金融创新和消费者保护.docx

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金融创新和消费者保护

金融创新和消费者保护

编者按：

本文系美联储主席伯南克2009年4月17日在美联储第六届社区公共事务研究会议上的讲话。

伯南克认为，由于金融创新有助于推动经济发展，当前金融监管应对创新的产品或服务的复杂性保持高度警惕，以确保创新具有足够的透明性和认知度，使消费者的选择对市场产生积极影响。

因此，如何在不阻碍金融创新的前提下最大程度地保护消费者利益已成为当前金融监管部门面临的重要挑战。

目前美国已着手全面改革金融监管体系，以确保金融创新得到最有效地监管。

江西银监局、湖南常德银监分局、黑龙江大庆银监分局对讲话的主要内容进行了编译，现予编发，供参阅。

一、金融创新的来源

最近几十年里，金融自由化、信贷市场的公共政策以及技术进步是美国金融创新的三大重要来源。

金融自由化过程始于20世纪70年代初，这一时期严格的金融管制限制了竞争和消费者信贷市场的产品供给。

例如，设置存款利率上限的Q条例，极大束缚了存款机构吸收存款和提供贷款的能力。

限制银行扩张分支机构是一个特别重要的制约因素，因其限制市场规模而使个人存款机构服务范围受限，以致难以通过规模经济降低成本。

取消这些规定，特别是分支机构扩张限制，有助于扩大国民银行服务网络，由此使得产品创新的固定成本可以在更大的市场中得以分摊，从而使开发和营销新产品更加有利可图。

许多公共决策将影响金融产品和借贷行为变化。

例如，1977年的社区再投资法案（CRA），旨在引导放款机构寻找途径扩大贷款并为中低收入地区提供服务。

另一项重要政策则是政府支持发展二级抵押贷款市场，特别是通过政府扶持企业——房利美和房地美来发展。

20世纪70年代二级抵押贷款市场刚刚成形，而事实上，美联储基金流动账户从20世纪80年代初才开始记录私人证券活动。

二级抵押贷款市场本身一项重要创新，其不断发展为放款人提供了更为广阔的资金投放渠道，提高了多样化经营能力，从而进一步推动了新市场和新产品发展。

在科技方面，信息技术的进步使家庭和企业财务数据得到低成本的收集、传递和处理，这在当时是非常先进的，但以现在的标准来看，当时数据并未得到有效管理。

随着信用报告的出炉，信用评分模型也逐步出现，用以帮助开展信贷价值评估、贷款对象确定和现有账户管理。

所有这些发展都有其正面的积极作用，包括对中低收入地区的影响。

众所周知，在发布CRA之前，这些地区绝大多数被限制获得抵押贷款和其他形式的消费者贷款。

但随后的金融产品和服务创新、流程改进和技术升级至少帮助部分难以得到金融服务的消费者逐步融入到金融服务中，如节约资金、投资、创造财富以及提高住房拥有率。

但现在看来，目前较高的按揭贷款逾期率和赎回权丧失率在中低收入地区体现更为明显，这在一定程度证明近几年的创新出现了问题。

美国信贷投放对中低收入水平借款者的限制越来越高，使其很难获得贷款。

从借款者发出申请到偿还贷款，这一信用循环可能产生的损害是长期的，包括借款者失去财富、房屋和获得信用污点等。

有很多原因可以解释最近的信贷膨胀和崩溃，包括来自于金融创新的问题。

从保护消费者角度看，一个非常值得关注的问题是那些提供给消费者的金融产品的复杂性在急剧上升。

这种复杂性是金融创新的“副产品”，但在许多情况下，这种复杂性与产品透明度和清晰度的不断降低相关联。

二、信用卡、抵押贷款和透支

信用卡是技术进步所产生的一项金融创新，技术进步主要包括通信技术、数据管理和资信评分等方面。

第一张多用途信用卡于1952年发行，这是一种更快的小额贷款方式。

相对于个人放款者和金融公司所提供的封闭式分期贷款来说，这种小额贷款成本更低，且可以作为一种支付手段。

信用卡发行者可以通过更大的消费范围、更广的地域和更多的商家来分摊信用预付固定费用。

从消费者角度来说，信用卡提供了使用便利、记录方便和免于损失的安全性（例如被盗），由此慢慢在美国家庭蔓延开来。

1983年信用卡使用比例是43%，2007年上升到70%。

在较低收入家庭，这一比例也从1983年的11%上升至2007年的37%。

抵押贷款市场也经历了类似的产品创新。

例如，二十世纪九十年代初，自动授信系统为中低收入消费者获取传统形式的抵押贷款带来了新机遇，这种创新使抵押贷款对象扩展到了较高信用风险的借款人，即所谓的次级贷款市场。

