刍议鼓励社会公众投资的税收政策.docx

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刍议鼓励社会公众投资的税收政策

目前我国正按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则进行税制改革，资本市场税收政策调整应当与税制改革的总体方向衔接，在相应税制调整的框架下相机安排。

刍议鼓励社会公众投资的税收政策

霍达

现状与改革要求

《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》提出：

“研究制定鼓励社会公众投资的税收政策”。

这不仅是大力发展资本市场的一项举措，而且也是积极财政政策的丰富和完善，是以国债投资为主要内容的积极财政政策向注重运用税收杠杆鼓励社会投资的方向延伸，为此，必须兼顾资本市场发展的规律、宏观调控的要求和税制改革的方向加以综合研究。

目前，我国税制中存在不利于社会公众投资的规定，突出表现在投资的税负过重。

首先，由于我国实行生产型增值税，企业购买固定资产的进项税额不能抵扣增值税，增加了投资成本，目前除我国以外，仅有印度尼西亚还实行生产型增值税。

其次，投资经营所得除缴纳企业所得税以外，分配至个人还要缴纳个人所得税，实际税负达到46.4%，几乎是一种惩罚性的税收。

其三，由于对股权投资所得实行双重课税，而利息支付在税前扣除，扭曲了直接融资和间接融资的关系。

假设债权人和股东所要求的投资回报率都是10%，采用间接融资，企业投资的内部收益率只要达到8.38%即可满足要求；采用直接融资，项目的内部收益率则必须达到18.66%。

为此，应当有针对性地研究制定鼓励社会公众投资的税收政策。

本文认为，相关税收政策应当兼顾以下两方面的改革发展要求。

1、推动资本市场改革开放和稳定发展。

针对资本市场发展的现状，“鼓励社会公众投资”可以具体化为四个方面，一是有利于提高直接融资比重。

作为一项战略决策，“扩大直接融资”已经写入《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，但是直接融资比重在2000年达到峰值11.54%后逐年下滑，2001年为9.5%，2002年为4.22%。

二是有利于真实资本的形成，税收鼓励政策的着力点可以放在证券交易市场，以改进市场的流动性和有效性，便利上市公司筹集资金，但更重要地是放在真实资本形成的环节。

目前，我国上市公司资金闲置问题突出，资金使用效率较低，据对2001年上市公司中期报告的有关研究，上市公司资金大量闲置，平均每家公司闲置资金数额为3.11亿元，同比增长了43.32%；闲置资金占总资产的比重为17.96%，同比增长了24.98%；与此同时，有145家上市公司将闲置资金用于委托理财，平均每家上市公司委托理财高达12491.6万元。

三是鼓励上市公司向投资者分配现金红利。

据统计，从1998年至2003年，上市公司红利收益率分别为0.72%、0.77%、0.57%、0.82%、1.14%和1.15%，不仅低于一年期银行利率，也处于国际最低水平。

理论上，股票价格为未来红利的贴现，如果上市公司红利水平长期偏低，股票的价值将成为无源之水、无本之木，将严重影响投资者的持股信心，不利于资本市场的稳定发展。

四是有利于培育长期稳定的投资者。

2002年，上海、深圳市场流通股换手率分别达到208.74%和200.64%，从有关统计看，仅低于NASDAQ、韩国和台湾交易所，分居世界第四位和第五位。

短线投机气氛过重，增加了市场的噪音信号，也增大了证券市场投资的风险。

这种状况，与证券市场缺乏长期稳定的投资者密切相关。

2、保障财政收入，符合税制改革方向。

2004年，国家财政增收节支的任务很重，全年几乎没有政策性增收因素，而政策性减收因素增加较多，例如深化农村税费改革，再度降低关税税率，启动增值税转型等；支出的刚性压力加大，例如落实出口退税改革政策，落实再就业和振兴东北老工业基地的财力扶持等。

因此，资本市场税收政策的出台必须在财政收支的总体框架下考虑。

由于不了解今年预算编制的具体情况，本文对财政收入承受资本市场税收政策调整的能力难以做出估算，参照2002年中央财政支持农村税费改革的力度（当年支出245亿元），本文大体框算财政对资本市场发展的支持力度不会超出200亿元。

目前我国正按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则进行税制改革，已经启动增值税转型试点，正在研究企业所得税和个人所得税的改革，资本市场税收政策调整应当与税制改革的总体方向衔接，在相应税制调整的框架下相机安排。

鼓励社会公众投资的税收政策建议

基于上述考虑，本文提出四项鼓励社会公众投资的税收政策建议，即“将上市公司作为增值税转型的下一步试点，消除个人红利和红股所得的双重课税，下调证券交易印花税税率，明确企业年金的免税安排”。

