政府投资项目管理模式研究以绍兴某开发区为例.docx
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政府投资项目管理模式研究以绍兴某开发区为例
1绪论
1.1研究背景和意义
政府投资项目是指采用政府性资金的固定资产投资项目，属于公共财政范畴。
政府投资主要用于关系国家安全和不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区发展、推进科技进步和高新技术产业化等关系全局的关键问题和薄弱环节。
“十一五”期间，我国政府投资项目重点支持新农村建设、公共服务、资源环境、自主创新、基础设施建设等五大领域。
政府投资项目已成为我国当前经济发展的重要构成要素，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。
政府投资项目管理的目的是建立健全科学、民主的政府投资项目决策程序和组织实施程序，保证工程质量，控制工程造价，发挥财政的资金效益。
政府投资项目与民间投资项目相比具有公益性、长期性、投资额大、社会关注度高等特点，其项目前期、招投标和合同管理、项目实施阶段管理模式等方面与一般工程项目相比有自身特殊性，因此有必要对政府投资项目管理活动进行系统分析和研究。
绍兴某开发区从2003年成立以来，共实施市级重点政府投资项目30余只，总投资超过40亿元，这些项目的实施对推动绍兴大城市发展发挥了重要作用。
该区对政府投资项目管理模式进行了积极探索和创新，在具体项目招投标和合同管理、工程管理方面积累了丰富的管理经验。
以该开发区政府投资管理模式实践为实例，对政府投资项目管理从技术层面和管理层面进行系统的总结和提升和探讨，对同类项目的建设和管理具有较好的借鉴和指导意义。
1.2相关领域国内外文献综述
1.2.1国内研究综述
我国政府投资工程项目的概念是在改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。
关于政府投资项目管理的研究，从2001年开始受到学术界的关注，并逐渐成为研究热点之一。
国内相关研究可归为三类：
第一类是关于政府投资项目管理模式的研究，第二类是关于政府投资项目实行代建制的专题研究，第三类是基于政府投资项目管理某一方面问题的专题研究。
（1）关于政府投资项目管理模式的研究
国内学者对政府投资项目管理模式研究大多侧重于理论研究或比较研究，基于实践基础上的分析研究并不是很多。
政府投资项目管理模式的理论研究。
黄霆和申立银等（2005）分析了我国政府投资项目管理中存在的问题及其原因，对工务局和代建制模式进行了分析，指出了我国政府投资项目管理需要进行一系列制度上的改革。
张伟和朱宏亮（2005）对各类型的政府工程管理模式进行了分析和比较，提出要明晰政府与市场职能、发挥专业机构优势和建立权力制衡机制等观点，并以此为依据，提出公益性项目推行代建制，准公益性项目采用项目法人制、经营性项目实行私人融资模式的改革方向。
严玲和赵黎明（2005）分析了政府投资项目双层委托代理关系：
第一层面是公众委托政府，表现为公共权力的约束力；第二层面是政府委托项目业主和执行团队，表现为政府对项目业主的约束。
夏立明和尹贻林（2003）把了我国的政府投资项目管理与发达国家和地区的政府投资项目管理体制进行了比较，提出了建立于国际接轨的业主制和严格的业主项目管理程序的建议。
胡建文（2002）比较分析了临时型、基建处室型、代建型、事业单位型、项目法人型和政府部门型等几种主要的政府投资项目管理模式各自的优缺点。
王春阳和尹贻林（2002）从政府投资项目的管理主体、项目决策、工程采购、和支付制度四方面进行了分析，提出了明确管理主体、区分经营性和非经营性项目、吸引企业融资、实行合同和造价管理等建议。
基于实践基础上的分析研究
卢汝生和王孟均（2009）等以广州市重大建设项目－新光快速路项目为实例，对政府投资项目管理的创新模式与工程总承包的管理实践进行可系统研究和总结提升。
吴普生（2005）介绍了珠海市成立政府投资建设工程管理中心的经验，提出了明确政府投资的责任主体，完善管理规章制度，特别是投资问责制和审计制度等建议。
刘彦朝（2004）介绍了河北省组建社会公益项目建设管理中心的情况，认为这一方式具有“管理集约化、操作透明化、投资控制刚性化等优点。
（2）关于代建制的专题研究
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的意见。
自此，关于政府投资项目实行代建制的研究越来越受到重视。
但是国内对代建制管理模式多侧重于理论研究，有关代建制实践方面的研究文章并不多。
代建制管理模式的理论研究。
张伟（2008）对政府投资项目实行代建制的理论和实施进行了系统研究，明确界定了代建制的概念，提出了对代建制组织方式的建议，并在项目管理和法律法规层面对代建制实施进行了研究分析和创新。
