北碚区度村卫生室实施基本药物制度补助资金.docx
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北碚区度村卫生室实施基本药物制度补助资金
北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金
绩效评价报告
重庆通冠会计师事务所有限责任公司
二○一九年八月
一、项目基本情况2
二、绩效评价工作情况3
（一）评价主要目的3
（二）评价政策依据3
（三）评价重点内容3
（四）评价方式方法4
（五）评价指标体系4
三、绩效评价指标分析情况5
（一）项目投入5
（二）项目管理6
（三）项目产出8
（四）项目效果9
四、绩效评价总体结论13
五、值得关注的问题14
六、主要建议16
北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金
绩效评价报告
重通所咨第[2019]号
为加强财政资金管理，提高资金使用效益，根据《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》（财预〔2011〕285号）、《重庆市财政专项资金绩效评价管理暂行办法》（渝办发〔2011〕233号）、《重庆市财政局关于组织区县开展2018年度政策和项目资金绩效评价工作的通知》渝财绩〔2019〕9号和《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》渝委发〔2019〕12号精神，北碚区财政局于2019年6月组成绩效评价工作组，对北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金（以下简称“基药补助项目”）资金进行了绩效评价。
现将评价情况报告如下：
一、项目基本情况
（一）项目概况
北碚区为了深入贯彻落实国家、市医药卫生体制改革精神，推进国家基本药物制度有序、有效运行，通过建立和完善村卫生室实施基本药物制度绩效考核和专项补助资金分配制度方式，杜绝乡村医生收入与药品收入挂钩，从根本上杜绝以药养医，促进村卫生室健康有序发展。
村卫生室实施基本药物制度补助项目实施范围及程序如下：
1.补助对象：
北碚辖区内依法独立设置、符合区域卫生规划要求，已实施国家基本药物制度、实行药品零差率销售并承担基本公共卫生任务的行政村卫生室。
2.实施程序：
区、街镇两级成立村卫生室绩效考核领导小组，负责组织对辖区内村卫生室实施基本药物制度情况的考核。
区级考核领导小组与基本公共卫生服务项目领导小组合署。
考核实行区、街镇两级考核制。
区卫生健康委负责对全区村卫生室绩效考核工作的组织实施和监督管理，每年依据各街镇村卫生室数量不同，按《北碚区村卫生室实施基本药物制度考核细则（试行）》，抽取3-5个村卫生室，代表所属街镇进行综合量化考核，考核结果作为区卫生健康委拨付各街镇村卫生室基药补助资金依据；镇卫生院、街道社区卫生服务中心负责对辖区内村卫生室进行考核，参照《北碚区村卫生室实施基本药物制度考核细则（试行）》，进一步细化辖区村卫生室实施基本药物制度考核方案，每半年进行一次质量和数量的综合考核，考核结果作为兑付村卫生室基本药物补助资金依据。
3.分配方法：
区卫生健康委根据辖区服务人口数（分配权重为预算补助资金的20%，以下简称“权重”）、乡村医生人数（权重15%）、医疗服务量补助/基药采购量（权重40%）、医疗服务质量补助/辖区居民满意度（权重20%）、边远山区补助（权重5%）五个方面进行考核和分配。
（二）项目实施情况及资金使用情况
2018年基药补助项目年初预算金额为316.5万元，区卫生健康委考核金额为293.87万元，实际补贴158.02万元，详见下表：
资金支出明细表
单位：
元
序号
单位名称
村医人数
2018年预算金额
2018年考核结算金额
2018年实际发放金额
2018年结余
2018年结余率
1
东阳社区卫生服务中心
16
240,000.00
223,000.00
168,482.41
54.517.59
24%
2
蔡家岗街道中心卫生院
3
45,000.00
53,500.00
35,362.37
18.137.63
34%
3
歇马镇中心卫生院
22
330,000.00
318,100.00
252,793.95
65.306.05
21%
4
水土镇中心卫生院
15
225,000.00
140,100.00
-
140.100.00
100%
5
复兴镇中心卫生院
21
315,000.00
157,300.00
83,100.00
157.300.00
47%
6
静观镇中心卫生院
22
330,000.00
355,400.00
240,399.92
115,000.08
