北京医患纠纷专业调解制度的改革与完善研究.docx

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北京医患纠纷专业调解制度的改革与完善研究

北京医患纠纷专业调解制度的改革与完善研究

北京是全国医疗机构最为集中的地区之一，不但要解决本地人口的看病问题，而且每天都要接待大量外地患者。

由此给首都社会治理带来一些问题。

近年来，医患纠纷所引发的问题受到社会的广泛关注，甚至产生了个别流血冲突的极端案例。

如何有效化解医患纠纷、构建和谐的医患关系是首都社会治理应该重视的一项重要问题。

自从2011年以来，北京推出了医疗纠纷专业调解制度，着力于以调解方式化解医患纠纷。

笔者持续关注了该机制的运行情况。

2015年该专业调解工作又取得了新的成绩，同时也发现了一些新的问题，值得我们深入研究。

一北京医患纠纷的总体形势

北京医疗机构云集，其中优质医疗资源更是相对集中，每日接纳的患者也居于全国之首。

根据北京市公共卫生信息中心2015年6月公布的数据，截至2014年末，北京市医疗机构达10107家，其中三级医疗机构89家，居于全国之首。

全市卫生人员数（包含15家驻京部队医院）达30.4万人，人数比2013年上升了3.7%。

2014年，全市医疗机构（含诊所、医务室、村卫生室以及驻京部队医疗机构）诊疗人次数达22967.1万人次，与2013年比较，诊疗人次数增加1084.6万人次，增长5.0%。

[1]诊疗人数增幅明显高于卫生人员数量增幅，医师工作负荷不断增大。

2014年，全市医疗机构医师日均担负诊疗11.1人次和住院1.1床日，与2013年相比医师日均担负诊疗人次增加0.3人次；医院医师日均担负诊疗10.9人次和住院1.6床日，与2013年相比，医师日均担负诊疗人次增加0.2人次。

在诊疗人数不断增加，医师负荷不断增大的背景下，医患纠纷的发生率也呈现出上升趋势。

近年来北京市医疗纠纷诉讼的数量逐年增加，进入诉讼程序的医疗纠纷也逐年上升。

“2007年北京市法院一审受理的医疗纠纷案件仅有468件，2008年为715件，2009年为885件，2010年为1004件，2011年为1040件，2012年为1097件，2013年这一数量增长到1152件，7年间增长了近2.4倍”。

[2]在全国范围内，医疗纠纷的诉讼也呈现出上升趋势。

在2015年4月召开的首届中国医疗法治论坛上，最高人民法院民一庭审判长张进先透露，2014年全国发生医疗纠纷11.5万件，虽较2013年下降8.7%，但进入诉讼的医疗事故赔偿纠纷案件有1.99万件，比2007年的1.1万件增长了80.9%，创历史最高纪录。

[3]

在众多医患纠纷中，不乏“医闹”现象，甚至有扬言伤害乃至实施伤害医务人员的极端案件。

据统计，2014年北京市有关部门已经集中解决涉医突出问题101起，现场制止“医闹”事件263次，依法及时处理扰乱医疗秩序案件151件。

可见医疗纠纷的形势仍然严峻，医疗纠纷频发的社会问题值得高度关注，医疗纠纷的有效化解，仍然是我们应当持续关注的问题。

医患纠纷的有效、及时化解，对于维护北京医疗秩序稳定、维护医患合法权益、促进医患关系的和谐都有着十分重要的意义。

2015年北京启动了医疗纠纷处理的立法工作，并将会在2016年出台《北京市医疗纠纷预防与处理办法》。

此时探讨北京市医疗纠纷的调解，也有利于推动医疗纠纷处理的立法走向深入。

二北京医患纠纷专业调解的工作机制与成效

2002年公布并施行的《医疗事故处理条例》中，对解决医疗纠纷规定了三种解决途径，即医患双方协商和解、申请卫生行政部门处理和向法院提起诉讼。

[4]医患纠纷的化解主要有诉讼、调解等渠道。

北京市医患纠纷化解工作也主要围绕诉讼和调解两种模式展开，近年来有不少创新。

围绕医患纠纷的诉讼化解，法院主要通过诉调对接、简化程序等形式，提升医患纠纷的化解能力。

例如西城区人民法院“三位一体”医疗纠纷解决机制[5]通过医疗纠纷诉调对接机制、医疗纠纷简易程序调处制度和医疗纠纷立案前鉴定制度等途径，提升医患纠纷的诉讼化解的能力和效果。