尹贻林（2006）介绍了我国政府投资项目管理制度的历史沿革，比较了美国、英国、德国以及我国香港地区对公共工程管理的国际惯例，详细阐述了代建制的概念、模式、契约关系及监管体系介绍了政府投资项目代建工作的具体程序，包括代建项目的委托、代建人的选择、代建合同及其管理、代建项目的前期管理和代建项目实施阶段的项目管理，并且结合工作流程对具体的案例进行了剖析。
刘松桥（2004）认为，代建制是加强政府直接投资管理的强有力手段，与总承包和项目管理模式有本质区别，但有必要吸收并应用先进的现代项目管理方法；他还认为，项目代建费不宜直接套用《基本建设财务管理规定》中建设单位管理费，宜依据工作内容、难度和责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定。
张华平（2004年）认为，代建单位应独立于政府部门，代建制与项目法人制有本质区别但不冲突，代建单位就是建设期的项目法人。
此外，他还对代建单位与投资公司、代建单位与总承包商以及代建为与监理单位的区别进行了辨析。
张华平、马燕和阮菲（2004）由代建制推进中的一些争论，对“分权论”和“授权论”两种说法进行了分析，认为代建制的推行实际上是要解决专业化和多重委托代理两个难题。
基于实践的研究分析
周世玲（2006）对贵州省开展政府投资工程建设管理方式改革的情况进行了介绍，贵州省采用的方式是组建专门机构机构――贵州省政府投资项目代建中心。
钱寅全和汪宝国等（2002）结合代建制在上海市大连路越江隧道工程中试点的情况，归纳了代建项目管理中具有普遍的问题，包括使用单位的观念尚未转变、代建项目管理不规范、各方责权不均衡、代建管理水平尚待提高、代建市场竞争不充分以及社会环境不配套等，并提出了解决问题的建议。
（3）基于政府投资项目管理某一方面问题的研究
梁彗星（2006）将代建制试点中各地的代建合同签订方式归为三类，即委托代理合同、制定代理合同和三方代建合同，并对三种合同签订方式的差别和与现行法律法规是否协调进行了分析。
祁玉清（2006）归纳了代建项目实施中的几种主要风险，包括代建单位可能与设计单位和概算评估机构等串通提高项目概算，代建单位可能与施工单位和监理单位等串通虚增项目成本等，提出了加强概算审批的民主性和科学性、加强对代建单位的监督、规范资质和从业管理制度以及创建代建单位管理责任险等防范风险的具体措施。
魏东平（2004）运用比较分析方法，介绍、比较和分析了部分发达国家和地区及世界银行、亚洲发展银行等国际投资项目监管的具体做法和经验，对我国政府投资项目监管的内容、方法、措施、模式和体系提出了建议。
向强（2004）总结了我国政府投资项目合同管理的不足，提出“加强监理的监督约束作用、加强资金支付管理、加强合同变更审查、完善索赔机制”等措施。
1.2.2其他国家及地区的研究综述
其他国家及地区较少用到“政府投资项目”这一概念，与之相关的对项目管理相关理论研究和基于实践的公共工程管理模式的研究，对我国政府投资项目管理研究具有很大的参考价值。
LiBing等（2005）研究了PPP/PFI项目中公私部门如何分担风险的问题，也就是那些风险应该由公共部门承担，那些应由私人承担，那些应由双方共同分担。
FenioskyPena-Mora和TadatsuguTamaki（2001年）分析了不同项目管理模式下项目参与方冲突的发生原理与解决途径，阐述了如何明确各方责任、权利和义务，避免冲突，并利用合作和协商等方式解决冲突。
DavidC.Brown等（2001）系统地涉及了partnering项目的流程，包括明确主体的职责、设立项目目标、选择设计者以及选择承包商等。
该流程有助于增进合作和避免冲突。
DavidBaccarini（1999）探讨了项目成功的概念和内涵，运用逻辑框架方法（LogicalFrameworkMethod,简称LFM）,将项目目标分解为四层，即目标、期望、投入和产出，将项目成功分为两部分产品成功和项目管理成功。
VictorSanvido等（1992）经过对16个项目的调查，归纳出项目实施中4个最关键的因素，分别为良好的组织、系统的合同、管理类似项目的经验，在设计和计划阶段各方之间及时有效的沟通。
LagalM.Shohet和Shohet和ShayFrydman（2003）对于以色列房屋工程项目CM模式进行了研究，支出了CM经理与设计单位之间的有效沟通是项目成果的关键，可以加强设计单位与施工单位之间的协调性，减少变更。
NickRetherford（1998）通过对美国在各国建设的使馆项目实施情况的调查，发现DB模式修建比DBB项目平均缩减工期40%，节约成本60%。
Xu-qingZhang和MohanM.Kumaraswamy（2001）总结了中国香港地区采用BOT模式实施的5个大型隧道项目的经验，阐述了可行性研究，招标和投标、立法、融资、征地补偿、设计和施工，运营和维护，以及移交及营运管理的全过程做法。