32%
7
施家梁镇卫生院
8
120,000.00
116,500.00
54,173.96
62,326.04
53%
8
童家溪镇卫生院
9
135,000.00
102,100.00
19,545.00
82,555.00
81%
9
澄江镇中心卫生院
11
165,000.00
190,900.00
152,229.76
38,670.24
20%
10
天府镇卫生院
21
315,000.00
254,000.00
119,900.39
134,099.61
53%
11
柳荫镇中心卫生院
17
255,000.00
265,500.00
159,213.00
106,287.00
40%
12
三圣镇卫生院
17
255,000.00
294,400.00
170,923.05
123,476.95
42%
13
金刀峡镇卫生院
8
120,000.00
164,200.00
81,514.82
82,685.18
50%
14
北泉社区卫生服务中心
9
135,000.00
105,800.00
19,457.70
86,342.30
82%
15
龙凤桥社区卫生服务中心
12
180,000.00
197,900.00
106,237.10
91,662.90
46%
合计
211
3,165,000.00
2,938,700.00
1,580,233.43
1,358,466.57
43%
二、绩效评价工作情况
（一）评价主要目的
通过对项目实施以及财政专项资金使用情况的调研和评价，客观反映项目的实施状态、财政资金使用效益，总结项目成功经验，科学研判项目实施以及资金使用过程中存在的难题和局限，为进一步提升预算管理水平、提高公共服务质量、优化公共资源配置提供决策参考，为以后年度类似项目专项资金安排、政策制度建设、预算绩效的推进提供必要的借鉴。
（二）评价政策依据
主要包括：
《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》（财预〔2011〕285号）、《重庆市财政专项资金绩效评价管理暂行办法》（渝办发〔2011〕233号）、《重庆市财政局关于组织区县开展2018年度政策和项目资金绩效评价工作的通知》（渝财绩〔2019〕9号）、《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（渝委发〔2019〕12号）；项目的预算文件；项目相关资金下拔文件、财务资料；其他相关国家、地区或行业标准等。
（三）评价重点内容
重点评价该项目财政资金使用的规范性、安全性和有效性及评价项目的社会效益、经济效益、可持续性。
评价区间为2018年度。
（四）评价方式方法
本次评价采取现场和非现场评价相结合的方式实施，具体采用了比较法、因素分析法、公众评判法等评价方法。
1．比较法。
是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。
2．因素分析法。
通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。
3．公众评判法。
通过专家评估、公众问卷等对专项资金使用效果进行评判。
（五）评价指标体系
根据项目的目标、实施方案、实施情况等，经与北碚区财政局、区卫生健康委有关专家等充分讨论，拟定北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金绩效评价指标体系。
整个指标体系分为项目投入阶段的项目立项及项目资金（20分），项目过程阶段的组织管理、项目管控和财务管理（35分），项目产出阶段的项目完成数量、项目完成质量、项目完成时效（25分），项目效果阶段的社会效益及公众满意度（20分）。
共设置了4个一级指标，10个二级指标，22个三级指标，详细情况见附件1《北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金绩效评价指标体系及评分表》。
三、绩效评价指标分析情况
按照《北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金绩效评价指标体系》中10个二级指标逐一展开分析。
（一）项目投入
1.项目立项:
项目立项规范性：
根据《基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度补助资金管理办法》（财社〔2014〕139号）、《关于印发重庆市卫生和计划生育专项资金管理暂行办法的通知》（渝卫发〔2017〕16号）等法律法规，北碚区结合自身实际情况，制定了《北碚区村卫生室实施基本药物制度绩效考核办法及资金分配方案（试行）》，项目实施符合深化医药卫生体制改革，推动卫生健康公共服务提供主体多元化、提供方式多样化的政策要求。