就医患矛盾的专业调解制度而言，北京则于2011年5月30日成立了北京市医疗纠纷人民调解委员会（以下简称医调委）负责调解医患纠纷。

（一）北京市医疗纠纷专业调解工作的主要成绩

北京医调委是独立于医患双方的第三方专业调解机构，下设调解部、法律事务部、综合办公室和培训防范部。

现有调解员56名，其中具有副高以上职称的医师、法官23人，中级职称19人，初级职称15人。

调解员均具有医学、医事法或法学专、本科以上学历。

医调委成立以来，充分发挥医疗纠纷人民调解的积极作用，得到了医患双方的信任和社会的认可。

截至2015年11月30日，已受理医疗纠纷7949件，调解率100%，成功率95.78%。

调解结案7519件，其中疑难复杂纠纷2127件，涉及当事人31796人，实际赔偿金额4.2亿余元。

现场紧急调解纠纷328起，成功引导75%以上的当事人接受并申请进行调解。

2015年1～10月北京医调委共受理医患纠纷1360件，调解结案医患纠纷1429件。

协议结案786件：

其中医院有责688件，医院无责67件，简易程序31件；无协议结案643件：

其中医院无责371件，当事人或继承人放弃16件，医院有责未达成协议的149件，医院自赔的3件，其他7件，双方退出调解的97件；目前正在调解487件。

已结案的1429件案件中，共赔付患方50117320元，其中：

一级医院赔偿796718元，二级医院赔偿17142163元，三级医院赔偿32178439元。

案均赔付35071.60元。

在医调委的调解下，成功率达到96.14%，调解满意率97.69%。

（二）2015年北京医疗纠纷专业调解的主要做法

1.树品牌强管理，调解质量上升

医调委2015年启动了绩效工资改革，考核指标的设定，以维护首都医疗秩序稳定、维护医患合法权益、促进医患和谐为出发点，顺畅调解流程，确保工作质量。

一是强调调解、评估岗位人员的团队意识。

要求调解、评估岗位人员充分沟通，调解员能熟知、讲清评估岗位出具的医疗损害责任评估报告内容。

两岗位人员要同时咨询专家、上合议会听取专家点评。

二是强调评估环节的科学严谨。

作为首都，北京的三甲医院林立，顶尖专家云集，这要求医调委的评估报告必须严谨，能禁得住推敲。

如果医患一方对责任认定结果有疑问，调解员必须解释清楚，必要时评估岗位人员要出面解释，对医患双方提出新的争议要点，还要重新上合议会讨论。

三是强调调解文书的书写规范。

调解文书是调解工作的记录，更是调解流程顺畅的基础，医方联系人多是医疗机构医患办、医务处等职能部门，职能部门人员还要通过医调委出具的反馈书内容到当事科室做工作，因此调解文书的书写必须规范。

医调委根据医疗机构的建议意见，将调解信息系统中各类调解文书做了统一调整，并针对调解文书写作要求做了全员专项培训，确保文书书写质量。

四是强调沟通纪律和要求。

沟通是调解成功与否的关键，因此医调委在绩效指标中明确了沟通要求，对发生医患投诉的进行扣分、对双方送表扬信锦旗的进行加分，医调委还针对沟通技巧多次举办专题培训，以沟通能力较强的调解员的沟通经验做总结同全员分享。