S.QWang和L.K.Tiong（2000）分析了为减轻投资人的风险，政府在BOT项目中应发挥的职能和应提供的支持，并以广西来宾B发电厂案例做了阐释。
1.2.3与本课题研究有关的其他文献
本课题的研究还涉及工程咨询，项目招投标、造价管理等专业领域知识，主要包括：
马楠等（2008）对我国现行施工合同示范文本和FIDIC施工合同中价款支付和相关条款进行了全面论述和解读。
薛玉影（2007）从招投标阶段综合考虑的各种影响因素、实施阶段合同造价的合理确定、合同造价调整方法的选择、合同条款的完善、合同的全面履行几方面对施工企业如何加强合同管理进行了探讨。
张仕廉（2007）提出了建设项目全寿命周期成本控制理论，指出了传统成本控制的不足支出，论述对全寿命周期成本进行评价以作出决策和控制的理论与方法。
尹贻林（2006）介绍了关于建设工程项目价值管理有关理论，并从实用性处罚，按照投资决策、可行性研究、设计、招投标、施工的顺序，通过案例方式对工程项目价值管理进行了分析介绍。
佘健明等（2003）从工程咨询角度并介绍了工程项目进度管理、组织与资源管理，费用管理、质量管理方法。
介绍了项目决策分析和评价的基本要求和主要内容，系统介绍投资项目的财务评价、国民经济评价和社会评价、环境影响评价的主要方法。
从总体上看，国内尚未建立系统地进行项目管理模式研究的框架体系，而且对政府投资项目管理的理论研究较多，基于实践的分析研究较少，研究结论往往基于经验或分析得出，缺乏实证支撑。
国外对公共工程项目管理模式研究比较系统，而且研究比较具体，注重实证研究，体现了理论联系实际，事实胜于雄辩的科学思维。
对我国政府投资项目管理研究具有借鉴和指导意义。
1.3研究目标和技术路线
1.3.1研究目标
通过对绍兴某开发区政府投资项目实行自建、代理建设、B-T模式代建、依托专家小组的管理模式等管理模式的实践和分析，比较各种管理模式的特点、优缺点、适用范围，探讨适合项目需要的政府投资项目建设模式，研究如何通过项目招投标和全过程合同管理、造价控制有效实现项目投资目标，发挥财政的资金效益。
最后对在实践基础上进行总结和思考。
1.3.2技术路线
本课题运用图表分析法、比较分析法、因素分析法、分类分析法、案例分析法、文献索引法等多种方法手段，进行多个轮回全方位分析和研究。
技术路线如下图：
1.4研究内容
研究内容分为三个部分：
第一部分：
我国政府投资项目管理概况，包括政府投资项目的概念和发展，国家、省、市相关文件和规定解读，并建议将（社区）集体投资项目纳入政府投资项目管理范畴。
第二部分政府投资项目管理实践（以绍兴某开发区为例）
（1）A组团安置房委托代建模式实践，分项目背景及概况、项目招投标及代建合同管理主要条款、施工过程管理三部分。
（2）B组团安置房自建模式，简单介绍项目背景，详细介绍勘察、设计、监理、施工四个阶段招投标活动，并介绍了开发区合同管理制度。
（3）C组团安置房融资代建（B-T）模式，详细介绍该模式的代建合同主要条款。
（4）简单介绍跨江大桥专家小组参与模式，主要包括专家小组成员构成和工程管理。
（5）各种管理模式分析比较，从人员配备、招投标和合同管理、工程管理比较分析三个方面进行了分析比较。
（6）分析了全过程委托代建、自建和B-T代建管理模式各自的优缺点，在此基础上得出结论。
（7）对政府投资项目管理经验从管理层面和技术层面进行了总结，包括开发区政府投资项目管理制度探索和创新，政府投资项目投标管理，政府投资项目全过程合同管理和造价控制。
第三部分：
政府投资项目管理经验总结和管理体制思考指出了当前政府投资项目管理存在的问题，并提出相关建议。
2我国政府投资项目管理概况
2.1政府投资项目的概念和发展
2.1.1政府投资项目的基本内涵
我国政府投资工程项目的概念是在改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的，到目前为止，不仅在学理上没有准确的定义，而且在我国的法律法规中也鲜有规定。
20世纪90年代，政府投资项目又称为财政性基本建设资金投资项目。
《财政性基本建设资金投资项目工程预、决算审查操作规程》（财政部财基字[1999]37号文件）把财政性基本建设资金投资项目定义为经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。
由财政部牵头，于2000年4月出版的《政府投资项目标底审查实务》提出的政府投资项目定义，把政府投资项目的资金来源扩大为除了预算内和预算外的财政性资金外，还包括政策性贷款和债权及其来自外国政府和国际金融机构的贷款、赠款等。
一些学者和职能部门将“政府投资项目”定义为“政府为推动国民经济或区域经济发展，满足社会公共需要，以政府为实际投资主体，以财政性资金为资金来源的固定资产投资项目”，或者“各级政府为建设主体的投资项目。
