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融资担保专题
理论·政策·产业
融资担保专题
陕西日报/2014年/5月/27日/第012版
编者按融资担保机构是以自身的信用增补被担保企业信用来实现经营过程的，所以对诚信的要求高于其他行业。
近年来，我国该行业总体运行平稳，业务稳步增长，机构整体实力不断增强，设有发生系统性、区域性风险，但机构数量过多、违规经营等问题突出，单体风险不容忽视。
本期周末讲座邀请到中国银监会融资担保部副主任文海兴，为我们讲解融资性担保的相关知识，本报特此摘编，以飨读者。
专家讲义摘编
一、关于融资性担保若干基础理论的思考
（一）关于担保的几个基本概念
担保：
是指为了担保债权实现而采取的法律措施。
从我国担保法的内容看，债的担保应当说是指以当事人的一定财产为基础的，能够用以督促债务人履行债务，保障债权实现的方法。
担保法上的担保，又称债权担保、债的担保、债务担保，是个总括的概念，内涵丰富，外延极广。
信用担保：
信用担保是指企业在向银行融通资金过程中，根据合同约定，由依法设立的担保机构以保证的方式为债务人提供担保，在债务人不能依约履行债务时，由担保机构承担合同约定的偿还责任，从而保障银行债权实现的一种金融支持方式。
融资性担保：
融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。
（二）融资性担保机构分类
分为商业性担保机构；政策性担保机构；再担保机构。
（三）融资性担保机构风险特征
风险性高（杠杆性、多方性、责任性）；隐蔽性强（突发性、难发现、难处置）；传染性广（跨机构、跨行业、跨区域）；破坏性大（对自身、对债权人、对行业）。
二、融资性担保行业发展与监管
（一）国外融资性担保行业的发展与监管
发展中国家融资性担保行业的发展与监管，以印度、印尼、墨西哥、巴西为例。
印度的担保业情况：
其担保体系由三部分组成：
一是针对中小企业或国家扶持企业的贷款担保机构。
二是抵押贷款担保公司，政府已经制定相关规则，但尚无一家此类机构成立。
三是出口信用担保公司。
印度微小企业担保基金只针对《微型和中小企业发展法案》规定的微型和小型企业进行担保，覆盖面是制造业和服务业。
微小企业担保基金主要依托银行，通过电子商务开展业务。
印尼担保业情况：
印尼仅有4家担保公司。
目前，印尼银行信贷约有21%是投放给微型和中小企业，其中5%由担保机构担保。
融资性担保业务由财政部下设的担保局监管；保证担保业务（包括工程履约担保、海关担保等）由证监会下设的保险局和财政部下设的金融机构部共同监管。
在印尼，担保机构承担贷款项目风险的70%到80%，银行承担贷款项目风险的20%到30%。
墨西哥担保业情况：
目前，墨西哥有14家担保公司，均为私有企业，其中4家为外资担保公司。
担保机构以非融资性担保业务为主。
担保机构从事的担保业务主要分4类：
行政担保、忠诚担保、司法担保和信用担保。
担保业商业化运作，盈利水平较高。
担保机构在完全市场化条件下运作，担保费率在行业底线的基础上由竞争确定。
巴西担保业情况：
巴西担保业务主要是合同担保。
在巴西，全国仅有J.Malucelli一家专门从事担保业务的专业公司。
担保归入保险行业监管，是保险公司的主要业务品种之一，适用保险行业的监管、管理和统计。
巴西为小企业等需要扶持的企业或个人的贷款担保不是由保险或担保公司来承担，而是由政府设立专门的扶持基金，并由财政部制定政策和负责具体运作（有时也会交由金融机构来运作），由政府内审部门负责监管。
发达国家融资性担保行业的发展与监管，以日本、韩国、法国、瑞典、芬兰为例。
日本担保业情况：
全国共拥有52家，由地方政府出资、金融机构出捐的负担金和累计收入构成。
信用保证协会为中小企业贷款提供信用保证。
中小企业信用保险公库为保证协会自动提供保险。