通过绩效考核，调解流程更加顺畅，法学专业的调解员都能很好地解答医患双方疑问，结案案件回访满意率也得到相应提升。

2.建立完善有关制度，推进制度化管理

一是为调动调解员的工作积极性，稳定队伍，发挥调解工作效能，医调委全面推行了工资改革。

经过多次组长办公会讨论论证，最终形成了一套依据职务职称、参加工作年限、医调委工作年限、出勤情况、通讯交通补助等的基本工资标准。

二是为维护医患双方当事人的合法权益，确保医疗纠纷调解工作规范有序，医调委建立了《保密工作规定》，并在绩效考核中进行强调和规范。

三是为规范职工行为，严肃工作纪律，医调委修订完善了《休假与考勤管理制度》和《日常工作管理规定》，在工资改革中对两项制度予以体现。

通过制度的建立完善和落实，规范了职工行为，有效推动了医调委工作的制度化发展。

3.新增昌平调解分站，便利区域内医患纠纷的解决

为便于远郊区解决医疗纠纷，医调委在原有顺义、平谷、密云、怀柔、延庆、门头沟、房山7个分站的基础上，于2015年5月建立了昌平医疗纠纷调解分站，成立当日举办了挂牌仪式，宣传了医调委调解医疗纠纷的调解流程，自此医调委的郊区分站增至8个。

4.坚持“回访”制度，确保服务质量

为校验医调委调解工作质量，确保为医患双方的利益，医调委继续坚持执行“回访”工作制度，2015年1～8月回访了1194件案件，医方回访率100%，满意率98.03%；患方回访数262件，回访率21.94%，满意率96.87%。

回访共收到医方意见建议30条、表扬22条，患方意见建议11条、表扬16条。

5.开展各项培训，提升调解员业务能力

周五为医调委学习日，2015年1～10月医调委共举办了全员业务培训10次，涉及调解文书写作、调解软件操作解析等。

年轻成员成立的学习小组，利用周五学习时间进行《侵权责任法》、沟通技巧等业务学习20余次。

6.多部门联动，现场解决医疗纠纷

紧急出现场是医调委最为艰巨的工作任务，是对调解员沟通能力、紧急情况的应变能力、法律法规水平等综合素质的考验，多是在当事医院和属地公安部门难以维持正常工作秩序时发生。

2015年1～10月医调委紧急出现场35次，9月3日阅兵前夕，医调委紧急现场处理了一起阜外医院的聚众性医疗纠纷，事发当日一名外埠年轻女性患者经抢救无效死亡，死者居住地村支书携五六十名村民赶往医院理论，拒绝移尸。

在公安部门和医方劝说无效的情况下，院方请医调委紧急出现场调解。

调解员到场后肩负安抚患者亲属、明晰法理、引导患方采取合法途径理性解决医疗纠纷等工作任务，经过6个多小时的劝说和解答，患方同意通过调解方式解决纠纷，但坚决不接受45个工作日调解时间。

调解员从现场致电医调委领导，将事件的特殊性逐一汇报，最终该案启动了简易程序，在24小时内结案。

医调委时刻坚守“公平、公正”的第三方组织原则，维护首都医疗秩序稳定。

7.围绕医疗纠纷立法课题，开展多方调研

围绕《北京市医疗纠纷预防与处理办法》立法课题，由北京市人大、相关委办局和市医调委组成的立法调研小组，就医疗纠纷预防与处理的有关问题，到江西、浙江两省和天津市开展了2次立法调研，为北京市医疗纠纷预防与处理立法工作提供了有益经验和重要参考。

8.筹备“北京医患和谐促进会”，维护首都医疗秩序稳定

在首都法院、医疗、律师、媒体等各行各业的支持和努力下，历经一年多的筹备工作，“北京医患和谐促进会”已获得北京市民政局的行政许可，准予召开成立大会。

三北京医患纠纷专业调解存在的主要问题

北京医患纠纷专业调解工作在医调委的努力下，取得了阶段性的成绩。

然而医患纠纷的形势依然严峻，尚有诸多问题值得我们深入探索和解决。

就医患纠纷的专业调解而言，存在着自愿与强制、需求与能力、专业性与灵活性、公正性与权威性等诸多因素的互动，在多种因素张力的作用下，医患纠纷的专业调解需要不断调适和完善，才能适应现实的需要。

