3.15　未按规定核算项目取得的财政资金 -47-

3.15.1　经营性项目取得的国家直接投资和投资补助未按规定处理 -47-

3.15.2　经营性项目建设期间取得的财政贴息未冲减项目建设成本 -47-

3.15.3　非经营性项目取得的财政资金未按规定处理 -48-

◆3.16　概（预）算执行不严格 -48-

3.16.1　未按照批准的概（预）算内容实施，超标准、超规模、超概（预）算建设 -48-

3.16.2　擅自增加建设内容，超概（预）算建设 -48-

◆3.17　建设单位管理费超支 -49-

3.17.1　项目建设管理费超过批准的总额控制数 -49-

3.17.2　业务招待费支出超过项目建设管理费总额的5% -49-

◆3.18　未按规定核算和管理资产 -49-

3.18.1　待核销基建支出和转出投资未按规定核算 -50-

3.18.2　待摊投资支出未按规定分摊 -50-

3.18.3　未按照规定及时进行财务关系划转 -50-

3.18.4　未按照规定及时办理资产交付使用 -50-

◆3.19　未及时编制竣工财务决算 -51-

未及时编制竣工财务决算 -51-

◆3.20　违反中央八项规定及实施细则精神列支项目建设成本 -51-

3.20.1　无概（预）算列支项目业务招待费 -51-

3.20.2　超范围超标准列支项目业务招待费 -51-

3.20.3　超标准报销项目差旅费 -51-

3.20.4　超标准发放人员工资及施工现场津贴 -51-

四、招标投标及合同管理方面 -54-

◆4.1　未按规定招标 -54-

4.1.1　项目和设备材料采购等未按规定招标 -54-

4.1.2　项目化整为零规避招标 -54-

4.1.3　利用划分标段规避招标 -54-

◆4.2　违规采取邀请招标方式 -55-

4.2.1　未经批准邀请招标 -56-

4.2.2　提供虚假资料获批邀请招标 -56-

4.2.3　应公开招标而采取邀请招标 -56-

◆4.3　不按规定发布招标公告 -56-

4.3.1　招标人应当发布招标公告而未发布 -56-

4.3.2　招标公告未通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布 -56-

4.3.3　招标公告未按规定载明相关内容 -56-

4.3.4　在不同媒介发布的招标公告内容不一致 -56-

◆4.4　招标文件或资格预审文件发售时限不符合规定 -58-

4.4.1　自招标文件出售之日起至停止出售之日止少于五日 -58-

4.4.2　自资格预审文件出售之日起至停止出售之日止少于五日 -58-

◆4.5　投标人或招标人不符合规定 -59-

4.5.1　投标人少于3个未重新招标 -59-

4.5.2　参加同一标段投标的两家或两家以上投标人负责人为同一人或者存在控股、管理关系 -59-

4.5.3　投标人与招标人之间存在利害关系 -59-

◆4.6　招标相关期限不符合规定 -59-

4.6.1　招标文件进行澄清或修改至提交投标文件截止时间少于十五日 -59-

4.6.2　招标文件开始发出之日起至提交投标文件截止时间少于二十日 -59-

◆4.7　违规串通投标 -60-

4.7.1　投标人相互串通投标 -60-

4.7.2　投标人与招标人串通投标 -60-

4.7.3　投标人向招标人或评标委员会成员行贿谋取中标 -60-

◆4.8　投标人违规中标 -62-

4.8.1　投标人以低于成本的报价竞标 -62-

4.8.2　投标人以他人名义投标或者以其他方式骗取中标 -62-

◆4.9　违规评标或确定中标人 -63-

4.9.1　评标委员会组建不符合规定 -63-

4.9.2　评标委员会未按招标文件确定的评标标准和方法进行评审 -63-

4.9.3　招标人违规与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判 -63-

4.9.4　招标人在评标委员会依法推荐的中标候选人以外确定中标人 -63-

◆4.10　违规签订合同 -64-

4.10.1　不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同 -65-

4.10.2　订立背离合同实质性内容的协议 -65-

◆4.11　招标代理机构不符合条件或违规代理 -65-

4.11.1　招标代理机构不符合规定条件 -65-

4.11.2　招标代理机构违规从事同一工程的招标代理和投标咨询活动 -65-

五、项目建设管理方面 -67-

◆5.1　建设单位违规发包 -67-