法制建设上，《信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》。
银担合作日本放大倍数为60倍。
韩国担保业情况：
机构少，主要有韩国信用保证基金和韩国技术保证基金。
法制建设方面有《信用保证基金法案》、《技术信’用保证基金法案》、《地域信用保证基金法案》。
监管由韩国金融服务委员会和韩国金融监管院承担。
在银担合作上信用保证基金风险分担比例为50%到85%不等。
法国担保业的情况：
法国的担保行业主要由国有大型担保机构、政策性银行、保险和再保险机构组成。
法国的融资性担保机构分为国有担保公司和法国行业互助型担保机构。
企业经营不善破产时，由互助合作式的担保机构以储备金偿还银行。
法制建设方面见于《法国民法典》、《法国商法典》等成文法典之中。
在银担合作上担保机构承担风险比例50%左右。
杠杆放大倍数在22倍左右。
德国担保业的情况：
联邦各州政府成立的担保银行。
担保银行不吸收存款，不发放贷款，主要提供担保服务；通常要与银行合作开展业务。
相关规定散见于德国基本法、金融法以及《德国民法典》、《德国商法典》等相关法律中。
银担合作担保银行实际承担风险比例28%。
瑞典担保业的情况：
瑞典有政策性担保机构和商业性担保机构两种类型。
目前瑞典没有再担保机构。
监管方面，商业性担保机构提供的担保业务均纳入金融监管部门的监管范畴，并无专门针对担保的额外监管要求，政策性担保机构由政府直接进行管理。
银担合作方面最多承担风险比例为贷款总额的80%（遵循欧盟关于担保的规定）。
芬兰担保业的情况：
芬兰的担保体系由银行担保、出口信用担保公司和国外信用担保公司在芬兰设立的分支机构三部分组成。
基本上没有民营担保机构；政策性担保公司发挥的作用是银行的补充。
芬兰金融监管局负责对金融市场及参与者的监管，芬兰劳动经济部负责对政策性担保机构的监管。
银担合作上欧盟规定担保机构承担风险不超过80%，芬兰担保机构一般承担50-60%。
（二）国内融资性担保机构的发展与监管
一是机构数量过多，担保业务盈利能力偏弱，不利于行业可持续发展。
二是部分担保机构违法违规经营，风险隐患较大。
三是大量非融资性担保机构从事违法违规活动，严重影响了担保行业健康发展。
行业经营现状特征：
高杠杆、高风险、低收益、低回报。
行业监管体制：
目前担保行业监管体制大致由行政监管、自律监管以及市场监管三大部分构成。
总体而言，2010—2012年以来，融资性担保行业的机构、资本、业务均保持增长，但增速逐年放缓，机构数量增速远小于业务增速，放大倍数有待提高。
应对之策：
从全国看，要把握好五个要：
一要工作思路明确。
2013年的工作思路是“稳中求进、风险为本、有效监管、科学发展”。
二要工作重点突出。
切实加强风险防控，及时处置风险事件，尽快建立监管责任制，不断增强监管力量。
三要强化三个意识。
强化忧患意识，强化风险意识，强化责任意识。
四要把握好四个性。
监管工作要有主动性，风险管理要有前瞻性，政策措施要有针对性，业务创新要有引导性。
五要严守底线。
严守不发生系统性、区域性风险的底线。
关于担保机构设立准入问题：
实质要件《管理办法》第九、十条作了明确规定：
1.章程。
2.股东①资格②属性③成份④金融企业股东。
3.资本①标准②形式（货币）③管理。
4.团队①积极（五条）②消极（六条）。
5.制度①组织机构②内部控制③风险管理。
6.场所。
7.监管部门规定的其他条件（体现立法灵活性）。
程序要件见《管理办法》第十一条。
三、与融资性担保发展与监管相关的重要基本理念
（一）监管（规范）与发展的关系。
要通过有效监管促进机构规范运营，促进行业地位提升，促进银担合作开展，促进行业健康发展。
（二）机构数量与质量的关系。
机构不是越多越好。
强制退出对机构自身攸关生死，短期内对行业发展有负面影响，但长期看对市场会产生积极效果。
（三）业务饱和度与竞争性的关系。
“僧多粥少”，业务异化，主营业务不突出，核心竞争力不强，盈利能力下降。