北京医患纠纷专业调解工作的推进，需要解决以下几个矛盾。

（一）程序知晓率与程序容量之间的矛盾

一个纠纷解决途径发挥作用的重要体现是广大群众的使用，医患纠纷专业调解程序若要发挥更大的作用，就应当更多地被医患纠纷当事人所选择。

程序的知晓率则是程序使用率的重要前提，因为调解程序毕竟是建立在自愿基础上的纠纷解决渠道，若想要提高程序的使用率，必然要以纠纷当事人知悉和了解该程序为前提。

因此，如何提高程序的知晓率，是发挥医患纠纷专业调解程序作用的重要基础。

据研究者在北京市各医院的调查，未进入调解程序的受访者中有94.4%认为人们未选择医调委解决纠纷的原因是宣传力度不够。

而选择医疗纠纷调解机制的当事人中有71.3%是因为发生纠纷后被医院告知才了解并选择调解程序。

[6]而进入医患纠纷调解程序的当事人普遍对该程序的认同率较高，可见很有必要提高医患纠纷专业调解程序的知晓率，以提高该程序的使用比例。

但是，一旦使用率提高，又会面临程序容量的困境。

北京市医调委自2011年成立至今经过4年的努力，才发展出具有56名调解员的调解队伍，建立了8个区级调解分站。

调解程序的容量仍然有限。

如果大规模的医疗纠纷涌入医调委的调解程序，“案多人少”的矛盾必然产生，将会给医调委的调解程序带来较大挑战。

因此，如何平衡程序使用率和程序容量之间的矛盾，是北京市医疗纠纷专业调解制度所必须正视的问题。

（二）人才专业性与队伍规模化之间的矛盾

医疗纠纷的化解工作中，无论是诉讼方式化解还是调解方式化解，都面临专业化问题的挑战。

医疗纠纷化解工作既具有医学专业性又具有法学专业性，对人员队伍的专业性提出了较高要求。

北京市医调委调解员队伍的建设中一直将调解员的专业性列为重要指标，56名调解员中均具有医学、医事法或法学专、本科以上学历，具有副高以上职称的医师、法官23人，中级职称19人，初级职称15人。

但让调解员同时具备较高水准的医学和法学专业能力，仍然是医调委队伍建设重点要解决的问题。

随着社会需求的扩大，医调委面临扩大规模的要求，规模化发展将受制于队伍专业性建设的进度，需要在两者之间进行恰当的平衡。

（三）调解规范化与调解灵活性之间的矛盾

为了保障调解程序的专业性、权威性，医调委高度重视规范化发展。

一是出台了《北京市医疗纠纷人民调解规程（试行）》，明确了医疗纠纷调解遵循的原则、受案范围、调解程序等内容，使调解有法可依。

二是强化了调解队伍的规范化管理，出勤、绩效、监督、回访等日常管理工作日益规范。

三是细化了调解程序的各项制度要求，包括调解受理时间、调解流程、证据收集与提供、调解代理等。

四是从2014年7月起，将调解工作划分为医疗责任评估和调解两个岗位，创立了“医疗责任评估与调解分开”模式。

[7]但是，在调解规范性建设的过程中，如何调适规范性与灵活性问题，仍有进一步深入探讨的空间。

在出现一些特殊案件，当事人有特殊要求的情况下，调解程序如何调整，使得调解既在遵循规范性的基础上，又能做出有效的灵活处理，从而使得调解程序更具有弹性，更能适应现实的需要。

