政府投资项目施工阶段的监管机制.docx

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政府投资项目施工阶段的监管机制

摘要

本文首先通过对政府投资项目施工阶段监管机制的选题背景和国内外对政府投资项目施工阶段监管机制的研究对比入手，首先重点介绍我国政府投资项目施工阶段监管的对象和重点；然后讲述了我国政府投资项目施工阶段监管机制的构建，从政府投资项目施工阶段监管机制的含义入手，讲述了政府投资项目施工阶段监管机制的构建原则和构建流程以及具体的监管机制；最后针对法律法规以及政府职能部门提出的政策意见，最后是对全文的总结以及对未来的展望。

关键词：

政府投资项目；施工阶段监管机制；制度反腐；施工组织设计质量评价体系；施工质量监管绩效评价体系。

Abstract

Thispaperbasedonthegovernmentinvestmentprojectsintheconstructionphaseoftheregulatorymechanismsofthebackgroundathomeandabroadandonthegovernmentinvestmentprojectconstructionstagesupervisionmechanismresearchbasedonthecomparisonof,Firstlythepaperintroducesourcountrygovernmentinvestmentprojectconstructionstagesupervisionobjectandfocus;Thennarratedourcountrygovernmentinvestmentprojectconstructionstagesupervisionmechanismconstruction,Fromthegovernmentinvestmentprojectconstructionstagesupervisionmechanismthemeaningproceedwith,Aboutthegovernmentinvestmentprojectconstructionstagesupervisionmechanismtheconstructionprincipleandconstructionprocessaswellasspecificregulatorymechanism;Finally,accordingtothelawsandregulationsandgovernmentputforwardpolicysuggestion,finallysummarizesthefulltextandtheprospectsforthefuture.

Keywords:

Governmentinvestmentprojects;Constructionstagesupervisionmechanism;Institutionalanti-corruption;Constructionorganizationdesignqualityevaluationsystem;Constructionqualitysupervisionandevaluationsystem.

第一章绪论

1.1研究背景及意义

1.1.1研究背景

改革开放以后，我国的政府投资体制经过了一个探索和改革的过程，从以前的“自建制”到现在正在广泛推行的“代建制”投资管理模式。

“自建制”是有使用单位提出书面申请（项目建议书），再有政府的投资主管部门审批，财政部门负责资金的下拨，然后行政部门组建相关的建设部门，是一个“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，但是在我国政府投资体制的不断深入与改革过程中，该模式暴露出了许多的问题，比如由于自身利益的驱使，出现使用单位争项目、争资金、以及超预算、超标准、超规模的“三超”现象。