（四）对再担保问题的思考。
再担保制度建设仍需加强。
再担保机构监管，大多数由融资性担保机构部门统一监管，个别省是由不同部门监管。
再担保机构类型是政策性还是商业性需要认真研究，省级与地市级设一家还是多家需要认真研究，机构所有制性质是民营还是国有还是混合所有需要认真研究。
（五）银担业务合作。
理想的银担合作愿景；地位平等、责任分担、信息共享、权益共维、互利共赢。
（六）融资性担保行业规范发展的总体目标。
加快推进融资性担保机构体系、法规制度体系、监管体系、扶持政策体系和行业自律体系建设。
构建适度审慎、联动协调、科学有效的监管机制。
加快培育公司治理完善、内部控制严格、风险管理有效、具有较强承保能力的融资性担保机构，逐步形成布局合理、适度竞争、规范有序、运行高效的融资性担保体系。
四、工作建议
（一）服务实体经济合理需求，实现互利共赢。
结合“三农”、“小微企业”实际需求，引导融资性担保机构调整发展战略，转变观念，降低对粗放型业务收入的过度依赖，改变“挣快钱”等不良投机行为。
（二）做大做强做优担保机构，提高服务能力。
整合现有担保机构，将全省担保机构总量控制在合理限度内，即与经济社会发展相适应，与监管能力相适应。
建立市场退出机制，如淘汰连续两年无业务或放大倍数在1以内的担保机构。
设立省级再担保机构，扩充其资本金到一定规模以上，如20亿元以上。
将各级、各类财政性补贴资金进行适当集中，以资本金形式注入担保公司。
以财政资金为引导、社会资本为主体，组建几家规模较大、信誉较好、管理规范的具有全国影响力的担保公司。
（三）营造良好的融资性担保行业发展环境。
加强信息化建设，完善基础设施，促使银担信息共通共享。
建立地方担保公司业务风险补偿基金，对融资性担保公司进行风险补偿。
国资、地税部门对当地国有融资性担保公司采取不同于一般国有企业的考核和税收政策，支持融资性担保公司的发展。
（四）高度重视风险防范工作，严守风险底线。
要重视并切实加强日常监管工作，按照辖内融资性担保机构依法合规经营及风险状况进行分类监管。
督促融资性担保机构各项监管指标达标。
紧盯重点区域重点机构，妥善处置单体风险。
（五）完善监管体制机制，明确工作和监管职责。
地方政府是融资性担保监管工作的第一责任人，切实履行监管职责，把融资性担保监管工作作为当前防范金融风险的一项重要内容。
（六）建立并强化问责机制，增强责任感使命感。
地方政府要不断提高对当前形势的认识和把握，要按照监管职责的划分和辖区责任制，明确监管部门与地方人民政府、与融资性担保机构之间的责任划分，对违法违规行为，要严肃处理，并加强问责。
典型案例
北京首创融资担保有限公司是北京市成立最早的政策性担保机构，综合定位于“中小企业投融资综合服务商”。
1997年成立，累计为万家以上中小微企业提供了逾千亿元融资担保服务，其中，500万元以下中小微企业担保项目累计占到公司项目总数的85%，北京地区担保市场份额超过20%。
（一）公司担保运行体系稳定发挥作用
一是“五位一体”的担保业务运行体系。
1.担保财力支撑体系。
北京市政府确立了市中小企业担保资金和公司的增资及补偿机制（市区两级财政），列入市财政预算制度化管理，公司基本财产保障制度法定化，为担保业务可持续发展提供了基本保障。
2.担保网络支撑体系。
建设发展区县担保网络、担保联盟网络，公司已与16个区县、18家不同所有制担保公司建立起战略合作联盟，通过授权审批、推荐、联保、分保等多种方式共同发展小微企业融资担保业务。
3.银担合作支撑体系。
公司与26家银行建立了风险共担、资源互补、良性互动的合作关系。
4.风险管理体系。
围绕基本财产及风险补偿制度、风险管理制度及风险信息管理系统三大核心内容，公司建立发展了全面风险管理体系，实施全方位风险控制与管理。
5.再担保体系。
通过再担保合作，公司担保放大倍数可达到20倍。
二是“三位一体”的担保产业链。