（四）调解自愿性与强制性需求之间的矛盾

医疗纠纷专业调解是建立在双方当事人自愿的基础之上，自愿性是调解的重要基础，这也是其调解结果正当性并得以履行或执行的重要基础。

但是，医疗纠纷专业调解是否应当具有一定强制性，一直是值得关注的问题。

这种强制性需求表现在两个方面。

一是当事人对调解结果强制执行方面的需求。

据调查，对于调解结果的执行，仅有44%的患者或家属表示不担心，大多数患方仍然担忧调解结果是否可以顺利执行。

[8]这一问题的出现更多的是因为当事人对诉调对接程序的不了解所致。

2011年《人民调解法》第三十三条规定“人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。

调解书的司法确认及强制执行力的赋予问题早已解决。

但医调委应当注意向当事人说明该程序。

二是纠纷管理者对医疗纠纷强制调解的需求。

在医患纠纷管理问题上一直存在一种观点，认为由医患纠纷双方、协商解决医患纠纷纵容了“医闹”、漫天要价等问题。

因此主张应当杜绝医疗纠纷中的医患双方直接和解，代之以强制的第三方调解机制依法解决医患矛盾。

[9]对全部医患纠纷均要求强制调解的做法未必可行，但一定程度上强化医患纠纷调解的强制性则确实符合现实需求。

因为医患纠纷的出现不仅关乎当事人双方权益，也影响到正常的医疗秩序，从维护医疗秩序的角度出发，对影响较大的医患纠纷予以强制调解，有其必要性。

四北京医患纠纷专业调解制度完善的对策建议

医患纠纷专业调解制度取得了较好的成绩，但仍然有一些表层及深层矛盾需要解决，需要继续推进改革以不断完善。

（一）强化调解的专业性、中立性，提升调解的公信力

医患纠纷专业调解制度的专业性与中立性是其公信力的重要前提。

要在确保中立的基础上，不断提升医患纠纷专业调解的专业性，强化程序的参与与透明，促进调解的公信力。

1.确保调解的中立性

在医调委出现之前，医患纠纷主要靠卫生行政部门的行政调解、诉讼、和解等途径解决。

卫生行政机关的行政调解因为其中立性问题常常受到质疑，调解效果并不理想。

医调委中立于卫生行政机关、医疗机构以及患者，具有相对的独立性，其受认可程度远高于行政调解。

医调委在功能上不仅定位于医患纠纷的化解，还要发挥维护医疗秩序稳定，促进社会和谐的作用。

但这两种功能的发挥都要建立在中立性和公正性的基础之上。

医调委是以财政经费为保障，同时接受卫生行政机关和法院的指导，有利于其在医患纠纷双方之间保持中立性。

医调委如何保持与卫生行政机关之间的独立性就显得尤为重要。

在保持中立性的诸多方案中，以程序的严格性和公开性来确保程序的中立性是较为多见的选择。

不断促进医疗纠纷专业调解程序的规范性和透明性，有利于提高调解的中立性和权威性。

2.提升调解的专业性

医患纠纷的专业性对调解员提出了较高要求，调解员应当具备医学和法学相关专业知识。

要提高调解员队伍的专业性，一方面是要提高调解员选任的专业条件，将具有医学和法学专业知识和丰富经验的人才选任为调解员；另一方面是要在保持队伍稳定性的基础上强化现有调解员队伍的培训。