一、上市公司作为增值税转型试点

目前，我国实施的是生产型增值税，其税基相当于国内生产总值。

所谓增值税转型是指将设备投资纳入增值税抵扣范围，增值税的税基缩减为国内生产总值的消费部分，从而实现增值税从生产型转向消费型。

由于消费型增值税不对投资课税，将鼓励社会公众进行投资。

2004年，增值税转型已经在东北三省八个行业进行试点，如果全面推行，预计财政将减收1000亿元－2000亿元。

本文认为，考虑到财政负担较重，增值税的转型只能是一个渐进的过程，在东北试点成功以后，建议下一步在上市公司进行试点。

其理由一是上市公司分布在全国，有利于试点经验的推广；二是上市公司的投资主体是多元化的，较之于国有企业，更能体现鼓励社会公众投资的政策取向；三是上市公司的投资项目经过市场评价和筛选，加大上市公司投资规模有利于优化投资结构。

2003年，上市公司筹资823亿元，假设全部用于固定资产投资，以17%的税率测算，增值税转型带来的减税收入可达到140亿元，预计可以将上市公司的盈利水平提高6.86%。

二、消除投资所得的双重课税

公司所得税的纳税人是公司，但公司只是一个拟制的法人，最终的负税人只能是自然人，由于这种税难以转嫁，一般认为，公司所得税是由公司的股东来承担的。

由于税法规定对自然人股东来自公司的股息和红利所得还要课征个人所得税，因此存在双重课税问题。

由于双重课税制约了资本形成，扭曲了直接融资和间接融资的有效选择，国外在税制安排上一般会采取减免措施。

据对OECD30个国家税制的研究，其中27个国家采取了减免措施，没有采取措施的国家只有美国、爱尔兰和瑞士。

减免措施一般包括三种类型。

一是“估算税额减免”（imputationsystem），其方法是在股东所收到的税后红利上附加一个免税额（taxcredit）,其数额全部或部分相当于红利所对应的公司所得税额，股东的个人所得税的应税所得是实收红利加上免税额，税率为对应档次的所得税税率，计算出来的所得税额减去免税额为实际应纳税额，但如果免税额高于计算出来的所得税额，一般不予以返还。

这种税制的原理是将公司所得税视为一种预缴税，在征收个人所得税时予以返还，从而实际上全部或部分取消了公司层次上的所得课税，只在个人所得层次上征收。

其优点是既解决了双重课税问题，又保持了个人所得税制的累进性；缺点是计算方法复杂。

二是红利扣除（dividendexclusion），其方法是只有超出扣除比例以上的红利才计入个人所得税的应税所得，例如扣除比例为50%，红利为1000元，则只有500元计入应税所得，另外500元所得免税。

三是差别税率，即对于红利所得部分采用低于其他所得部分的税率。

第二、第三种方法只能部分解决双重课税的问题，除非将扣除比例定为100%或将差别税率设为零税率，相当于完全取消红利税。

另外，有人提出，可以将“估算税额减免”在公司层次上先征后抵的隐性减免改为直接减免，即公司红利支付与利息支出一样，在税前扣除。

本文认为，为体现对社会公众投资的鼓励，双重课税的问题应当完全消除，因此不宜采用红利扣除和差别税率的方法。

由于估算税额减免计算方法复杂，而且主要适用于申报制的纳税方式，不符合我国目前个人所得征税主要依靠源泉扣缴的特点，采用这种税制的管理成本和遵从成本都比较高。

进一步看，由于目前我国红利税实行的是20%的统一税率，并没有体现出累进性，因此采用这种复杂的税制就更没有必要。

采用税前扣除的方法涉及到如何限定分配规模以及留存收益分配时是否需要退税的问题，操作起来也比较复杂，而且由于目前公司所得税率为33%，高于个人红利所得20%的税率，采用这种方法财政减收的压力比较大。

因此，较适宜的的方案是取消红利税，这样公司经营所得的税负为33%，按照2003年红利税水平（465.17亿元）静态测算，引起的减税额为93.03亿元。

取消对红利的征税，自然也取消对红股（2003年红股为324.38亿股,每股面值1元）的征税,引起的减税额将达到64.88亿元，合计157.92亿元。

三、下调证券交易印花税税率

1998年以来，我国证券交易印花税税率三次下调，到2001年11月调整为按0.2%的税率双边征收，并一直维持至今。

从国际比较来看，世界证券交易所联合会的56个成员国家和地区中，目前只有19个还保留有证券交易印花税，其中，我国的印花税率水平排在第五位，仍属于高税率国家之列。

但是，证券交易印花税组织财政收入的作用并不突出，即使在最高的年份也只占财政收入的3.63%（2000年）。

我国保持较高证券交易印花税税率的基本考虑还是出于抑制短线投机的目的，这在理论上一直是一个充满争议的话题。

赞同的观点主要是基于“噪声交易”模型，所谓“噪声交易”，比较学术化的定义是指交易的依据是市场上的价格而非资产的真实价值，噪声交易者表现出频繁交易的特点，理论上认为噪声交易者增加了市场的波动性，设置一定的交易成本可以阻碍其交易，从而提高市场的运行质量。