项目实施具有必要性、充分性、可行性且立项程序规范。
绩效目标明确性及合理性：
基药补助项目根据村卫生室对国家基本药物制度实施各项政策的落实情况进行绩效考核。
考核目标包括服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和城乡居民健康状况等。
绩效目标明确且合理。
2.项目资金
资金到位率：
2018年基药补助项目年初预算316.5万元，到位316.5万元。
资金及时率：
区卫生健康委2018年基药补助项目于上半年预拨资金158.25万元，2108年12月拨付拨考核结算金额135.62万元。
资金到位及时率为100%。
（二）项目管理
1.组织管理
为规范基药补助项目的考核管理，区、街镇两级成立村卫生室绩效考核领导小组，负责组织对辖区内村卫生室实施基本药物制度情况的考核。
考核实行区、街镇两级考核制。
区卫生健康委负责对全区村卫生室绩效考核工作的组织实施和监督管理，按《北碚区村卫生室实施基本药物制度考核细则（试行）》，抽取村卫生室代表所属街镇进行综合量化考核，考核结果作为区卫生健康委拨付各街镇村卫生室基药补助资金依据；镇卫生院、街道社区卫生服务中心负责对辖区内村卫生室进行考核，每半年进行一次质量和数量的综合考核，考核结果作为兑付村卫生室基本药物补助资金依据。
2.项目管控
管理制度健全性：
北碚区结合自身实际情况，制定了《北碚区村卫生室实施基本药物制度绩效考核办法及资金分配方案（试行）》，同时大部分乡镇卫生院及下属卫生室均制定了相关的财务制度、药品管理制度、考核制度、采购制度等与项目有关制度，管理制度完善。
但仍存在不足，通过现场走访了解，发现个别乡镇卫生院基药考核制度未及时更新，考核标准不一致，导致基药补贴发放执行不到位。
制度执行有效性：
根据现场询问情况，大部分乡镇卫生院及下属卫生室严格按项目相关制度要求进行实施，遵守相关法律法规和业务管理规定，对考核信息、报表信息均报送及时、真实，报送资料有专人进行管理，管理制度基本执行到位，相关制度执行有效。
但发现个别乡镇卫生院未彻底实施制度，未见相关考核及档案资料，主要原因是村卫生室对基药制度执行有一定难度，且乡镇卫生院资金结算较迟，个别乡村医生放弃补贴，导致乡镇未开展相关考核工作。
项目质量可控性：
本项目由区、街镇两级成立村卫生室绩效考核领导小组，负责组织对辖区内村卫生室实施基本药物制度情况的考核。
质量可控主要分为两个部分：
一是区卫生健康委对全区村卫生室绩效考核工作的组织实施和监督管理，每年依据各街镇村卫生室数量不同，抽取3-5个村卫生室，代表所属街镇进行综合量化考核，考核结果作为区卫生健康委拨付各街镇村卫生室基药补助资金依据；二是镇卫生院、街道社区卫生服务中心负责对辖区内村卫生室进行考核，进一步细化辖区村卫生室实施基本药物制度考核方案，每半年进行一次质量和数量的综合考核，考核结果作为兑付村卫生室基本药物补助资金依据。
但发现一是个别乡镇卫生院未细化基药考核方案；二是个别乡镇卫生院未对村卫生院开展相关考核工作，主要原因是村卫生室对基药制度执行有一定难度，且乡镇卫生院资金结算较迟，个别乡村医生放弃补贴，导致质量可控存在一定漏洞。
3．财务管理
资金使用合规性：
通过查看财务资料及现场走访，区卫生健康委及乡镇卫生院均按照会计法规执行，均设立了项目账辅助核算，未发现资金使用不合规的情况。
财务监控有效性：
区卫生健康委及乡镇卫生院按照会计法规设立项目账及台账对资金进行管理，内部监控机制较为完善；同时通过采取预拨与考核结算相结合的方式，当年考核结果作为上一年基药补助资金结算的依据，一年分两次下拨经费。
预算执行准确性：
2018年基药补助项目年初预算金额为316.5万元，实际补贴158.02万元，预算执行准确率为50%。
主要原因是：
在卫生健康委层面，虽然区卫生健康委按相关考核结果拨付各乡镇卫生院合计293.87万元（剩余22.63万元用作考核后的奖励暂未兑现），预算执行率已达92.85%。
但在乡镇卫生院对村医卫生室的管理考核时，由于村卫生室或乡村医生不能按规定提供相关支撑材料和达到标准管理的要求，导致考核后村卫生室应补金额仅为158.02万元（其中奖励资金1.5万元），实际预算执行率就只有50%，约50%的资金结余在乡镇卫生院。
实际支出情况详见下表：
预算执行明细表
单位：
元
序号
单位名称
2018年预算金额
2018年执行金额
预算执行准确率
1
东阳社区卫生服务中心
240,000.00
168,482.41
70%
2
蔡家岗街道中心卫生院
45,000.00
35,362.37
79%
3
歇马镇中心卫生院
330,000.00
252,793.95
77%
4