公司以担保业务为平台，打造了担保主业、投融资及担保配套服务“三位一体”的担保产业链，引导中小企业逐步进入资本市场。
通过担保服务平台，为中小微企业提供一揽子融资解决方案。
（二）公司担保业务稳健快速发展
近年来，首创担保公司担保规模呈持续高速增长态势，审批通过项目个数及金额年均增速超过70%，年度担保规模连续五年过百亿元。
2012年公司实现担保规模175亿元，担保个数超过2000个，处于北京市担保同行业首位。
（三）担保业务经营模式不断创新
搭建小微企业担保专营机构。
公司对业务部门进行专业化分工调整，专门创设小微担保部，配备专业人员，设置考核指标，明确重个数不重规模的任务导向，进一步提升了对小微企业融资的专业化服务能力。
开发多样化小微担保服务产品和平台模式。
一是小微企业特色担保产品。
二是平台集群担保模式。
三是中小企业金融产品创新担保业务。
（四）公司履行社会责任良好
公司快速发展的同时，也良好履行了政策性担保公司的社会责任。
据该司在保项目抽样统计，2012年公司支持的受保企业累计实现销售收入1842.11亿元，其中新增227.49亿元；累计实现税收154.07亿元，其中新增19.03亿元；实现就业人数48.03万人，其中新增就业岗位5.93万个。
受保企业经营效益良好，担保的社会效益显著。
省委常委、常务副省长江泽林
一、融资性担保业的概念及作用
根据担保对象（交易类型）的不同，担保公司可分为融资性担保公司和非融资性担保公司。
融资性担保是指担保人为被担保人向债权人融资而与债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。
融资性担保业务通常包括：
借款担保、票据承兑担保、贸易融资性担保、项目融资性担保、信用证担保等。
非融资性担保公司业务一般包括：
诉讼保全担保、投标担保、预付款担保、工程履约担保、尾付款如约偿付担保等履约担保业务。
融资性担保公司是特许行业，实行许可证管理制度，并由监管部门实施审慎监管。
非融资性担保公司性质属一般工商企业。
融资性担保行业作用独特，加快发展融资性担保行业意义重大。
首先，发展融资性担保行业是进一步支持和服务中小企业融资的迫切需要。
中小企业量大面广，发展融资性担保行业；有利于发挥其对中小企业融资能力的信用增级作用，缓解中小企业贷款难、担保难问题。
其次，加快发展融资性担保行业是进一步深化地方金融改革的需要，有利于整合规范民间资本，引导民间资本为中小企业融资提供综合配套服务，有利于培育和提升中小企业的信用水平，促进社会诚信体系建设，推动全省金融业发展。
第三，加快发展融资性担保行业有利于优化资源配置，落实政策调控，推动社会经济发展。
融资性担保行业通过提供集中、系统的制度化担保，引导社会资源和生产要素的流向，为资金融通和商品流通提供保障，促进了社会资金的融通和社会资源的优化配置。
融资性担保机构通过帮助企业获得其发展所的资金，推动企业的发展，进而可以促进税收、财政收入的增长，有助于增加就业、维护社会稳定。
二、我国融资性担保业发展情况
（一）我国融资性担保行业发展历程
1998年-1999年为试点探索阶段。
1998年12月，全国经贸工作会议决定组织开展“全国中小企业信用担保体系试点”。
随后，以融资性担保为主的中小企业信用担保试点工作即陆续展开。
1999-年2008年为促进发展阶段。
1999年6月，国家经贸委下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，试点工作开始步入规范阶段。
2003年1月1日正式实施的《中小企业促进法》明确规定“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，国家鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保。
”担保业发展的外部环境日臻完善。
2009年至今为规范完善阶段。