用经济学家托宾（Tobin）的语言是“向飞速旋转的轮子上撒一把沙子”，为此证券交易税也称为“托宾税”。

反对的观点认为，尽管交易成本阻碍了噪声交易者的交易，但同时也阻碍了依据基本面分析进行投资的“知情交易者”的交易，因此，除非可以证明交易成本对前者的影响大于对后者的影响，否则无法推导出波动性降低的结论。

从目前对我国交易印花税和股市波动性进行实证研究的有限的几篇文献来看，都不支持高税率可以减少股市波动性的结论。

同时，证券交易印花税的超额负担是明显的，其直接的超额负担是交易量减少造成的券商佣金损失，间接的超额负担是流动性降低带来的市场效率损失。

考虑到证券交易印花税征管成本低廉，在目前我国证券市场相对封闭的条件下，交易印花税对国际竞争力的影响尚未充分显现，在今后一段时期仍可以保留。

但在财政收入许可的范围内，应当尽量采用更低的税率，并逐步为取消证券交易印花税创造条件。

建议将税率再度下调为0.1%，按照2003年交易水平测算，相应减少印花税收入64.2亿元。

四、明确企业年金的免税安排

目前，我国劳动者养老保障体系由社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄三大部分组成，由于社会基本养老保险只保障退休以后的基本生活水平，很多国家把发展企业年金（即企业补充养老保险）作为完善老年保障体系、缓解财政压力和对付人口老龄化的重要手段，例如美国的401（K）投资计划，而鼓励企业年金发展的一项关键措施就是税收优惠。

在税收优惠方面，我国现行的税法中没有单独规定有关企业年金的税收方案，尽管深圳、辽宁等地结合本地情况出台了一些税收政策，但一是覆盖的地域狭窄；二是只有关于企业所得税的优惠，没有个人所得税方面的优惠。

由于是否建立企业年金由企业自主决定，在缺乏有效鼓励政策的情况下，企业年金规模的增长缓慢，截至2002年底，企业年金覆盖的职工人数只相当于基本养老保险覆盖人数的5.84%，总规模只有500亿元。

本文认为，除了进一步明确企业年金中企业缴款的所得税优惠以外，关键是采取个人所得税方面的鼓励措施。

在基本养老保险欠缴率达到20%的情况下，企业增加缴款的难度较大。

而如果对个人向企业年金缴款设置一定的免税额，同时应当采取有效的措施，将企业年金中的个人账户做实，严禁挤占挪用，增加账户管理的透明度，对吸引个人增加储蓄或者将短期储蓄转为养老储蓄有巨大的吸引力。

现行税法对个人所得税800元的免征额是1980年定的标准，目前压倒性的意见是随着收入水平、物价指数、生活支出的增加，提高个人所得税的免征额已成为大势所趋，应当在这次对个人所得税的调整改革中予以考虑。

本文建议，可以将新增加的免税额与向企业年金的缴款结合起来，即在工薪所入800元免征额的基础上，增加200元向企业年金缴款的免税额。

如果由此使得企业年金的覆盖范围与基本养老保险的覆盖范围相当（覆盖城镇职工1.11亿人），每年可筹集企业年金2664亿元，相应减少税收133.2－266.4亿元（分别按边际税率5%和10%测算），取其中值为199.8亿元。

企业年金的迅速增长，不仅有助于缓解我国人口老龄化带来的社会保障压力，而且为资本市场的发展提供了广阔的发展空间。

相对于基本养老保险，企业年金可以采取更为进取性的投资组合，这无论对于改善资本市场的产品结构还是投资者结构；无论对于丰富中介、理财服务内容还是改进服务质量，都将提供巨大的机遇和挑战。

对税收政策的综合思考

上述四个方面的税收政策对于鼓励社会公众投资能够产生全方位的积极作用。

下调证券交易印花税和取消对红利、红股的双重课税，能够增强投资者信心，改进市场运行质量，提高直接融资渠道的竞争力；在上市公司尽快进行增值税转型试点，可以鼓励真实资本形成，配合财政政策的着力点从国债投资向启动民间投资转移；出台鼓励企业年金发展的税收政策，更是对资本市场的规模增长和结构完善有多方面的重大推动作用。

此外，除印花税调整外，其他三个方面的税收政策都与当前税制改革的主要方向密切衔接，税制的总体改革为出台相关政策提供了难得的契机，而相关政策措施为进行税制改革提供了丰富的内容。

考虑到财政收入的承受能力，本文建议，在2004年先出台下调证券交易印花税的政策，并推出对个人向企业年金缴款设置免税额的措施，考虑到财政负担，可以先将免税额定为100元，逐步增加到200元；2005年在上市公司进行增值税转型试点；待增值税转型全部完成，成为一种稳定的税制安排以后，取消对红利和红股的个人所得税。

这样，将每年新增的减税支出控制在200亿元以内，用3－5年的时间建立一个不仅全方位鼓励社会公众投资，而且有力推动资本市场改革开放和稳定发展，符合财税改革方向的现代税制。