贯彻实施人民调解法地方司法行政机关如何履行对人民调解工作的指导职能.docx

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贯彻实施人民调解法地方司法行政机关如何履行对人民调解工作的指导职能

地方司法行政机关履行对人民调解工作指导职能之思考

人民调解作为一项具有中国特色的社会主义法律制度，在化解社会矛盾、维护社会稳定中具有基础性地位和作用，是其它纠纷解决方式不可替代的。

为进一步适应人民调解面对的新形势、新情况、新要求，第十一届全国人大常委会第十六次会议于2010年8月28日审议通过了《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》），并且于2011年1月1日起正式施行。

《人民调解法》的颁布实施，是人民调解发展史上的一件大事，标志着昔日的“东方经验”上升为今天的法律规范，标志着人民调解工作从此步入法制化、规范化的发展轨道，在我国人民调解制度和人民调解事业发展史上具有里程碑意义。

应该说，颁布实施《人民调解法》是全面提升人民调解法律地位，加强我国社会主义民主法制建设，完善中国特色社会主义法律体系的需要，是深入推进社会矛盾化解，更好地维护社会和谐稳定的需要，对于进一步做好群众工作，密切党群干群关系具有重要意义。

一、当前南开区人民调解工作的发展现状

维护社会和谐稳定，是司法行政机关的首要责任。

长期以来，南开区始终坚持“预防为主、调防结合”的方针，不断加强人民调解的机制、网络、形式和规范化建设，充分发挥人民调解职能，积极化解各类矛盾纠纷，着力维护和谐稳定，人民调解工作总体呈现“四化”。

一是调解组织网络化。

近年来，南开区司法局从面向全社会、有利于加强社会管理的角度，在全区范围内调整充实了工作力量，逐步建立了以区人民调解领导小组为龙头，以街道调委会为核心，以社区调委会为骨干，以调解小组和信息员为触角，以区域性、行业性调委会为辐射的四级人民调解组织网络体系，在全区形成了调解资源全覆盖的网络格局。

据统计，目前，全区共有人民调解组织195个（其中包括1个区级调委会，12个街道调委会，165个社区调委会，14个局公司调委会，1个物业纠纷调委会，1个诉前联合调委会和1个重点工程（地铁二号线）联合调委会）。

另外，还于08年7月份，在新南马路五金城设立了新南马路五金城人民调解室，作为全市第一家在专业性卖场设立的调解室，成为我区人民调解工作向行业性方向发展的有力实践。

目前，全区人民调解员和信息员共7969人。

街道、社区调委会基本达到了“五有、六统一”的规范化建设要求。

二是纠纷排查常态化。

全区各级人民调解组织每年开展重大节庆、重点时段、重要会议、重点单位的矛盾纠纷集中排查活动。

从近两年全区人民调解工作的情况来看，每年调处的民间矛盾纠纷都在2000余件，调解成功率在98%以上，防止各类民间矛盾纠纷激化为刑事案件150余件，制止群体性上访50余件，基本做到一般纠纷不出社区，较大纠纷不出街道，重大疑难纠纷化解在本区，有效地维护了基层社会稳定。

三是调处方式多样化。

按照“调得动，联得起”的要求，充分发挥“三调联动”的能动作用，不断探索警司联调、诉调对接、检调对接的运行机制，切实提升重大纠纷化解水平。

在调解过程中，创新举措，探索总结出许多成功的调处方式，例如协同区人民法院创建了全市首家诉前联合调解中心，建立了人民调解与司法调解联合调解机制，为群众提供了便捷、高效的司法救济途径。

成立了区级物业纠纷调解委员会，预防和减少了物业纠纷的产生，促进了社区和谐稳定。

整合司法行政资源，充分发挥律师、公证、基层法律服务在调解中的作用，以社区法律工作站、法律援助联系点、基层法律服务所、残疾人维权示范岗等为平台，深入社区为广大居民群众明理释法，答疑解惑，协助化解矛盾。

引导律师积极参与疑难复杂矛盾纠纷的调解以及涉法涉诉信访问题的处理，努力完善人民调解工作“局域网”，逐步扩大人民调解工作的覆盖面。

四是业务运行规范化。

南开区早在1999年便在全市创新提出并建立了人民调解工作“四大机制”（人民调解法律确认机制、民间纠纷突发性案件快捷反应机制、重大活动和社会纠纷多发期集中排查机制、围绕本区重大工程项目和城市建设项目建立的社会纠纷防范化解机制）和“八项制度”（基层工作管理督查通报制度、防止民间纠纷激化审核制度、人民调解工作居民户卡登记制度、司法局内、外部调解联动制度、人民调解工作社情报告登记制度、司法行政基层管理辖区责任制、人民调解工作交、移、办制度和重大活动期间民间纠纷专项治理排查制度），把多年来人民调解工作形成的经验和作法进行了全面科学地总结归纳，得到了司法部基层工作司领导的充分肯定。