同时由于监管力度的不够以及监管机制的不完善，导致建设过程中的各种违规现象得不到有力的监管，从而导致建设过程中的违规违纪行为频发，严重降低了我国政府投资的效率。

再者由于参建单位是在政府部门中临时调用的管理人员，他们往往对项目的管理缺乏专业性，这就导致了管理过程中的混乱现象，导致国家投资效益的降低。

为了解决这些问题，2004年7月，我国颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》明确指出：

对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位1。

2005年6月，中央政府投资项目代建制试点工作正式启动。

随后，国内陆续出现了一些代建制的试点，同时针对代建制也颁布了许多相关的法律法规。

代建制的推行是为了解决我国政府投资体制中的政企不分现象，为了提高工程的质量，同时也是为了遏制腐败现象以及对政府投资项目实行更加专业化的管理。

从目前的一些代建制试点的建设情况来看，代建制模式在专业化的管理方面和更加科学合理的保障工程质量方面确实能起到很好的作用，但是在遏制贪污腐败现象上尚待加强。

虽然在保证工程质量方面，我国的监管力度在不断的加强和完善，但是施工质量的保证方面仍然是工程建设过程中的一大主要问题。

2007年3月28日早晨，北京苏州街附近的地铁10号线工程发生塌方事故，6名施工者被埋身亡。

2007年12月17日16时，南京地铁2号线施工面突然发生断裂，导致市区主干道路面塌方，两棵10多米高的树掉入塌方处，所幸没有造成人员伤亡。

2008年1月17日，广州地铁5号线在施工中突然涌水塌方，导致珠江大桥引桥下出现一个面积100平方米的大窟窿，深约5米，没有造成人员伤亡。

2008年4月1日，深圳龙岗区地铁3号线工地进行桥墩浇铸混凝土施工时，模板突然坍塌，混凝土倾泄而下，5人被埋，最终3死2伤。

住房和城乡建设部数据显示，2009年上半年全国房屋建筑与市政工程共发生安全生产事故257起，死亡306人。

尽管事故起数与死亡人数同比下降，但形势依然严峻。

对于这些工程质量问题，主要的原因可以分为两个层次，一是招标过程中对参建单位的准入不严格，二是施工过程中偷工减料、贪污腐败以及施工工序缺乏科学和合理性。

所以针对施工质量问题，我国政府应该对往年出现的问题进行系统性的分析，针对各种问题加强监管，即加强政府投资项目施工阶段监管机制的改革和完善，形成能够适应我国政府投资项目施工阶段的监管机制。

1.1.2研究意义

本文研究的主要意义是：

对政府投资项目而言，进行有效的施工阶段监管，不仅可以有效的防止建设相关人员的道德风险，防范和组织腐败现象，而且可以保证项目的施工过程健康有序的开展，实现提高政府投资效益的目的。

对政府等部门而言，能更加完善政府部门行使职能的手段，提高行政的效率，促进我国的行政体制改革2。

对国家的长远发展而言，政府投资项目的意义重大，往往是国家对市场的失灵的纠正以及对全国经济的宏观调控。

因此政府投资项目在整个国民经济中占有举足轻重的地位，而对政府投资项目施工阶段的监管，是保证工程质量保质、保量、按时完工的重要保障，不断完善政府投资项目施工阶段监管机制，对于整个国民经济的健康、快速发展，意义非常重大。

1.2国内外研究综述

1.2.1国外研究现状

国外发达国家的项目管理的发展始于18世纪初期，因此国外发达国家在政府投资项目的监管方面有着非常丰富的成功经验。

国外的政府投资项目通常是被视为政府采购的组成部分，所以对政府投资项目的研究也主要是零散地分布在政府采购范围、政府采购程序、政府采购控制等方面。

这也促进了西方政府采购理论的不断发展。

1929年美国的福布斯出版了《政府采购》，这是第一部论述政府采购问题的著作，从此以后，关于政府采购的理论开始逐步的改善起来，国外的专家学者从不同的角度探讨了采购程序、采购方法等在政府采购制度中的问题3，比如1977年美国斯坦福大学教授李与美国科罗拉多州立大学商学院教授多布勒共同编写了《采购和物料管理》，其对当时采用的一般竞争性招标采购的效率低下提出了指责;英国的鲍莫尔在《政府采购论》一书中从经济学角度探讨了政府采购与宏观经济运行的关系，这是在政府采购理论史上的第一次探讨物价与政府采购及宏观经济的关系4。

直至20世纪中叶，针对运行效率、腐败等在政府采购中的问题，布坎南和其公共选择学派指出完善采购程序，制定更加严密和科学合理的采购流程，比如应该规定最大限度的使用“公平、公开、公正、诚信”的招标程序以及严格的支付办法，在制度上彻底的防止贪污腐败现象在政府采购中的发生，还要求加强实行公众的监督。

《公共采购和物料管理》是由美国采购专家佩奇（Page）于1980年发表，其详全面得阐述了政府采购和私人采购的不同之处;《采购和供应管理》是在1986年由多布勒出版，他明确的指出了公共采购与私人采购最大的不同点存在于托管人的职能是否由公共采购部门履行。

所以政府的采购职能就能成为一个受管制并且透明的过程，同时受到许多的法规和条例、司法和行政决定、政策和程序的限定和控制。

因此，怎样对政府采购进行管理并通过分析以往的经验教训总结其中的运行规律等问题吸引了越来越多的人关注。

随着信息的透明化、获取渠道的便捷化以及信息技术的高速发展，在分析理论和方法上有了新的发展，针对政府采购中的贪污腐败，美国匹兹堡大学公共管理政策教授麦肯尼（Micknney）在1995年成功出版了《公共部门和非盈利机构的有效财务管理》，该书将政府采购部门或采购代理机构中的舞弊问题及其控制与防范对策视为重点来论述，而且麦肯尼认为要从行政控制和会计控制中对已可能出现的问题加以防治5-6。

然而，因为国外政府采购制度中已经规定了政府采购的范围，其主要包括货物、服务和工程，所以，以上部分研究并没有对公共项目（政府投资项目）展开的针对性，而仅仅是在重点讨论对政府采购的监督、分权、运作程序等在制度上的问题。