水土镇中心卫生院
225,000.00
-
0%
5
复兴镇中心卫生院
315,000.00
83,100.00
26%
6
静观镇中心卫生院
330,000.00
240,399.92
73%
7
施家梁镇卫生院
120,000.00
54,173.96
45%
8
童家溪镇卫生院
135,000.00
19,545.00
14%
9
澄江镇中心卫生院
165,000.00
152,229.76
92%
10
天府镇卫生院
315,000.00
119,900.39
38%
11
柳荫镇中心卫生院
255,000.00
159,213.00
62%
12
三圣镇卫生院
255,000.00
170,923.05
67%
13
金刀峡镇卫生院
120,000.00
81,514.82
68%
14
北泉社区卫生服务中心
135,000.00
19,457.70
14%
15
龙凤桥社区卫生服务中心
180,000.00
106,237.10
59%
合计
3,165,000.00
1,580,233.43
50%
（三）项目产出
1.产出数量
村卫生室服务人口数：
2018年北碚区乡村医生211位，服务人口数共计160658人，人均服务人口数约为761人。
2.产出时效
初贴及时率：
2018年基药补助项目于上半年预拨一次，通过乡镇卫生院对基药执行情况进行综合考核后，年底按照考核结果兑付第二次项目资金。
但通过现场走访了解，个别乡村医生表示资金补贴结算时间较晚，不能很有效的缓解因购药等方面产生资金周转困难的问题。
3.产出质量
基药物制度监管：
监管手段主要是通过乡镇卫生院在药交所平台提交的基药采购及备案采购的订单进行监控，乡镇卫生院对村卫生室的采购计划进行审核。
经过了解，由于配药及病情的灵活性，部分就诊对象只需要拿药，不需要开处方，无任何留痕资料，导致无法判断是否存在未按照“零差率”销售的情况。
考核质量：
各乡镇卫生院按照区卫生健康委下发的考核要求，对其下属各村卫生室进行每季度考核以及年终考核，并将考核成绩作为资金分配依据。
但存在一是个别乡镇卫生院考核制度未及时更新，未见新考核制度；二是个别乡村医生在执行基药制度时存在一定难度，放弃补贴，个别乡镇卫生院因此近几年都未进行考核工作，基药补助政策未落实到位
基药公示：
通过现场走访，现场乡镇卫生院大部分使用LED屏幕对基药价格进行滚动公示，村卫生室采取张贴和黑板书写的方式公示。
（四）项目效果
1.经济效益
减轻当地村医的经济负担：
乡村医生是农村卫生服务队伍的重要组成部分，是具有中国特色、植根于广大农村最基层的卫生服务工作者。
他们在为农民提供常见病、多发病诊治服务的同时，承担了大量的农村疫情报告、健康教育、预防保健等基本公共卫生任务。
乡村医生收入普遍较低，同时村卫生室实施国家基本药物制度和零差率以来也降低了村医生的收入，基药补助政策通过补助的方式杜绝乡村医生收入与药品收入挂钩，减轻当地村医的经济负担，促进村卫生室健康有序发展。
2.社会效益
当地医疗体制完善度：
自基本药物制度推行以来，受到了各单位的重视。
各乡镇卫生院均有专人对基本药物制度项目实施进行管理，对医务人员定期开展合理用药、基础用药的宣传教育引导工作，增强了医务人员合理用药意识，提高了村医合理用药水平，减轻了人民群众医药负担。
各乡镇卫生院定期或不定期召开培训，村医的文化水平相对较低，增强对村医的各方面的水平，以更好的为群众服务。
深化医药卫生体制改革：
基药补助项目是全面贯彻党的十八大精神的具体实践活动，利于进一步深化医改，巩固基本药物制度；有利于保基本、强基层、建机制；有利于常见病、多发病、慢性病特别是重大疾病防治；有利于减轻群众用药负担，满足基本用药；有利于树立正确的导向，促进药品企业优化升级；有利于推动医药科技创新，强化政府责任和投入，健全制度体系，完善政策措施，加强监督管理，改革医疗机构“以药养医”机制，满足群众基本卫生需求，保障人民基本健康权益，推进基药制度有序运行。
3、公众满意度
乡村医生政策满意度：
对现场走访的乡村医生进行调查访问，有58.33%的受访对象对药交平台药物价格表示满意，有66.67%的受访对象对提交相关基药材料程序表示满意，有83.33%的受访对象对整个基药政策表示满意，综合对于满意度取平均数，综合满意度为69.44%。
部分受访对象认为药交平台上药物价格大于零散采购价格，成本过大，药物配送时间较长。
服务对象知悉度：
对现场走访的服务对象进行调查访问，有48.00%服务对象知悉国家基本药物制度以及相关内容，72.00%服务对象知悉基本药物纳入医保报销范围。
综合药物知悉率及医保报销知悉率取平均数，综合知悉率为60.00%。
不知晓的原因系就医对象多为中老年人，文化层次较低，对基本药物制度的关注度较低。
服务对象满意度:
