行政公文写作讲义.docx

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行政公文写作讲义

行政公文

第一节　行政公文的概述

一、行政公文的界定

行政公文（以下简称公文），是国家行政机关、人民团体及各种企事业单位（以下有时统称为机关、单位或组织）在行使法定职权和有效管理的过程中所形成的、应按规定程序办理并在法定的范围内、且具有法定效力和体式的公务文书。

它是实施领导、处置公务、管理政务、加强联系、沟通信息的重要工具。

二、行政公文的特征

（一）法定的作者

（二）法定的权威（三）法定的体式（四）法定的程序

三、行政公文的类型

（一）按公文的来源划分

1.收入公文

指由外单位制发、用以传达制发单位的意图或联系工作而发送至本单位来的公文。

2.外发公文

简称发文，指由本单位制发、用以传达本单位的意图或对外联系工作而有针对性地发往与之相关的、有明确指向的外单位的公文。

3.内部公文

指由本单位制定，只用于管理、安排本单位内部的相关工作，仅在本单位内部流通、阅办，一般不需经过规定的收发文手续的公文。

需要说明的是，在实际工作中，对某一份具体的公文来说，这样的划分不是绝对的、一成不变的，有时也会发生交错或互相转化的情况。

这是由公文的复杂性决定的。

（二）按公文的行文关系划分

1.上行公文

上行公文是指下级机关向所属上级机关呈送的公文，主要有报告、请示和议案等。

2.平行公文

平行公文是指向同级机关或不相隶属机关送交的公文，主要有函、通知等。

3.下行公文

下行文是指上级机关向下级机关发送的公文，主要有命令（令）、决定、指示、通告、通报、通知、批复等。

（三）按公文的保密程度划分

1.公开件

指内容不涉及任何秘密，可直接向国内外公布、发行的公文。

2.国内件

指内容不涉及秘密，但不宜或不必向国外公布，而只在国内公开发布的公文。

3.内部件

指内容虽不涉及秘密，但不宜或不必向全国公布，而只限定国内某些系统、地区使用。

4.秘密文件

秘密文件是秘密等级较低的文件，它所反映的是党和国家的一般秘密。

其内容也是不能随意泄露的，否则，也会给党和国家的事业或某项具体的工作带来一定程度的损失。

秘密级事项不超过10年。

5.机密文件

机密文件是秘密等级较高的文件，它包含着国家的重要秘密。

其内容一旦泄露，会使党和国家的事业蒙受重大损失。

机密事项不超过20年。

6.绝密文件

绝密文件是秘密等级最高的文件，它所反映的通常是党和国家的核心秘密。

其内容一旦泄露，便会给党和国家的事业造成非常严重的损失。

绝密事项不超过30年。

公文的密级越高，传送、阅读和保管的要求越严。

因此，确定和划分公文密级的工作须十分慎重，应按有关规定力求准确地进行。

在公文的制发中，前三个级别也可统称“普通文件”，一般无须在公文正本的文面上作任何标识。

而后三个级别则必须按涉密的等级，分别用“绝密”、“机密”或“秘密”等字样标注在公文版头的左上角。

同时一般还应在密级上方标明份数序号（也称印刷顺序号），以有利于涉密公文的分发、登记、处理、清退和核点等管理工作的进行。

（四）按公文的处理时限划分

1.特急公文

又称特急件，指内容重要且特别紧急，必须随到随办，优先迅速地在最短的时限内完成制发、办理，不得有任何延误的公文。

2.急办公文

又称急件，指内容重要且紧急，须打破工作常规而优先完成制发、办理工作的公文。

3.常规公文

又称平件，指无特殊时限要求，只需按常规制发和办理的公文。

这类公文，虽属正常处理，但也应及时，不能随意拖延办理时间，耽误工作。