从20世纪80年代开始，为了完善政府采购的相关制度，政府对政府投资项目管理大部分都设有具有针对性的法律法规与合同、政府机构之间形成了有效的权力制衡、设立政府专门的机构来行使业主的权利与义务、对政府投资工程的全过程实施进行集中管理等制度条件，在这种改革下，国外将公共项目研究的重点开始变成项目管理的理论方面。

比如对项目本质的思考，Turner（2003）强调了政府投资项目是一种契约组织的临时性。

JonaS（2004）通过对项目管理理论的总结，表示项目理论是一种用来解释和预测项目架构和行为的概念性模型。

随后提出了对于项目管理的五个基本问题，然而现在没有太多对这种基本问题的解释，更加没有具有可信度高的解释。

综上所述，国外对政府项目的研究，是伴随政府项目的不同时期不同问题的不同表现，但其研究还在不断的深入和提高。

将以上国外文献归纳到表1-2可以更加清晰的看到国外在政府投资项目监管方面不同时期的不同发展，能更好的了解国外发达国家在政府投资项目监管方面的发展历程。

作者

国籍

文献

文献发表时间

研究内容及成果

福布斯

美国

《政府采购》

1929年

政府采购制度中的采购程序、采购方法等问题

鲍莫尔

英国

《政府采购论》

1947年

政府采购与物价及宏观经济的关系

李，多布勒

美国

《采购与物料管理》

1977年

从经济学角度探讨政府采购与宏观经济运行的关系

布坎南

美国

TheTheoryofPublicChoice

1984年

从制度上最大限度的防止政府采购中贪污腐败现象的发生以及要求公众对其实施有效的监督

佩奇

美国

《公共采购和物料管理》

1980年

政府采购和私人采购的区别

多布勒

美国

《采购和供应管理》

1986年

公共采购与私人采购最重要的区别在于公共采购部门履行的是托管人的职能

肯尼

美国

《公共部门和非盈利机构的有效财务管理》

1995年

政府采购部门或采购代理机构中的舞弊问题及其控制与防范对策

Turner

美国

\

2003年

政府投资项目是一种临时性契约组织

Jonas

美国

\

2004年

项目理论是那些解释和预测项目结构和行为的概念和模型

1.2.2国内研究现状

新中国成立以来，我国的政府投资项目管理模式主要经过了下面的变革：

第一阶段的建设单位自营模式，即使用单位根据其自己的需求，独自进行项目投资的前期论证，并将项目建议书提交至政府投资主管部门，并申请相应的建设资金，待资金到位后，再由申请单位行使项目实施全过程中的各项权利并承担相应责任，这一管理模式充分体现了使用单位的多功能性，具体的流程图图1-1所示7。

图1-1自建自营方式流程图

第二阶段采用前苏联模式，实行以建设单位为主的甲、乙、丙三方制，该模式将建设单位、设计单位和施工单位分别称作甲、乙和丙三方，甲方由政府主管部门负责组建，政府对乙方和丙方进行管理，所有的设计、制造、施工、任务都有专门的政府主管部门下达，项目实施过程中出现的许多经济、技术问题也由政府进行协调和负责解决。

第三阶段，自1966到1984年，以工程指挥部方式为主。

政府主管部门牵头组建建设单位、设计、施工单位，建设指挥部负责对建设期间的设计、采购、施工的管理。

通过该模式实现了把政府建设的职能和管理生产的职能分开。

第四阶段，随着投资主体多元化局面的形成以及项目利益诉求主体的增加，形成了多元化政府投资主体阶段政府投资项目管理模式。

这一阶段我国政府投资项目管理方式只要有项目法人制、工程指挥部型、基建处和专业机构型，其中专业机构型包括：

政府机构型、事业单位型和企业型四种。

随着我国政府投资项目管理模式的改革和发展，为了更加完善和提高我国的政府投资项目监管机制，国内的专家学者也做出了许多的努力，具体有以下方面：

学习研究国外发达国家先进的政府投资项目监管机制。

郭汉丁8通过对国外发达国家的学习和分析，总结出了以下四点监管的特点和经验：

一是积极有效的强制性工程担保与保险制度；二是发达的工程咨询业规范化和专业化管理；三是系统强化的行业教育培训；四是高效的政府职能，强调政府职能部门的转化，恢复执法地位，建立健全的建设工程监管的三大体系，改善监督手段和方法。