主要包括：
财政预算内外资金（含国债资金）投资项目；国家主权外债资金项目；使用各类专项建设资金项目；法律、法规和本级人民政府规定的其他政府投资项目。
”《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府2005年185号令）对政府投资项目的概念进行了合理界定：
政府投资项目是指县级以上人民政府利用财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款，赠款、转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金；其他政府性资金政府性资金所进行的固定资产投资项目。
本文所要讨论的政府投资项目属于《浙江省政府投资项目管理办法》所定义的政府投资项目范畴。
2.1.2政府投资项目管理的发展
我国政府投资项目管理基本上可分为三个阶段：
第一阶段是上世纪50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体。
第二阶段是改革开放以来至2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台前，这个阶段，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。
但是该阶段政府投资项目管理体制存在诸多弊端，同时企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥。
第三阶段是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）出台以来，该决定进一步深化改革了政府对企业投资的管理制度，对企业（民间）投资搞活放宽，并规范了政府投资项目管理，首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的意见。
自此，政府投资项目管理受到了各级政府的高度重视，开始向科学化、民主决策化发展。
2.2政府投资项目管理相关文件和规定解读
2.2.1国家有关规定
（1）《国务院关于投资体制改革的决定》，（2004年7月25日）的出台是政府投资项目管理走向科学化、规范化的重要指导性文件。
对政府投资范围进行了合理界定，明确指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。
对健全政府投资项目决策机制提出了要求，提出政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议的意见。
规范政府投资资金管理。
要求编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化的要求。
简化规范了规范政府投资项目审批程序，对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。
首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的要求。
即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
鼓励民间资本参与政府投资项目管理。
要求各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
（2）《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》对代建单位的财务管理和代建费用提出了指导性意见。
加强计划管理。
代建项目建设资金纳入财政预算，实行年度投资计划和年度基建支出预算计划管理。
关于建设资金拨付。
建设单位自行确定项目代建单位的,资金由建设单位负责向代建单位拨付,并按规定监督使用。
政府设立（或授权）、政府招标产生的代建单位,由财政部门根据项目代建单位的资金申请,向代建单位拨付资金。
代建单位设立专户单独建账核算。
规定了代建费用列支。
规定代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准核定。
政府招标产生的项目代建单位,其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制,实际发生的代建管理费计入项目建设成本。
2.2.2我省政府投资项目管理有关规定
（1）《浙江省政府投资项目管理办法》（2005年1月19日）的实施，标志着我省政府投资体制改革已迈出实质性的一步。
对政府投资项目进行了合理界定。