前两种情况，应在公文正本版头的左上角用“特急件”或“急件”字样标明紧急程度。

需要与密级同时使用时，置于密级之下，上下对齐。

（五）按公文内容处理的要求划分　

1.阅知性公文

简称阅件，指针对收文内容，只需按规定交由有关部门或有关人员阅读、知晓参考即可，一般不需具体办理和答复的公文。

2.承办性公文

简称办件，指针对收文内容，在按规定交由有关部门或有关人员阅知的同时，他们还必须及时、具体地处理落实（或贯彻执行、或回文答复等）的公文。

（六）按公文的性质和作用划分

1.指挥性公文

指上级机关对下级机关或群众发出的，用以领导、指挥和指导工作的公文。

需要下级机关和有关人员认真学习贯彻执行，是下级机关决策和开展工作的依据。

如命令、决定等。

2.报请性公文

指下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、请示问题、请示帮助时所使用的陈述性、请求性公文。

主要有报告、请示和议案。

3.知照性公文

是指机关单位发布的、需要有关机关及群众周知或遵守的公文；或各机关单位之间联系工作、知照事项、交流情况、互通信息时使用的公文。

有的带有指导性，如公告、通告、通知、通报、会谈纪要等，有的主要体现商洽性，如函。

四、行政公文的文种

（一）文种的划定

2000年8月24日，国务院办公厅修订后重新发布了《国家行政机关公文处理办法》，将公文文种调整为现行的13种：

命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会谈纪要。

从2001年1月1日起实施。

以上用规范性文件的形式发布的公文文种，都具有法规、规章的严肃性，其所属有关各级组织在行文时都应当严格遵守，不能违反，因而被称作法定的公文文种。

本书所指的行政公文，主要也就是这些法定的公文。

（二）选用公文文种的依据

1.依据国家有关法律、法规及国家有关领导机关公文处理的相关规定来选择和确定。

2.依据发文机关和收文机关之间的工作关系来选择和确定。

3.依据发文机关自身的权限范围来选择和确定。

4.依据发文机关的具体目的和要求选择和确定。

五、行政公文的规格

（一）用纸规格

国家机关公文用纸幅面尺寸当前国内采用国际标准Ａ4型297毫米×210毫米（长×宽）的纸张，双面印刷，左侧装订。

张贴的公文用纸幅面尺寸，可根据实际需要确定。

公文用纸的上、下、左、右留空，规定公差值为0.5毫米。

页边（留空处）与图文区的具体尺寸为：

公文用纸上白边（天头）宽37毫米±1毫米

公文用纸左白边（订口）宽28毫米±1毫米

公文用纸右白边（翻口）宽26毫米±1毫米

公文用纸下白边（地角）宽35毫米±1毫米

版心尺寸为：

156×225（不含页码）　　　　　　　

（二）、印装规格

1.排版形式

文字符号一律采用从左向右的形式编排（少数民族文字除外），正文文字的各行长度与图文区宽度相等。

正文用3号仿宋体字，一般每面排22行，每行28个字。

2.字体字号的选用

公文印刷的字号，一般应按发文机关名称、大标题、小标题、标识字符、正文及注释说明文字等顺序依次从大到小地选用。

发文机关标识推荐使用22×15毫米（高×宽）黑变体字或初号宋体字，联合行文时，推荐使用小初号宋体字；公文大标题推荐使用二号宋体字，小标题推荐使用三号宋体字；秘密等级、紧急时限和各标记字符或其他重点字句推荐使用三号黑体字；主题词推荐使用三号宋体字；一般公文正文、主送机关、抄送机关、无正文说明、附件说明、发文机关、发文字号、成文日期、印发说明、注释、特殊情况说明等，可采用三号仿宋体字。