几年来，全区建立了人民调解排查制度、登记制度、调处制度、回访制度、归档管理制度，统一了人民调解的纠纷受理、调解前的准备、实施调解、达成协议、文书归档等工作流程，促进了人民调解工作规范化。

2009年，为进一步提高人民调解工作规范化水平，制定下发了《南开区关于进一步加强人民调解工作的意见》，为更好地开展人民调解工作提供了保障。

同时，在健全网络、充实调解人员的基础上，加大对调解员的培训力度，使之成为业务精通的调解能手，在调解队伍中培养了以刘方为代表的全国调解工作先进典型。

二、《人民调解法》赋予司法行政机关的法定职责

人民调解工作必须接受人民政府的指导。

人民调解工作必须置于党的领导和政府的指导之下。

只有加强指导和监督，才能保证人民调解工作的正确方向，保证人民调解工作依法、规范、健康发展，充分发挥其“第一道防线”的作用。

指导管理人民调解工作是司法行政机关的法定职责。

《人民调解法》第五条规定：

国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作；第十条规定，县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计；第十四条规定，县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

这些规定为司法行政机关依法履行对人民调解工作的指导职责提出了明确的要求和强有力的保障，同时也对司法行政机关依法指导人民调解工作提出了新的更高的要求。

三、认真贯彻实施《人民调解法》对地方司法行政机关履行好指导人民调解工作的职能提出了更新更高的要求

2011年是“十二五”的开局之年，也是《中华人民共和国人民调解法》正式实施之年。

糅合法、理、情有机统一的人民调解将在该法律的有力支撑下，由民间行为走上社会管理创新的前台，发挥维系基层社会和谐稳定的重要作用。

如何认真学习和贯彻实施人民调解法，进一步做好新形势下的人民调解工作，是司法行政机关的重要职责，也是司法行政工作的重大任务。

司法行政机关需要准确把握、切实履行好指导人民调解工作的法定职责，以科学有效的管理促进地方人民调解工作的科学健康发展。

（一）加强基层组织建设，进一步完善包括多种新型调解组织在内的人民调解组织形式

人民调解委员会是人民调解工作的组织基础和战斗堡垒。

建立健全人民调解组织并使之有效运作直接关系着人民调解化解社会矛盾纠纷效能的实现。

《人民调解法》明确了人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，并且在总结经验的基础上，完善了人民调解组织形式，规定人民调解组织形式包括：

一是村（居）民委员会设立人民调解委员会；二是企（事）业单位根据需要设立人民调解委员会；三是乡镇、街道、社会团体或者其他组织根据需要可以设立人民调解委员会。

法律规范了村民、居民调解委员会和企事业单位调解委员会的设立、组成及任期制度。

同时，为乡镇、街道人民调解委员会及一些特定区域，如依托集贸市场、旅游区、开发区设立的人民调解组织和基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立的新型人民调解组织保留了制度空间。

因此，地方司法行政机关应当在大力加强社区、村人民调解组织、居民（村民）楼院调解小组、乡镇（街道）人民调解组织建设、企事业单位人民调解组织建设的同时，进一步推进区域性、行业性、专业性的人民调解组织建设，包括积极探索在劳动保障、环境保护、征地拆迁、医患纠纷、食品安全、交通事故等领域建设专业化调委会，以及时有效化解相关领域引发的各种矛盾纠纷，最大限度地把问题解决在基层。

当然，随着形势的发展变化，还会有其他的组织形式出现，矛盾类型不同，领域不同，其组织形式就不能千篇一律，因此，调解组织的建立应遵循的原则是“哪里有人群，哪里就有人民调解组织；哪里有矛盾，哪里就有人民调解工作”，使调解组织形式不断取得新的发展，从而更好地适应化解不同类型、不同领域矛盾纠纷的需要。