2009年，国务院修改行政审批项目行政许可，将“跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批”修改为“融资性担保机构的设立与变更审批”，实施机关由“国家发展改革委”改为“省、自治区、直辖市人民政府确定的部门”。
2009年2月，国务院建立了融资性担保业务监管部际联席会议，负责研究制订促进融资性担保业务发展的政策措施，拟订融资性担保业务监督管理制度，协调相关部门共同解决融资性担保业务监管中的重大问题，指导地方人民政府对融资性担保业务进行监管和风险处置。
2010年4月，出台《融资性担保公司管理暂行办法》至此，我国融资性担保行业正式纳入行政审批和行业监管，监管制度体系初步建立。
（二）全国融资性担保行业发展现状
截至2013年底，全国31个省（区、市）融资性担保机构共8185家法人机构，实收资本共计8793亿元。
机构数量排名前三位的分别是河北610家、浙江550家、福建505家，全国融资性担保行业在保责任余额是2.57万亿元，融资性担保在保余额2.22万亿元，平均放大倍数为2.34。
总体上看，融资性担保行业的发展程度大致与地区经济发达程度和经济总量相适应。
从近年融资性担保行业发展整体情况看，行业总体运行平稳、发展趋势向好，为支持中小微企业融资增信和地方经济发展发挥了重要的作用。
主要表现在：
机构增速理性放缓，业务规模保持较快增长；行业资本和拨备持续增长，整体实力稳步增强；银担业务合作继续扩大，支持中小微企业融资的作用进一步增强。
（三）融资性担保行业的发展趋势
由于融资性担保行业具有高杠杆、高风险、低收益、低回报的特点，未来融资性担保行业发展将呈现规模化（资本规模越来越大）、集约化（机构数量越来越少）、差异化（专业特色越来越强）和政策性（公益属性越来越强）的趋势。
三、陕西融资性担保行业发展现状
近年来，我省融资性担保行业迅速发展，在缓解小微企业融资难、支持实体经济、提升社会信用、促进全省经济社会发展等方面发挥了积极作用。
截至2013年底，全省融资性担保机构共159家（法人机构157家），注册资本182.23亿元。
其中国有控股48家，注册资本100亿元，民营融资性担保机构111家，注册资本82.2亿元。
注册资本亿元以上机构74家。
159家机构在保余额684亿元，融资性担保余额584.58亿元，平均放大3.09倍，略高于全国平均水平。
截至2013年12月末全省在保企业12万余家，平均每户企业担保余额约57万元。
总体看，我省融资性担保行业机构数量发展适中，户均注册资本偏小，杠杆倍率一般；业务开展还不足，服务中小企业，缓解融资难方面的作用发挥尚不够。
我省融资性担保业发展存在主要问题：
一是银行与担保机构合作水平低融资性担保业务规模小。
2013年末全省融资性担保机构融资性担保放大倍数3.09，仍呈现业务量低的问题。
融资性担保业务开展不足，有风险高，理想客户少，融资性担保机构不愿担保的问题，也有银行对融资性担保行业不信任，合作门槛过多的原因。
在银担合作中，各银行对融资性担保行业提出各种要求，且标准不一。
有的要求注册资本亿元以上，有的要求连续经营两年以上，有的要求必须是国有出资。
同时还要求担保机构必须先存入一定保证金才可以谈合作和授信，对贷款出现风险的情况，要求融资性担保机构无条件100%予以代偿。
没有公平的风险分担机制，也影响到融资性担保机构发展业务的积极性。
二是融资性担保机构公司治理水平尚需完善。
担保行业转入业务监管以来，公司治理水平较以前有较大提高，但其规范化、标准化的程度仍不高，与监管要求还有差距。
主要表现在财务管理水平不高，有的资本金管理不严格，超比例投资、挪用资本金，不按时提取风险准备金的问题在日常检查中还一定程度存在。
另一方面融资性担保行业目前对金融等专业人才吸引力低，从业人员整体素质急待提高。
三是行业赢利水平不高、资本进入比较盲目。