明确政府投资项目是指县级以上人民政府利用财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款，赠款、转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金等六类政府性资金所进行的固定资产投资项目。
投资项目管理方面。
提出了政府投资项目实行项目储备制度，项目建议书、可行性研究报告咨询评估制度，重要公益性建设项目听证征询制度，财政直接拨付资金制度。
建设管理方面。
提出政府投资项目应当组建项目法人，负责项目的建设、管理和运营；明确对非经营性政府投资项目应当推行代建制，有选择地进行项目后评价等要求，并提出了控制投资规模、规范投资行为的相关措施。
（2）《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》对政府投资项目实行代建制做了具体规定。
包括代建制的概念、范围、代建单位使用单位权利义务、代建程序、资金管理等方面作出了具体规定，其目的是建立起“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的政府投资项目管理机制。
明确了代建制是通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。
明确了代建制实行合同管理制，代建项目可实行全程代建和分阶段代建。
明确了政府投资综合管理部门、代建单位、使用单位的权利和义务。
实行了较为严格的造价控制。
明确代建单位按中标的投资估算，实行限额设计，控制可研报告的投资估算、初步设计概算。
设立专项工程资金帐户，专款专用，严格资金管理，并对投资变更进行了严格规定。
规定了代建单位奖罚条款，即投资结余按一定比例奖励，未能完全履行代建合同造成损失按实赔偿。
（3）《浙江省代建单位资格评审暂行办法》（浙江省发改委），对代建单位准入条件作出了严格规定：
取得代建资格需同时符合满足“1＋X”条件的资质要求。
“1”是指国家发展改革委颁发的甲级工程咨询资格单位。
“X”是指国家有关主管部门颁发的乙级及以上工程监理、二级及以上施工两项中的任一项。
近期“X”项可以是其全资子公司或控股公司等下八方面标准。
2.2.3绍兴市政府投资项目管理有关规定
（1）《绍兴市政府投资项目管理办法》（绍兴市人民政府颁发）对政府投资项目决策和实施程序进行了规定。
对政府投资项目决策作出了具体规定。
办法规定，可行性研究报告应委托有资质的咨询机构编制；可行性研究报告及重大项目的项目建议书需要有关部门和专家或委托具有相应资质的中介机构进行评估论证；对经济、社会和环境有重大影响的政府投资项目，审批前应当广泛听取社会各界和公众的意见。
规定了政府投资项目实行项目法人责任制，由项目法人对项目的筹划、资金筹措和管理、工程建设、生产经营、债务偿还和资金的保值增值，实行全过程负责。
对政府投资项目申报程序、工程变更、投资调整、竣工结算、档案管理作出了具体规定。
对政府投资项目资金管理、监督管理和责任追究办法作出了规定。
（2）《绍兴市人民政府关于印发绍兴市政府投资项目实行代建制暂行规定的通知》对政府投资项目代建制的试点工作作出了具体规定。
确定代建制实施可采用前期代建、后期代建、全过程代建三种方式，并各种代建方式下建设单位和代建单位的主要职责，实施程序进行了明确。
实行严格资金拨付管理，规定建设单位根据代建单位意见将款项支付有关单位，建设单位未经代建单位同意，不得直接拨付建设资金，建设资金不得通过代建单位支付，财政全额投资的项目可试行财政直接拨付制。
明确代建管理费用列支，规定代建单位管理费通过招投标确定，并在建设项目管理费中支出。
（3）《绍兴市人民政府办公室关于进一步规范政府投资项目审批程序的意见》对政府投资项目的审批程序作出了具体规定。
明确政府投资项目应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算；其中总投资在500万元人民币以下的，可以合并编报和审批项目建议书、可行性研究报告。
明确项目可行性研究报告批准前，规划建设部门应当提出规划选址意见，国土资源部门应当提出用地预审意见，环保部门应当提出环境影响评价的审批意见，财政部门提出资金来源审核意见。
未落实或未明确资金来源的，发展改革行政主管部门不予受理。
明确可行性研究报告、初步设计的编制必须委托有相应资质的单位编制。
对经济、社会和环境影响重大、社会公众普遍关心的公益性建设项目，要求采取听证会、征询会等方式征求社会各界和公众的意见。
（4）《绍兴市政府投资工程招标投标管理若干规定（试行）》对政府投资项目招投标采取的工程量清单招标制度、统一资格审查制度、低价中标制度、专家评标制度作出了具体规定。
规定招标方式。
规定政府投资工程一律采取公开招标的办法，采用工程量
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