贷款人通过开发新的运用信用信息技术以决定承保标准、设定利率及管理风险。

次级抵押贷款市场的持续发展强化了创新效果，使抵押贷款的贷款人更广泛的进入资本市场，以降低交易成本并分散风险。

次级贷款在1994年占贷款投放总额的5%，而2005年和2006年这一比例急剧上升到20%。

金融创新为过去15年来的信用卡、抵押贷款、汽车贷款等信贷扩张奠定了基础。

虽然创新可以让消费者更容易获得贷款，但同时也给消费者带来了选择多样性和复杂性，使其难以进行合理评估。

以信用卡为例，早期银行卡的功能是让持卡人购物，或者以适用于每个项目的单一不变的年利率预支现金；银行卡费用通常包括年费、取现收费、借款逾期费和超过信用额度的借款收费，但现在则可以进行余额转账，并且不同层次的购物和取现都有不同的年利率。

另外，利率、各种费用的调整也比过去频繁。

当然，这种复杂的设计可能使部分消费者获益。

例如，根据消费者信用风险和对某些服务偏好进行产品的差别定价，可能增加信用的可获得性及产品的个性化程度，但复杂的产品设计也可能使消费者无法理解甚至忽视产品方案中有可能严重影响其成本的关键性条款。

当复杂性发展到影响透明度时，则会损害竞争，并导致消费者作出错误选择。

此外，在某些情况下，复杂性可能掩盖不公正和欺诈行为。

抵押贷款产品更为复杂。

近些年来，不断发展的复杂性还伴随着良好承保激励的不断弱化，进而损害借款人利益。

尽管证券化的做法有好处，但同样也是近期事件中担保标准较低的源头之一。

贷款发放人通过出售抵押贷款，将很多风险包括低质量担保带来的风险转嫁给投资者。

此外，贷款发放人的薪酬结构在某种情况下也会引发问题。

例如，有些激励方案是与贷款发放人的特定贷款类型及贷款收入挂钩的，而并非与贷款质量挂钩。

复杂性让问题变得更严重，很多系列的专业化产品让消费者很难选择。

例如，有些贷款发放人将之前的嵌入式产品（如仅付利息的抵押贷款和完全不审查个人信用的贷款）提供给了更多的消费者。

目前，美联储已意识到贷款特征的重要性。

已有研究表明，诸如可调整利率、提前偿付罚金、经纪人发起渠道等贷款特征均有可能提高贷款违约率。

虽然这些结果不是结论性的，但提醒我们复杂性会影响消费者根据自我偏好选择适合的产品。

只要房价持续上涨，有问题的借款人可以出售资产或再融资，因错位激励和产品复杂性而导致的抵押贷款市场脆弱性则将被掩盖。

一旦房价开始回落或下降，问题就开始暴露。

次级抵押贷款违约率和止赎率（房产人丧失其抵押品赎回权）在2006年开始急剧增加，随后蔓延至Alt-A（介于优质贷款和次级贷款之间的贷款）。

到2008年四季度，逾期60天、90天以上的贷款和止赎率均达到了历史新高。

创新带来复杂性的提高和透明度的减少，正如信用卡和抵押贷款，透支保护也存在同样问题。

过去，金融机构利用行业标准决定是否兑现透支支票，近年来则利用预先设定好的门槛将这一过程自动化。

虽然金融机构通常对支付透支支票和退回未支付支票收取相同费用，但消费者往往偏好透支保护服务，因为这样可以节省额外商业费用并避免退票尴尬。

但是，技术革新通常使金融机构在未得到消费者认同和许可的情况下延伸至非支票交易，例如ATM取款和借记卡交易，由此造成消费者使用借记卡在消费终端进行购物时，可能会不经意导致数百美元的透支费用。