数字，除发文字号、统计表、计划表、序号、百分比和其他必须用阿拉伯数字者外，一般用汉字标识。

在同一份公文中数字的使用应前后一致。

3.装订形式

按照《国家行政机关公文处理办法》的规定，公文应在左侧装订。

六、行政公文的格式

行政公文的格式是指在公文的正本（正式印发的公文文本）中应有的组成内容，以及这些内容在文面上各自所处的位置与相应的书写式样和要求。

人们一般习惯于把一份公文划分为三大块，即文头部分、中间部分和文尾部分，每一部分又分若干项目组成，其中有的项目是公文的必备要素，有的则是有时可以略去的要素。

现将公文的各组成内容在文面上所处的位置、排列的规定、书写的式样及相关的写作要求，按上述三个部分的顺序，分述如下：

O0000001

秘　密★一年

急　件

××××文件

××发[200×]××号　签发人：

××

关于×××××××的请示

×××：

　　×××××××××××××××××××××××××××××××××（正文）。

　附件：

×××××××

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　×××××

　　　　　　　　　　　　二○○×年×月×日（印章）

　附注：

××××

主题词：

×××　××××　×××　××

抄送：

×××　××××　

××××印刷　　　　　　　200×年×月×日　

（一）眉首

公文的文头部分位于公文首页的上端，约占1／3版面，用一条通栏红色横线与主体部分相分隔，由发文机关标识（公文版头）、发文字号、印制编号、秘密等级、紧急程度、签发人等几个要素构成的。

其中，前两项内容是任何一份公文的文头部分所不能缺少的；而其余四项则根据公文内容的需要来确定其是否须标识在文头部分。

1.发文机关标识（公文版头）

公文版头也称文件名称，或文件的机关名称。

在正式文件中，首先要标明这是哪个机关的文件，一般是用红色大字印上发文机关全称或规范化简称和“文件”二字，即以“……文件”的形式标示于文头。

人们常把法定公文称为“红头文件”，就是由此而来的。

发文机关标识上边边缘至版心上边缘为25.对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80.

发文机关标识推荐使用小标宋体字，字号由发文机关以醒目美观为原则酌定，但最大不能等于或大于22×15。

联合行文时应使用主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。

2．发文字号

简称文号，也称公文编号，这是同一年度公文排列的顺序号。

一般标注在发文机关标识之下，紧贴横隔线的居中位置；如该份公文须同时标注签发人姓名，则将发文字号向左移动。

这一项目一般包括发文机关代字、发文年份和文件顺序号三项内容。

如“国办发[2004]18号。

编排发文字号有助于发文机关统计掌握年度的发文数量，便于公文的管理；同时也可以为公文的收发、登记、检索和引用提供专指性较强的代号。

因此，一分公文只能有一个发文字号。

联合行文，只标明主机关单位字号，发文机关标识下空2行，用3号仿宋体字，居中排布。

上报的公文需标识签发人姓名，发文字号居左空1字。

发文字号在函中的位置，目前法定无明确规定，但将其标在函的版头间隔线下第一行的右上角，已约定俗成。

编排发文字号时，要力求准确、稳固、系统。

（1）发文机关代字居前

这是发文机关及其拟议部门名称中最具特征、最集中、最精练的简缩和概括。

须从其名称中选取最有代表性的1－4字组成，并可酌情在其后加一“发”字或“字”。

发文机关代字一经确定，一般不宜轻易改变。

机关代字和年份中间的“发”字，既代表发文的意思，又起着联系结词的作用。

较多机关用“呈”、“发”、“函”三个字来联结，分别代表上行文、下行文和平行文。

（2）发文年份居中

用阿拉伯数码将该发文年份的四位数完整标出，置于方括号内。

（3）发文顺序号居尾

每年从1号始，用阿拉伯数码制发的先后顺序依次编排，直至当年最后一份公文。

序号前一律不加“第”字和虚位“0”。

量较大，还可以在发文字号中加上一个类别标志，反映文件的业务内容的类别或归属。

发文字号之下4处印一条与版心等宽的红色反线。

3.公文份数序号（印制编号）

为便于管理，对有些文件，一般是密级文件，将同一文稿印刷若干份时每份公文的顺序编号，用以方便公文在登记、分送和清退时可对号核点，弄清去向，明确责任，有利于加强对公文的管理。