（二）加强基层队伍建设，进一步提高人民调解员的整体素质

人民调解员是人民调解工作的具体承担者，肩负着化解矛盾纠纷，增进人民团结，促进社会和谐的光荣使命。

人民调解员的综合素质对于发挥人民调解职能作用，妥善化解矛盾纠纷起着至关重要的作用。

做好新形势下人民调解工作，调解员队伍建设是根本，也是保证。

为提高人民调解员队伍的整体素质，人民调解法对人民调解员的队伍构成、产生办法和教育培训等作出了规定。

首先，法律规范了人民调解委员会的组成和推选程序。

人民调解委员会由委员三至九人组成。

为了方便人民调解委员会开展工作，规定人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。

为体现人民调解的群众性、民主性，规定调委会委员需经推选产生。

其次，规定了人民调解员的范围和条件。

人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。

为提高调解员队伍的整体素质，规定县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

一是要改善调解队伍结构。

有必要立足人民调解队伍的群众性、民主性、专业性特征，在全区范围内采取选任与聘任相结合的方式，进一步调整、充实、壮大调解队伍，改善调解队伍的知识结构、专业结构。

鉴于人民调解工作的特点，在人民调解员的选任条件上，应侧重其综合素质和工作能力等。

做好人民调解工作，妥善化解矛盾纠纷的关键在于人民调解员得到群众的信赖、认可和信服，在于工作热情、奉献精神，在于政策水平、调解技巧等。

要将一些熟悉社情、公道正派、群众威信高、解决问题能力强且具有一定法律知识的人员充实到人民调解队伍中，促使调解队伍的综合素质明显提高。

另外，随着人民调解工作越来越深入广泛地参与专业性、行业性强的社会热点难点纠纷调处，这对人民调解员提出了新要求。

包括需要建立的劳动争议人民调解委员会、医患纠纷人民调解委员会、交通事故人民调解委员会等专业性行业性人民调解组织均需要配备一定数量具有专业背景的人民调解员。

可以选择部分专业性人民调解组织试行准入制，提高准入门槛，规定专业性人民调解组织聘任的人民调解员必须具备较高的专业素质、丰富的专业工作经验（注重从法院、司法、公安、卫生、劳动、仲裁、保险、律师等退休干部队伍中选聘专职或兼职人民调解员），或具有全日制大学相关专业的学历，以大大提高人民调解的专业化水平。

另外，还可以继续全面推进街道司法所与律师事务所结对、社区人民调解委员会与律师结对工作，以律师带调解员，提高人民调解员的专业素质和调解水平。

二是要加强人民调解员培训。

新形势下的人民调解工作，从规范化的角度看，只能劝劝架，不会笔录取证、不能独立制作调解协议，且不能掌握现代化的办公技术的人民调解员，已经不可能再适应人民调解新的工作要求。

业务培训是司法行政机关指导人民调解工作的重要手段，司法行政机关要将人民调解员的培训工作列为司法行政工作目标化管理的重要内容，围绕调解员行为规范、素质提升开展针对性、多元化的教育培训。

通过制定完备的培训规划，明确培训目标、任务、人员、内容、方式方法和经费保障等，并精心组织、定期实施，切实提高人民调解员的业务素质和调解能力。

一是采取专业培训、知识竞赛等方式，组织专、兼职调解人员重点学习民间纠纷涉及较多的民法通则、合同法、婚姻继承法、物权法、民事诉讼法及相关的司法解释和部颁规章；二是组织人民调解人员到人民法院旁听民事纠纷典型案件的庭审，通过庭审，学习相关法律法规，领悟做好人民调解工作的方法和技巧；三是聘请法院审判员对司法助理员及调解主任进行集中授课，就如何剖析纠纷、调解纠纷进行详尽讲解。

三是要加强人民调解争先创优。

结合全市司法行政系统“十佳”评选活动和全区政法综治队伍争创活动，积极在人民调解员队伍开展“争当矛盾纠纷化解能手，在维护和谐稳定中争先创优”活动，不断调动广大人民调解员工作的积极性和主动性。

（三）加强基层业务建设，进一步提高人民调解工作整体水平

一是要加强人民调解规范化建设。

司法行政机关要切实加强对人民调解工作的管理，指导人民调解组织认真坚持遵循平等、自愿、不剥夺诉权的基本原则和调解不收费的工作制度，依法规范调解，最大限度地实现和维护当事人的合法权益。

要对人民调解委员会主持达成人民调解协议书的合法性、规范性加强检查指导，努力提高调解协议的效力。

要注意总结推广人民调解工作的成功经验，不断探索加强人民调解工作的思路，使自身组织不断健全，制度不断完善，队伍素质不断提高。

另外，街道司法所是区级司法行政机关的派出机构，贴近基层、网络健全、组织严密、工作便利，是司法行政部门指导人民调解工作的重要前沿。

要在全区范围内继续深入开展规范化司法所创建活动，按照规范化司法所建设标准以及相关考核实施办法，以规范化司法所建设为载体，对人民调解的调解范围、工作流程、工作要求进行明确要求，推动人民调解工作的规范开展。