现有队伍的稳定性需要以一定的职业保障为前提，而建立学习型队伍，强化专业培训，则有利于提升现有队伍的专业素养。

另外一个很重要的方面就是要强化专业性辅助手段的配备，包括专业知识库、案例库、专家库等信息化储备以及大数据决策辅助等，从而为调解的专业化搭上信息化的翅膀。

3.强化调解基础的事实性和程序的公开性

纠纷的调解只有建立在查明基本事实真相的基础上，才能获得双方当事人的支持，调解方案才容易获得当事人的认可，调解结果才能经得起历史的考验。

北京市医调委推出了“医疗责任评估与调解分开”的工作模式，有利于事实调查和责任评估环节的公正性。

与此同时，应当进一步强化医疗纠纷专业调解的事实基础，增加事实调查程序的科学性，甚至必要时赋予调解机构一定的事实调查权。

而为了保证调解程序的公正性，应当进一步促进调解程序的公开，包括向双方当事人公开以及向社会公众、媒体公开，以公开保证过程的透明，保证调解程序的公正。

（二）提升调解的规范性，促进调解依据的统一性

医疗纠纷专业调解的规范性是提升调解公正性和公信力的重要依托，也是发挥程序促进沟通、吸纳不满、提升化解效果的重要途径。

《北京市医疗纠纷人民调解规程（试行）》为调解程序的规范性奠定了基础，但在更为细化的规范性方面，仍然有许多值得提升的空间。

例如调解员是否有权调取病案等资料、当事人是否有权要求调解时双方必须在场等。

另一个重要方面就是调解依据的统一性。

包括医疗责任鉴定以及赔偿标准的统一性等。

由于不同的纠纷解决程序，适用不同的事故鉴定程序和赔偿标准，导致医调委调解与诉讼、行政调解的鉴定标准、赔偿标准并不统一，不同途径的处置结果差异较大，影响了医患纠纷化解的整体效果。

因此应当强化医调委与法院、卫生行政机关之间的协调，促进医疗事故和非医疗事故的调解、鉴定和赔偿标准统一化。

（三）提升专业调解程序的容量，促进调解程序的规模化

医患纠纷专业化解取得了一定程度的成功，医患纠纷专业调解比行政调解更具有中立性和公信力，又比医患纠纷的民事诉讼具有更强的灵活性和效率性。

因此，应当进一步提升医患纠纷专业调解程序的容量，让更多的医患纠纷进入专业调解程序中解决，从而推动专业调解程序的规模化。

但是现实并不是很理想。

据统计，北京市法院2013年一审受理的医疗纠纷案件为1152件，[10]而北京市医调委近几年每年受理的调解案件也维持在1500件以内，与法院受理的医患纠纷数量相差不大。

医疗纠纷专业调解制度理应发挥其更大的作用。

因此，应当通过区县分站建设、人员队伍的扩容、调解效率的提升等多元手段，提高调解程序的容量，同时扩大宣传，让更多的医患纠纷分流到专业调解程序中解决。

同时提升程序的权威性和案例的示范性，从而引导医患纠纷以更为良性的方式得以化解。

（四）试点探索部分医患纠纷的强制性调解

医患纠纷发生后，如果任由医患双方协商解决，双方的协商往往容易被双方的不确定性以及互动方式所影响，一旦处理不当往往容易激化矛盾，甚至影响到患者家属、医生、医院正常运行秩序。

因此，树立一个公正、中立的第三方，在医患纠纷双方主体之间架起公正、理性的对话协商桥梁，对于促进医患纠纷的化解、减少矛盾激化具有十分重要的作用。

对于一部分冲突激烈、赔偿额度较大的医患纠纷，可以试行强制性调解。

即对于此类医患纠纷，不允许医患双方自行协商和解，而必须由医调委等中立第三方进行先行调解，以隔离冲突双方，减少不必要的非理性对抗。

为了探索该程序的可行性，可以在部分地区或医院试行。

（五）强化专业调解与其他纠纷解决机制的联动

医疗纠纷专业调解是社会矛盾化解的重要方面，也是社会治理的重要组成部分。

在国家治理规制建设和治理能力提升的大背景下，提升医疗纠纷专业调解能力与效果，必须以治理理论为指导，走多元化解与多主体协同的道路。

因此，应当强化医疗纠纷专业调解与其他纠纷解决机制的协同与联动。

一方面是要强化诉调对接，促进调解协议与司法确认的有效衔接，赋予调解协议强制执行力，同时也要促进诉前调解与专业调解之间的衔接，发挥专业调解对诉讼分流的作用，减轻诉讼程序的负担。

另一方面是要强化医疗纠纷专业调解与公安机关、卫生行政机关之间的对接，为医疗纠纷专业调解拥有更强大的行政支撑，同时也让更多的纠纷进入专业调解程序去解决。

近几年，医疗纠纷多发频发的态势不会改变，多元化的医疗纠纷解决体系建设任重而道远。

医疗纠纷专业调解制度结合了调解机制优势和专业性化解的优点，有利于促进医疗纠纷的化解，维护医疗秩序的稳定。

北京市医疗纠纷专业调解制度建设沿着专业化、规范化、规模化的道路不断前进，必将取得更好的成绩。

-全文完-