分数序号一般用六位阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行。

印刷数量较少时，前面的位数用“0”补齐。

使用3号黑体字。

4.秘密等级

这是公文内容涉密程度的标志，用以引起收文机关的关注，提示采取相应的保密措施。

秘密文件要注明密级，密级标识有“绝密”、“机密”、“秘密”三种。

用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级和保密期限，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。

5.紧急程度

这是对公文送达和办理时间的限定，用来特别引起收文机关承办人的注意，以保证公文的时效，确保某些紧急问题能得到及时处理。

标识紧急程度的，用3号黑体字，顶格标识在版心左上角第1行，如还需标识秘密等级的，将紧急程度顶格标识在版心左上角第2行。

6.签发人

指代表发文机关批准并签发该份公文的领导人。

按《办法》的规定，上报公文一般应标注签发人。

其作用在于督促发文机关的领导者必须认真负责地履行自己的权利和义务，强化公文的质量，同时也有利于公文的迅速办理。

签发人姓名平行排列于发文字号右侧。

发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人用3号仿宋体字，签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。

（二）主体部分

公文的中间部分又称行文部分，起于公文首页红色分隔线下方，直至本份公文的末页。

这一部分通常是由标题、主送机关、正文、附件标题、发文机关、印章、发文日期及主题词等几个项目构成的。

1.公文标题

这是公文的“眉目”，是对公文主要内容的准确、简要、概括的提示。

标注在分隔文头与主体部分的红色反线下方居中位置，线下空2行，用2号小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当。

公文的标题要准确、概括地揭示公文的内容，并能透视文种。

发文机关名称、发文事由和公文种类是构成公文标题的三个基本要素，按照这三个要素是否完全具备及其组合情况的不同，可以将公文标题划分为下面几种形式：

第一种是发文机关名称、发文事由和公文种类三个要素全部具备的公文标题，如《国务院关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动的决定》，“国务院”为发文机关，“加强市场管理打击投机倒把和走私活动”是发文的事由，也是对公文内容的高度概括，在事由之前，人们惯于加上介词“关于”等，“决定”是文种。

这种形式的标题能够清楚地告诉受文人，这是哪个机关为了什么事情制发的哪一类公文。

第二种是由事由和公文种类两个要素构成的公文标题。

在冠有红色版头的文件中，这种标题最为常见，如，在“国家教委办公厅文件”的版头下，公文的标题为《关于印发〈教育类公文主题词表〉的通知》，“印发《教育类公文主题词表》”是发文事由，“通知”则为文种。

第三种是由发文机关名称和公文种类两个要素构成的公文标题。

在公开发布的公文中，这类标题比较常见，如《国务院紧急通知》、《中华人民共和国全国人民代表大会公告》等。

第四种是只有公文种类的公文标题，这类标题多见于公开发布的公文，如《公告》等等。

有些法规性公文在标题之下，还有题注一项，用以说明某项法令、规定等获通过或批准的时间、程序或开始生效的时间。

题注一项的内容要写在括号中。

在标识公文标题时应当注意以下事项：

（1）行政领导机关的公文和重要的公文，一般不能省略发文机关名称。

（2）标题的内容应力求准确、简明、醒目和得体。

（3）标题内容除涉及法规、规章类文件的名称时可加用书名号外，一般不宜有其他标点符号。

（4）如标题较长须分行标识时，应注意排列匀称、美观。

词语中所涉及的人名、地名及词组不能分置两行，以方便阅读，避免产生歧义。

2.主送机关

是指公文的主要行文对象，即主要受理此份公文，对其内容负有具体办理或答复责任的机关。

位于标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。

如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送之上，标识方法同抄送。

所有上行文都必须有主送机关。

上行文的主送机关一般只能有一个，这样便于公文的办理，主送上级领导机关的请示、报告，需要另一个同级的上级机关知道的，一般不同时主送，只根据解决问题的需要主送其中一个，另一个可以在文尾版记处“抄送”。