罗晟和孙占国9对法国的IDI体系、英国的NHBC模式以及我国香港特区的BuildingSurveying模式进行了分析研究，提出建设项目应向社会化、市场化和专业化的方向发展，政府的职能需要得到转变，并且建立相应的建设工程质量事务机构。

孟宪海10-12对美国、法国、德国的工程建设管理模式进行了比较和分析，针对我国现阶段出现的施工阶段质量问题提出了深刻的改善意见，在管理体制上的改革，完善相应的法律法规体系，推进工程保险制度，而且国家应大力推行GB∕T19000-IS09000质量管理和质量保证体系标准。

对我国建设工程质量政府监管体制的研究。

费峰13通过分析我国的监管现状和出现的问题，提出了以下的建议：

一是完善工程质量监督管理法规和标准，并提出了工程质量监督工作要进入制度化、规范化、标准化轨道的建议；二是进一步明确了政府监管的职能，保证监督机构能够正常有效的进行监管，从而使工程建设进入良性发展的循环；三是改进工程质量监督管理模式；四是加强质量队伍管理建设；五是推行工程质量监督信息化建设。

周建山14对影响施工阶段全寿命周期的质量主要因素进行了分析，通过对勘察设计质量、材料质量、施工质量方面的分析强调了营造全寿命周期质量的良好环境的重要性，总之加强施工阶段质量监管对提高建筑产品的安全性和耐久性都有重大重用。

张士胜，吴新华13基于全过程工程质量政府体系的研究，提出建立政府全过程监管体系三维集成结构，从法律法规、组织结构、信息技术手段、市场准入、企业诚信评价体系等方面构建了全过程的工程质量政府监管保证机制。

张跃维，方明乐15通过对宁波等地工程检测市场的调查研究，分析当前宁波市工程检测市场存在的问题，并对解决当前的一些突出问题提出了要加强信息化管理技术在检测行业的运用，对检测单位采用合同管理、检测过程中对检测单位行为的管理、检测报告管理和检测人员管理。

1.3研究内容和方法

1.3.1研究内容

本文架构分为五部分，通过对国内外关于政府投资项目施工阶段监管机制的研究成果的分析，结合本人从中总结的思想，对我国政府投资项目的概念及特点、施工阶段的主要特点、施工阶段监管的对象及重点、政府投资项目施工阶段的监管机制的构建进行了阐述，同时通过国外监管机制的对比吸取优秀的管理经验，通过研究国内监管体制的发展历程总结经验教训，对建立适合我国现阶段发展的政府投资项目监管机制提出本人的建议，论文架构如图1-2。

第一部分主要介绍课题研究的背景及意义，对比国内外的研究现状和研究的内容与方法。

第二部分主要论述了政府投资项目的概念和特点，明确政府投资项目的特殊性，还讲述了政府投资项目施工阶段监管的内涵和特点，为后面政府投资项目施工阶段监管机制的构建做铺垫。

同时重点讲述了施工阶段监管的对象及重点，分别研究了施工阶段各监管对象的主要质量行为，为全面分析和改善先阶段的监管机制打下基础。

第三部分是本文的重点部分，通过对政府投资项目施工阶段监管机制的构建原则、流程以及产生的各个机制的详细阐述。

第四部分是本人结合各专家学者的研究成果加上本人对政府投资项目施工阶段监管机制的了解，对政府监管机制存在的一些问题提出的政策建议。

第五部分为结论展望部分，是对第四部分的补充，同时也是本文的整体结束部分。

1.3.2研究方法

研究政府投资项目施工阶段的监管机制涉及到管理学、工程学、经济学等多种学科，本文主要采用以下研究方法对论文提出的问题进行合理的分析。

文献分析法。

通过收集大量的国内与国外关于政府投资项目施工阶段监管机制研究的文献，系统性的描述了这项研究的主要内容。

对比分析法。

本文通过对国内与国外研究现状的对比分析，从中发现我国政府投资项目施工阶段监管机制中的不足之处和学习国外先进的管理经验，对论文最后提出的政策建议提供了很好的参考。

指标的定性与定量分析法。

文中对评价体系的构建采用指标的定性与定量的分析，能够更加明确和详细的表现各项指标的要求，从而使体系的构建更加的具有客观性。

本文章节主要内容

图1-2论文内容架构

第二章政府投资项目施工阶段监管的对象与重点

2.1政府投资项目概念及特点

2.1.1政府投资项目的概念

政府投资项目是在我国改革开放中出现的新概念。

在国外有不同的称呼，比如美国一般叫做“公共工程”（Publicworks）,而在日本和我国的香港等国家和地区称之为“公共工程”（Publicproject）。

在我国，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济和区域经济的发展，为了满足社会的文化和生活需求，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政证券、利用外国政府捐赠以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