5.1.1　建设单位将工程发包给不具有相应资质条件的勘察、设计、施工单位 -67-

5.1.2　建设单位将工程委托给不具有相应资质条件的工程监理单位 -67-

5.1.3　建设单位将工程肢解发包 -67-

◆5.2　建设单位违规要求设计或者施工单位降低强制性建设标准 -68-

建设单位明示或暗示设计或者施工单位违反工程建设强制性标准，降低工程质量 -68-

◆5.3　建设单位迫使承包方以低于成本的价格竞标 -69-

5.3.1　建设单位迫使承包方以低于成本的价格竞标 -69-

5.3.2　建设单位压缩合理工期 -69-

◆5.4　建设单位未按要求办理工程质量监督手续 -69-

建设单位未按照国家有关规定办理工程质量监督手续 -69-

◆5.5　建设项目中使用的设备物资不符合要求或违规指定生产厂、供应商 -70-

5.5.1　建设项目中采购的建筑材料、建筑构配件和设备不符合设计文件和合同要求 -70-

5.5.2　建设单位明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备 -70-

5.5.3　建设单位（招标人）违规指定建筑材料、建筑构配件和设备或者其生产厂、供应商 -70-

5.5.4　设计单位除有特殊要求外指定建筑材料、建筑构配件和设备的生产厂、供应商 -70-

◆5.6　违规施工 -71-

5.6.1　建设项目边勘察、边设计、边施工 -71-

5.6.2　施工图设计未经审查或审查不合格擅自施工 -71-

◆5.7　应按照而未按照地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防 -72-

5.7.1　应进行而未进行地震安全性评价 -73-

5.7.2　应按照而未按照地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防 -73-

◆5.8　勘察、设计、监理、施工单位违反资质管理规定 -73-

5.8.1　勘察、设计、监理、施工单位无勘察、设计资质承揽工程 -73-

5.8.2　勘察、设计、监理、施工单位超越资质等级许可证范围承揽工程 -73-

5.8.3　勘察、设计、监理、施工单位以其他单位的名义承揽工程 -73-

5.8.4　勘察、设计、监理、施工单位允许其他单位或者个人以本单位名义承揽工程 -73-

◆5.9　勘察、设计人员违反相关执业资格管理规定 -76-

5.9.1　勘察、设计人员无执业资格 -76-

5.9.2　勘察、设计人员未经注册擅自从事建设工程勘察、设计活动 -76-

5.9.3　勘察、设计人员超越执业资格等级许可的范围从事工程勘察、设计活动 -76-

◆5.10　勘察、设计或监理单位转包、违法分包 -76-

5.10.1　勘察、设计单位将所承揽的建设工程勘察、设计违法分包 -76-

5.10.2　勘察、设计单位将所承揽的建设工程勘察、设计转包 -76-

◆5.11　勘察、设计单位未执行相关标准 -77-

5.11.1　勘察、设计单位未执行工程建设强制性标准 -77-

5.11.2　勘察、设计单位未依据项目批准文件，城乡规划及专业规划，国家规定的建设工程勘察、设计深度要求编制建设工程勘察、设计文件 -77-

5.11.3　设计单位未根据勘察成果文件进行设计 -77-

◆5.12　施工单位转包、违法分包工程 -79-

5.12.1　施工单位将其承包的全部工程转包给他人 -79-

5.12.2　施工单位将其承包的工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人 -79-

5.12.3　施工单位将工程主体结构施工分包给其他单位 -79-

5.12.4　分包单位将其承包的工程再分包 -79-

5.12.5　施工单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位 -79-

◆5.13　擅自修改建设工程勘察、设计文件或未按照设计图纸和技术标准施工 -82-

5.13.1　有关单位擅自修改建设工程勘察、设计文件 -82-

5.13.2　施工单位违反相关规定，在施工中偷工减料 -82-

5.13.3　施工单位使用不合格的建筑材料、建筑配件和设备 -82-

5.13.4　施工单位未按照工程设计图纸或者施工技术标准施工 -82-

5.13.5　施工单位未按要求对建筑材料、建筑构配件、设备等进行检验 -82-

◆5.14　未按规定实行工程监理制度或违规承担监理业务 -84-

5.14.1　应实行工程