必须同时主送两个上级机关的，应在二者之间加“并报”一词。

受双重领导的单位向上级机关的请示，应根据内容，一般主送其中负责答复问题的上级机关，另一个在文尾“抄送”。

下行文的主送机关有两种情况：

一是针对性强的下行文，都应当有主送机关。

批复、指示性通知等这类针对性强的下行文，主送机关可以是一个，也可以是多个或所有下属单位。

如果下行文的主送机关是一个受双重领导的单位时，应当在文尾抄送另一个领导机关。

二是凡收文对象无法限定或无须限定时，可省去主送机关。

如公告、通告等须公开张贴的公文。

平行文一般都有主送机关。

主送机关可以是一个，也可以是多个。

除领导人特别交办的事项，公文一般不主送领导者个人。

当下行文主送机关不只一个时，就有个排列顺序问题，可按照以下原则进行排列：

（1）按主送机关与公文内容的密切程度排列。

关系密切的排在前面，关系一般的排在后面。

（2）按系统和级别高低排列。

当各主送机关与公文内容的密切程度相等时，级别高的排在前面。

（3）比照有关法规和具体规定进行排列。

如主送机关中关于省一级行政区的排列，就应按宪法中的书写顺序进行排列，一律写成“各省、自治区、直辖市”而不能写成“各省、市、自治区。

”

3.公文正文

这是公文的主体，用以表达公文的具体内容，体现发文机关的意图，使受文者对特定事物获得明确认识，形成完整形象。

是制发者立场、观点、思想方法、政策水平、业务能力和写作技巧的具体体现。

主送机关名称下一行，每自然段左空2字，回行顶格。

数字、年份不能回行。

有关正文内容的写作方法与要求，将在后面结合各文种的写作，分别具体进行，故此处从略。

4.附件说明

主要用来解说附着在该份公文（即主件）之后的有关材料的名称及件数。

附件是相对于主件而言的。

在内容是对主件有关问题的补充、说明或参考，使其具体化、完整化；在形式上是主件的一个有机组成部分。

故置于主件之后，与主件装订在一起，共同组成一份完整的公文。

而附件说明的作用就在于有助于附件的查阅和保护。

附件说明在正文下一行左空2字用3号仿宋体字标识“附件”，后标全角冒号和名称。

附件如有序号使用阿拉伯数码（如“附件：

1xxx”）；附件名称后不加标点符号。

附件应与公文一起装订，并在附件左上角第1行顶格标识“附件”，有序号时标识序号；附件的序号和名称前后标识应一致。

如附件与公文正文不能一起装订，应在附件左上角第1行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件。

5.发文机关署名

是该公文的法定作者，即制发该公文且对其内容负责的机关的署名。

它通常是某一法定组织的名称，有时也可以是该组织领导人的姓名。

发文机关署名位于正文或附件说明之后右下方，间隔一定的距离。

发文机关署名时应注意以下几点。

（1）发文机关的名称必须用全称或规范简称；以领导人名义发文，应在其姓名前冠以职务名称。

（2）重要的方针政策性公文、全面性公文，应以法定组织的名义行文；而一般业务性公文，可以法定组织内有关业务主管部门的名义行文。

（3）联合发文时，所有参与的机关单位的名称都要署上。

一般以主办单位为先，然后依次整齐排列。

各单位名称之间应留出一定间隙，以便用印。

（4）政府机关发文，可以用本机关的印章代替署名，而不再署机关的名称。

6.成文日期

指公文形成的时间，是公文生效及日后查考的重要依据之一。

成文日期标识在发文机关署名的下方偏右，应采取汉字小写数码（一、二、三……），“零”写成“○”加上“年、月、日”字样完整地标明，不得随意省略。

成文时间的标识位置如下：

（1）单一发文印章

单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间。

成文时间右空4字；加盖印章应上距正文2－4，端正、居中下压成文时间，印章用红色。

（2）联合行文印章

当联合行文需加盖两个印章时，应将成文时间拉开，左右各空7字；主办机关印章机关在前；两个印章均压成文时间，印章用红色。

只能采用同种加盖印章方式，以保证印章排列整齐。

两印章间互不相交或相切，相距不超过3。

当联合行文需要加盖3个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称（可用简称）排在发文时间和正文之间。