另外，要加大以下几个方面的工作力度，进而加强司法所对人民调解委员会日常工作的指导：

1、及时解答、处理人民调解委员会或者纠纷当事人就人民调解工作有关问题的请示、咨询和投诉；

2、应人民调解委员会的请求或者根据需要，协助、参与对矛盾纠纷的调解活动，特别是那些比较疑难的纠纷、涉及群众切身利益的热点难点纠纷以及群体性纠纷等；

3、对人民调解委员会主持达成的调解协议进行检查，发现违背法律、法规、规章、政策和公序良俗的，及时指出并督促人民调解委员会告知当事人，通过合理程序予以纠正。

二是要认真把握三项原则。

《人民调解法》规定，人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循当事人自愿平等、不违背法律法规政策、尊重当事人权利三项原则。

这三项原则是在人民调解制度发展完善过程中逐步总结形成的。

实践证明，这三项原则符合人民调解群众性、自治性和民间性的基本属性与特征，是人民调解应民需、顺民意、得民心的保证，也是人民调解工作顺利健康发展、充分发挥其不可替代优势与作用的保证。

要在工作中，指导广大人民调解员将人民调解的三项原则贯穿于调解的全过程、各方面，既要强调合法，也要强调合情合理，充分运用人民调解拥有比诉讼更强的灵活性和适应性，让纠纷最终的处理结果更加合情合理，真正实现案结事了。

三是要进一步加大矛盾纠纷排查调处力度。

要经常性地认真分析影响社会和谐稳定的矛盾和问题及产生的原因，正视矛盾，采取切实有效措施去解决。

要运用人民调解工作的优势所在，组织全区各级调解组织每月开展常规排查，在“元旦”、“春节”、“五一”、“国庆”等重大节日期间开展定期排查，在重大活动、重要会议等敏感时期进行专项排查，做到定期排查与专项排查相结合，坚持抓早、抓小、抓苗头，使矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

要针对部分地区群众对人民调解工作了解不深，选择人民调解化解矛盾纠纷的自觉性不强等现象，转变观念，由坐等调解变为下去主动调解，深入到群众中，真情关心群众疾苦，真心为群众排忧解难，促进解决民生问题，将调解工作与群众的新要求、新期待结合起来，把人民调解工作作为党的群众工作的重要内容和方法，增强人民调解工作的亲和力和社会公信力。

四是要加强宣传和统计工作。

要把《人民调解法》的学习、宣传列入“六五”普法重点内容，纳入“法律六进”活动之中，不断加大宣传力度，扩大宣传覆盖面。

加强对《人民调解法》的学习，把握《人民调解法》的精神实质，更好地运用《人民调解法》指导实践工作。

要组织开展人民调解组织、队伍建设和调解业务开展情况调查摸底工作，进一步调整、巩固、充实人民调解组织，全面掌握人民调解员基本情况和调解业务开展情况，做好调解矛盾数量、类型等业务信息的统计工作。

（四）加强基层制度建设，进一步探索化解矛盾纠纷的多种形式

一是进一步建立健全各项规章制度。

要指导全区人民调解组织不断健全各项工作制度，包括岗位责任制、例会、学习、培训、考评、业务登记、统计和档案管理、群众监督等基本工作制度。

进一步完善调解组织的考核奖惩制度、评先评优制度，加大对调解人员公正廉洁的考核权重，以此有效激励其廉洁执法。

同时，为保障人民调解工作规范开展，根据工作发展和实际需要，还应当建立完善其他相关制度，例如，调后回访制度、纠纷排查制度、纠纷信息传递与反馈制度，等等。

进一步规范纠纷受理、调查、调解、回访、移送等工作程序，统一人民调解协议、调解申请书、调解笔录等文书格式，提高人民调解工作的实效性、规范性、严密性。

二是进一步整合司法行政内部调解资源。

即充分发挥司法行政调解主力军的作用，积极构建司法行政内部“多位一体”矛盾纠纷调处模式。

要不断地挖掘内部潜力，充分整合司法行政资源，发挥律师、法律援助工作人员、基层司法所工作人员、基层法律服务工作者、人民调解员、矛盾纠纷信息员的职能作用，实现司法行政内部以人民调解为主，律师、法律援助各司法行政内部资源共同参与配合的“多位一体”的矛盾纠纷调处工作格局。