根据现有监管标准，若将融资性担保机构出资资金的成本计算在内，其担保放大倍数要达到3倍以上才能有效盈利，目前全省平均放大倍数不足。
融资性担保业以服务中小微企业为主，风险度高，盈利水平低，部分地区和民营资本对进入融资性担保行业还比较盲目，对银担合作和业务开展没有科学测算和分析，对困难预想不足。
四、促进全省融资性担保业发展的思路
（一）构建科学分工有机合作的融资性担保体系。
省级要充分发挥财政资金的引导作用，重点加强再担保体系建设和大型专业化融资性担保机构建设。
一是吸引各类资本参与省信用再担保公司增资扩股，充分发挥再担保在增信、分险等方面的服务功能。
二是推动农业、文化、科技、能源等产业融资性担保机构设立，发挥专业化融资性担保机构优势，针对产业特点设计产品，创新担保方式，提高融资效率。
要通过行业监管，淘汰一批风险高、不规范的机构，整合一批实力弱、业绩差的机构，重点发展区域性大型融资性担保机构。
同时要通过设立担保机构分支机构，形成功能完善、分工合理、优势互补、资源共享、担保与再担保有机结合、融资服务功能显著提高的发展格局。
（二）不断提升融资性担保机构可持续发展能力。
引导融资性担保机构建立符合自身特点、市场化运作的可持续审慎经营模式，不断提高承保能力；督促融资性担保机构加强法人治理、内部控制和风险管理等方面制度建设，鼓励融资性担保机构不断加大创新力度，积极开发和提供针对不同市场主体融资需求的融资性担保业务和产品；鼓励融资性担保机构积极改进服务机制，为小微企业提供市场、战略、技术、财务等咨询和指导，满足小微企业不同融资需求；始终把融资性担保人才队伍建设作为行业发展的根本，制定科学合理的人才培养、储备和使用规划，逐步建立健全融资性担保行业高级管理人员和从业人员资格认证制度，加大培训力度，推进人才队伍建设。
（三）进一步加大对融资性担保业的扶持力度。
加强对扶持资金的统筹使用和监管，促进扶持与监管的有效衔接。
要建立健全风险补偿机制，建立中小企业贷款风险补偿资金和持续补充机制，对为小微企业和“三农”提供融资性担保服务的融资性担保机构，按照规定给予风险补偿。
要不断完善反担保抵押相关制度，加强对抵押登记工作的协调，对符合要求的反担保抵押，工商、房产、国土资源等登记部门要按规定给予办理。
积极促进金融机构与融资性担保机构的合作，创新业务模式，优化审贷流程，降低综合融资成本，促进其与融资性担保机构广泛、深入、平等地开展业务合作；要向融资性担保机构开放有关银行业信息披露系统，促进融资性担保机构与银行业金融机构相关信息的交流共享，推动建设融资性担保业务信息共享平台；建立合理有效的风险责任分担机制，推动建立平等协作、互利共赢的银担合作模式，鼓励银行业，金融机构与融资性担保机构根据双方风险控制能力合理确定担保放大倍数和风险分担比例，对运作规范、信用良好、资本实力和风险控制能力较强的融资性担保机构承保的优质项目，银行业金融机构要给予贷款利率优惠。
（四）健全融资性担保行业的全方位安全监管。
有关职能部门要加强对融资性担保行业监管工作的指导，建立各级监管部门履职评价制度，切实提高专业化监管能力。
要不断探索完善融资性担保业监管体系，以监管促行业发展。
其次要善用市场监管。
发挥银行、评级机构、审计、法律等中介机构发挥市场监管作用，促进融资性担保行业合法全规经营。
最后要加强自律监管。
通过引导建立行业协会，发挥协会在相互监督方面的作用。
最终形成行政监管与市场监管、行业自律相互促进，相辅相成的全方位、立体化监管。
省政府副秘书长张光进
融资担保机构是以自身的信用增补被担保企业信用来实现经营过程的，所以对诚信的要求高于其他行业。
可以说，担保企业经营的产品就是信用，管理的核心是违约风险，是高杠杆率、高风险的特殊金融机构。
地方政府必须从信用体系建设着手，为担保企业营造良好的经营环境，才能从根本上推进融资担保行业的发展。
一、信用建设是担保
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