为解决这一问题，去年12月美联储建议进行调整变动，增加消费者支付这类透支费用的选择性，这项政策有望今年出台。

三、在创新和复杂的时代保护消费者

政策制定者需坚持的一条重要原则是，在有利于改善产品选择和扩展可持续信贷创新的前提下，加强消费者保护。

良好的消费观念是第一道防线。

联邦储备系统有一个长期的金融知识普及计划，投入大量资源以帮助消费者来提升自己以作出最优金融选择（例如美联储官方网站就有关于消费者的资料）。

任何消费者，包括见多识广的消费者，在众多金融产品中作出最优选择的能力始终需要依赖于充分和良好的信息披露。

美联储将本着极其认真负责的态度履行对消费者信息披露的责任和义务。

过去一年里，美联储对各种金融产品，尤其是信用卡进行了充分的信息披露，目前对抵押贷款的信息披露也已步入正轨。

在设计新的信息披露制度时，美联储增加了一项对消费者的测试。

测试有助于了解消费者如何处理产品信息，以及是否真正掌握了金融产品的主要特点，是否存在理解偏差等，以更好地进行信息披露。

例如，最近公布的信用卡披露规则要求，在开户表的显眼处标注某些关键项，这是因为通过测试表明消费者对于表上的应用和请求事项已极为熟悉，但往往忽略了那些复杂的协议内容。

美联储通过消费者测试意识到，即使最充分的信息披露也不能解决所有问题。

根据测试，无论进行多么明确的信息披露，某些日益复杂的产品还是无法得到消费者的充分理解或评价。

在此情况下，直接进行监管包括禁止某些做法，可能是对消费者权益进行适度保护的唯一方式。

最近便有一个关于信用卡还款分配规则制定的例子。

由于债权人对消费购物、取现、余额转账等实行不同利率，则能够通过分配消费者的还款来提高收入。

例如，购物消费利率为12%，而现金预支利率为20%。

旧规则中，如果消费者付款额大于所需的最低付款额，大多数债权人会将此笔付款当成是偿付购物消费产生的借款部分，因为这部分借款利率较低，从而也延长了较高利率欠款的期限。

在这种情况下，除非购物消费产生的借款率先得到了全额偿付，否则消费者都不能对预支现金产生的借款进行偿还。

为帮助消费者了解这一做法及影响，美联储曾设计了两次模型来进行披露，目的在于告知消费者有关付款分配的情况。

但大量测试表明，在对美联储明确信息披露措施进行审视时，许多消费者认为对分配方式的披露并不足以帮助其作出明智决定。

鉴于信息披露明显不够，以及债权人分配付款方式给消费者造成了较高成本，美联储已修改规则，将限制债权人随意确定消费者最低还款额之上的每次还款金额。

同时，美联储禁止所谓的“双月账单”（一般账单是按月计算利息，双月账单是用两个月账目的日平均额来计算利息），因为经测试发现，这一复杂的结算方式只会降低透明度而不会带来任何利益。

以上措施是有史以来美联储对信用卡监管最为全面的改革的一部分。

类似的问题也出现在抵押贷款方面。

次级抵押贷款市场上的许多糟糕的担保行为同样是对消费者的潜在不公正和欺骗。

举例来说，没有针对房屋保险和房产税建立专门的第三方托管账户，由此导致借款人低估负担房产的成本。

在这种情况下，允许更大的选择性（通常认为这样有好处）反而会增加复杂度和减少透明度。

限制这种做法是对住宅按揭贷款市场的新保护措施。

美联储去年7月份发布了关于全面规范抵押贷款市场的新规则，禁止或限制某些承保做法，同时也有助于解决早前讨论过的激励问题。

当然，对于被监管机构来说，这些激励问题也可以通过要求债权人为产品设计者设定补偿标准来解决。

四、结论

近年来，在信贷可获得性、降低成本和提供更多选择等方面的金融创新已逐步改善，不应对信贷供给者的金融创新施以过多限制，否则可能阻碍新产品开发，但不能忽视金融创新导致的一些负面效果。

监管不应妨碍创新，相反应确保创新的足够透明和充分认知度，使消费者的选择能够进一步驱动市场。

同时，应该警惕产品设计过于复杂，这样可能会使其更难以接近消费者。

关于创新还应考虑的其他事项包括：

如何在艰难的金融环境下发展创新产品和进行创新实践，创新如何影响贷款者向符合条件的借款者发放贷款的能力和意愿等。

这些创新问题和审慎监管及消费者利益保护息息相关。

总之，监管机构所面临的挑战是如何实现平衡，即在不损害有效创新给消费者带来利益的前提下，如何为消费者提供最大限度的保护。

美联储的目标是建立这样一个金融系统，通过不断创新让所有收入水平阶层的人民和社区享受到更好的经济福利。