开展业务中，突出“调解优先”原则，律师、法律服务工作者代理或法律援助工作人员受理纠纷诉讼案件时，要把调解程序前置，减少诉讼案件的发生。

三是加强大调解机制建设。

在司法调解、行政调解、仲裁、诉讼等各种纠纷解决机制中，人民调解是基础，是维护社会稳定的“第一道防线”。

此次《人民调解法》充分总结了几种解决方式之间互相衔接、互相配合、发挥各自优势化解社会矛盾的经验，在充分贯彻调解优先原则的基础上，对人民调解与其他机制的相互衔接作了程序性规定。

首先，人民调解启动中与其他纠纷解决方式的衔接。

在实行依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，需要更多地采用调解方法，强化、健全解决社会矛盾纠纷的工作机制，尽可能地使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过政治优势得到化解。

《人民调解法》第18条规定，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，基层人民法院、公安机关可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解，引导当事人通过人民调解来解决这些矛盾。

其次，人民调解实施中与其他纠纷解决方式的衔接。

人民调解委员会在调解纠纷过程中，对于有可能引发治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。

对于调解不成的纠纷应当终止调解，根据案情并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

最后，人民调解协议达成后与其他纠纷解决方式的衔接。

经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。

当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院起诉。

应该说，以上规定对于进一步推进大调解工作机制再创新提供了明确的法律依据。

司法行政机关应以此为契机，继续健全完善大调解工作“互联网”，加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，推动人民调解在启动、实施中和达成协议后与有关部门的衔接配合，充分发挥人民调解在矛盾纠纷解决机制中的基础性作用，提高人民调解的调处能力。

要整合人民调解、行政调解和司法调解资源，按照信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的原则，对涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，实行各涉案单位共同调解、联合调解方式进行调处。

要定期召开矛盾纠纷调处会议，明确各人民调解成员单位的职责，针对重大的社会矛盾纠纷，明确牵头部门，指定责任单位，相互配合，抓好落实。

另外，近年来，南开区加快构建党委政府统一领导、政法综治部门牵头协调、职能部门共同参与，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解紧密衔接的基层大调解工作格局，联调联动合力化解矛盾纠纷，在各街道普遍建立了司法信访综合服务窗口。

要在此基础上，进一步理顺条块关系，发挥综治齐抓共管的优势，整合基层信访、维稳、综治等工作资源，在物理位置上实现一体化办公，做到工作上分工不分家，业务上一专多能。

（五）加强基层保障建设，进一步加强对人民调解工作的经费保障

人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，这是人民调解工作一贯坚持的重要制度，也是人民调解工作的一大特色。

但是，人民调解委员会正常开展工作，需要必要的经费支持和保障。

《人民调解法》明确指出县级以上人民政府对人民调解工作所需经费，应当给予必要的支持和保障，从法律层面对人民调解工作做了保障。

司法行政机关要认真落实《人民调解法》及司法部与财政部联合下发的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，主动向党委政府汇报，加强与有关部门的沟通协调，努力解决财政保障力度跟不上调解案件数量的增长速度这一难题。

一是落实基本经费保障。

努力协调解决好人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费，确保这三项经费落实到位。

参照人民调解委员会及调解员调解工作量、调解质量和调解纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度等因素，采取“以案定补”、“以奖代补”等多种补贴兑现形式，统筹安排和发放补助、补贴经费。

协调推动加大政府购买服务的力度，逐步实现政府购买调解组织服务的常态化，使经费保障与人民调解工作发展相适应。

二是落实设立单位支持经费。

在党委和政府的统一领导下，协调、督促居民委员会、企业事业单位以及街道、社会团体等根据法律规定设立人民调解委员会，解决好人民调解委员会必要的工作经费，并提供必要的办公条件。

三是落实人民调解员待遇。

加强与有关部门协调配合，全面落实人民调解员的表彰奖励、困难救助、抚恤和优待政策，充分调动广大人民调解员的积极性、主动性和创造性，解除他们的后顾之忧，使他们全身心地投入本职工作，更好地履行职责、发挥作用。

总之，《人民调解法》的颁布实施对于充分发挥人民调解职能作用，化解矛盾纠纷，减少上访，建设“和谐平安南开”，促进经济社会发展都具有重要作用。

人民调解既是消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，也是运用社会力量管理社会的一种重要方法。

地方司法行政机关要牢牢抓住《人民调解法》颁布实施的有利时机，全面准确把握司法行政机关指导人民调解工作的法定职责，真正把《人民调解法》学习好、宣传好、运用好、执行好，更好地运用人民调解法指导实践、推动工作，努力为建设特色突出、实力雄厚、文明和谐、生态宜居的科学发展示范区做出新的更大的贡献！