我国政府投资项目在此之前称为财政性投资项目。

财政部财基字[1999]27号文《财政性基本建设资金投资项目工程预、结算审查操作规程》中明确指出：

财政性基本建设资金投资项目指政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。

该文件明确了财政建设资金包括以下五部分：

财政预算内基本建设资金；

财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；

纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；

财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；

其他财政性基本建设资金。

财政部财基字[1999]37号文在27号文件的基础上，进一步规范化，并明确提出了财政性基本建设资金投资项目的概念，即财政性基本建设资金项目是指政府职能部门批注立项，由各类财政性基本建设投资或部分投资的项目。

政府投资工程与政府项目实质是一个概念，但也存在差异。

政府投资工程是专指政府投资项目前期工作结束后已立项的建设工程，也就是说，政府投资工程只是政府投资项目的特定阶段的叫法，即可行性研究批准够，从设计、施工到竣工验收这一阶段。

我国的政府投资项目主要是指财政全额、控股和参股投资，财政证券投资以及政府提供保证的使用国外贷款进行转贷投资的工程16。

我国建设部印发的《关于建筑市场运行机制改革的汇报提纲》（讨论稿）中提出，按照国际通行的做法，我国的政府投资应为政府全额、控股和参股投资，财政证券投资以及政府提供保证的使用国外贷款进行转贷的投资；并把我国国有企业的全额及控股投资也视为政府投资，认为应该把我国的工程分为政府投资工程（包括政府和国有企事业单位）和非政府投资工程（包括集体单位‘非国有经济成分的股份制企业、外商和私人投资等）两大类。

值得注意的是，我国政府投资项目不应该包括国有企业的全额及控股投资工程。

这主要有两个方面的原因。

首先，这样区分政府投资工程与非政府投资工程不符合我国国有企业改革的要求。

国有企业改革的方向是把所有权和经营权相分离，建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”为主要特征的现代企业制度，国有企业是具有财产经营权的独立法人，政府不能直接干预国有企业资产的投资方向。

国有企业进行产权改革后，其企业治理机制发生了深刻的变化。

国有企业应该抓紧通过国有股的流通和转让，引入民营的法人、机构和个人投资者解决产权残缺的问题。

同时严格按照公司法的有关要求来规范董事会、经理人员和股东的行为，真正形成相互监督、有效制衡的法人治理结构。

我国是以公有制为主的社会主义国家，如果把所有公有经济投资工程都纳入政府投资工程范围，势必造成政企不分的后果，而且国有企业的产权改革和法人治理机制也难以形成。

我国绝大部分公有经济投资工程是国有企业投资工程，其投资主体是国有企业。

国有企业进行的固定资产投资主要是以营利为目的的，这是由企业性质所决定的。

因此国有企业投资工程不应该视为政府投资工程。

另外一个原因，WTO的政府采购协议（GPA）的约束。

我国已加入WTO，必须与国际惯例接轨。

GPA的核心原则是无歧视性原则。

如果把国有企业的投资行为视为政府投资，国有企业就将受到政府的特殊保护，从而违反无歧视性原则。

西方发达资本主义国家把工程分为政府工程和私人工程，公营机构投资一般视为政府投资，是因为这些国家的私人工程占主导地位（而我国是公有经济占主导地位）。

多以，我们不能照搬国外的做法，单纯的把工程分为政府工程和私人工程。

因此我国按资金来源而不是按照经济类型划分政府投资项目与非政府投资项目是符合中国国情的。

从上述分析可以看出，对于政府投资项目概念的认识是一个逐渐深入的过程，这反映出财政部基建管理机构对这个问题的创新思维。

政府投资项目无疑比财政性投资项目的内容更宽，也更准确地指明了财政部门进行投资管理的范围，其资金来源除了财政性资金外，还应包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等。

因此我们认识政府投资项目的定义应该是：

为了适应和推动国民经济或区域性经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款、国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。

按照资金来源可以分为财政性资金项目（包括国债在内的所有纳入预算管理的资金项目）、财政担保银行贷款项目。

其他资金来源项目都属于非政府投资项目，包括国有企业、集体企业、外商和私人投资等。

我国的国家机关和实行预算管理的企事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的，也有预算外的，这是我