对现场走访的服务对象进行调查访问，有96.00%的受访对象对医务人员的服务态度和医院的医疗质量表示满意，42.00%的受访群众对执行“零差率”的效果满意。
综合对于医务人员的满意度及零差率执行的满意度取平均数，综合满意度为69.00%。
部分就医对象文化层次较低，不知悉系“零差率”销售，其次是医院对群众的基本药物制度宣传力度不够。
四、绩效评价总体结论
经绩效评价工作组对北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金项目基础资料的收集、整理、统计、分析、综合；经专家评价组从项目投入、项目过程、项目产出、项目效果四个方面的指标进行评议打分为77.5分，项目绩效评价等次为：
中。
北碚区2018年度村卫生室实施基本药物制度补助资金项目效益主要体现在以下方面：
一是满足群众基本卫生需求。
截至2018年，北碚区基本药物制度已基本覆盖至各乡镇的村卫生室。
2018年北碚区乡村医生211位，服务人口数共计160658人，人均服务人口数约为761人，抽查的乡镇卫生院及村卫生室基本达到配备，让居民看病更加方便；
二是完善医疗报销机制。
根据提供的重庆市医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录及基本药物目录，所有的基本药物，均包含至重庆市医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录中。
截止目前，各乡镇卫生院均能够使用医保卡看病，基本药物均能进行医保报销，为群众看病带来了便利，节约了医药支出；
三是深化医药卫生体制改革。
基药补助项目是全面贯彻党的十八大精神的具体实践活动，利于进一步深化医改，巩固基本药物制度；有利于保基本、强基层、建机制；有利于常见病、多发病、慢性病特别是重大疾病防治；有利于减轻群众用药负担，满足基本用药；有利于树立正确的导向，促进药品企业优化升级；有利于推动医药科技创新，强化政府责任和投入，健全制度体系，完善政策措施，加强监督管理，改革医疗机构“以药养医”机制，满足群众基本卫生需求，保障人民基本健康权益，推进基药制度有序运行。
五、值得关注的问题
（一）预算执行准确性有待提高或考核管理机制有待调整
2018年基药补助项目年初预算金额为316.5万元，实际补贴158.02万元，预算执行准确率仅为50%。
经初步分析，项目资金分两级审核拨付，区卫生健康委按相关考核结果拨付各乡镇卫生院合计293.87万元（剩余22.63万元用作考核后的奖励暂未兑现），预算执行率为92.85%，由于个别村卫生室不能按规定提供相关支撑材料和达到标准化管理的水平，加之乡村医生的配合度或积极性不高，导致对村卫生室的考核得分多数为不及格或刚刚及格，考核后村卫生室应补金额158.02万元（其中奖励资金1.5万元），预算执行率直接降到了50%，结余部分主要结余在乡镇卫生院。
（二）业务管理机制有待完善
一是村卫生室在执行基药制度时存在一定难度，个别乡村医生放弃补贴。
由于部分村卫生室认为药交平台价格偏高不愿意在药交平台进行采购，加之村卫生室管理条件受限，就诊对象只需要拿药，不需要开处方，村卫生室药物销售使用无任何留痕资料，因采购和使用不能得到有效监管，也成为了村卫生室无法获得基药补助的重要原因；二是水土和复兴乡镇卫生院因此近几年都未进行考核工作，基药补助政策未完全落实到位。
（三）项目实施效益有待提升
对现场走访的乡村医生进行调查访问，有58.33%的受访对象对药交平台药物价格表示满意，有66.67%的受访对象对基药补助程序表示满意，有83.33%的受访对象对整个基药补助政策表示满意，综合满意度为69.44%。
部分受访对象认为药交平台上药物价格大于零散采购价格，成本较高，药物配送时间较长，导致整体满意度下降。
（四）政策宣传力度有待加强
服务对象知悉度：
48.00%服务对象知悉国家基本药物制度以及相关内容，72.00%服务对象知悉基本药物纳入医保报销范围。
综合药物知悉率及医保报销知悉率取平均数，综合知悉率为60.00%。
不知晓的原因系就医对象多为中老年人，文化层次较低，对基本药物制度的关注度较低。
服务对象满意度:
96.00%的受访对象对医务人员的服务态度和医院的医疗质量表示满意，42.00%的受访群众对执行“零差率”的效果满意。
综合对于医务人员的满意度及零差率执行的满意度取平均数，综合满意度为69.00%。
部分就医对象文化层次较低，不知悉系“零差率”销售，其次是医院对群众的基本药物制度宣传力度不够。
六、主要建议
（一）提高预算编制和执行的准确率
一是提高预算执行率，避免出现过高的结余率，同时每
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