主办机关印章在前，每排最多排3个印章，两端不得超过版心；最后一排如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切；在最后一排印章之下右空2字标识成文时间。

成文日期的认定，有以下几种情况：

（1）在一般情况下，以领导人在定稿的签发日期为准。

（2）经会议讨论通过的公文，以会议通过的日期为准。

（3）联合发文，以最后一个签发机关的领导人签发日期为准。

（4）一般日常事务性公文或须经较长时间方才印发的一般公文，也可以印发日期为准。

7.机关印章

是公文作者合法性的标志，也是公文制发机关对公文生效负责的凭证。

（1）印章的作用

印章的作用有三点：

一是证实公文的效力；二是证实公文的信用；三是表示对公文负责。

（2）印章的刻制

1999年10月31日《国务院关于国家行政机关和企事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔1999〕25号）对印章的样式、尺寸、质地、文字排布等均有详尽的规定。

印章的刻制均由指定的刻字营业单位承担，由公安部门负责登记和监制。

对于伪造印章和使用伪造印章者，应当依法追究责任。

（3）盖印的位置和规范

①单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间。

成文时间右空4字；加盖印章应上距正文2～4，端正、居中下压成文时间，印章用红色。

②除会议纪要，或经批准直接在报刊上公开发布的公文，以及某些领导人署名发布的公文外，都应加盖机关印章。

印章文字应与发文机关署名一致。

③印章应加盖在成文日期上。

要求清楚、端正，上不压正文，下要骑年盖月。

当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文时间上；当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文时间上。

④特殊情况说明。

当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法解决。

⑤当联合行文需要加盖两个印章时，应将成文时间拉开，左右各空7字；主办机关印章在前；两个印章均压成文时间，印章用红色。

只能采用同种加盖印章方式，以保证印章排列整齐。

两印章之间不相交或相切，相距不超过3mm。

当联合行文需要加盖3个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称（可用简称）按加盖印章顺序排列在相应位置，并使印章加盖或套印在其上。

主办机关印章在前，每排最多排3个印章，两端不得超出版心；最后一排如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切，在最后一排印章之下右空2字标识成文时间。

⑥公文盖印注意事项

一是杜绝空白印章。

空白印章，即印章没有压盖任何文字，极易给伪造印章者提供可乘之机。

为防止联合行文时出现空白印章，新《办法》规定在格式上必须采取以下措施：

两个单位联合行文，将成文时间的字距拉开成一行，左右各空7字。

两个印章均压成文时间。

三个或三个以上单位联合行文，所有参与联合行文的单位都需要署单位名称，印章压在单位名称上。

因为三个以上单位联合行文，如仅署成文时间，不署单位名称，就会出现至少有一个以上印章无法压在成文时间上，就会出现至少有一个以上印章是空白印章。

而要求所有行文单位都署单位名称，将印章加盖在单位名称上，就会避免这种情况。

二是印章与正文必须同处一面。

为了堵塞编造公文的漏洞，新《办法》取消了“此页无正文”格式。

“当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识‘此页无正文’的方法解决”。

8.签署

签署是发文时，由机关领导人在公文落款处签写姓名或加盖签名章，代表公文的作者，证实公文的执行效用。

（1）签署的适用范围

按规定，以行政机关负责人名义发布的命令（令）不用加盖单位印章，而要由行政机关负责人签署，即在“正文下一行右空4字标识签发人签名章，签名章左空2字标识签发人职务；联合发布的命令或令的签发人职务应标识全称。

在签发人签名章下空1行右空2字标识成文时间。

除各级行政机关发布的命令（令）需要发文机关的首