论告知承诺制的性质.docx

论告知承诺制的性质.docx

《论告知承诺制的性质.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论告知承诺制的性质.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

论告知承诺制的性质

论告知承诺制的性质

摘要：

 告知承诺制是一种基于申请人承诺而作出决定的审批方式，然而实务界和理论界对其性质认识不足。

国务院文件中对告知承诺制的称呼和定位变动，地方政府则有契约管理、放弃审批和过程性便利措施等认识。

学界有行政协议说、具体行政行为说、履职方式说、消极许可说等观点。

但是，囿于行政行为中心论和对告知承诺制发展流变的观察局限，导致其论证各有缺陷。

告知承诺制是在市场经济逐步发展的条件下，出现的转变政府职能、提高行政效率的审批改革。

从外部看，告知承诺制在不改变适用条件和法律效果的前提下，简化了行政审批的方式，对行政步骤进行了超常和便捷的处置。

从内部看，以信用审查替代客观审查，并基于申请人信用担保，实现权利和责任的非即时性交割是其运行机理。

实践中的互动型、阶段型、结果型承诺审批制度均在该外延之内。

关键词：

 告知承诺制;行政审批;信用监管;简易程序

一、引言

在我国行政审批制度改革历程中，告知承诺制是一种由地方政府推行，在行政法理论体系中找不到恰当对应的新兴审批方式。

告知承诺制是指行政机关告知申请人需要满足的条件和可以免交的材料，申请人承诺其符合条件并对审批的实质内容承担法律责任后，行政机关先予批准的审批方式。

告知承诺制由于在简政放权、优化服务方面的积极效果而受到了各地政府的欢迎①。

特别是在应对新冠肺炎疫情的复工政策中，《关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》（国办发明电〔2022〕6号）《市场监管总局、国家药监局、国家知识产权局支持复工复产十条》（国市监综〔2022〕30号）等都提出，有条件的地方可以将复产复工审批制改为告知承诺制。

对于企业建设项目涉及的用地、规划、环评等各类审批，可以实行容缺后补、先行先办。

它更被广泛地推行和认可。

告知承诺制虽然是近年兴起，但并不是新事物。

早在2001年，它在上海就已经系统地出现②。

但是，近20年来，行政法学界却对此关注较少。

正确地认识概念是解决和思考法律问题的必要，对概念的错误认识意味着将法律现象划分到错误的法律标准和范畴中[1]。

告知承诺制的属性界定涉及其被纳入何种法律范畴，并以何种法律体系予以规范的问题，也是进一步讨论其制度设计的基础。

一直以来，学界和实务界对告知承诺制的法律属性存在认识分歧和偏差，间接导致了诸多争议难息与实践混乱。

例如，告知承诺制的合法性质疑、适用范围与边界、承诺期内的效力、审批权与事中事后监管权之间所谓的职权划分争议等。

厘清告知承诺制的法律性质是回应这些问题的前提和基础。

因此，立足我国的规范和实践，本文将首先指出规范中告知承诺制的认识分歧和混乱，并整理告知承诺制的运行逻辑，在建立好讨论对象和内容的基础上，对现有的学说进行评析，最终，从外部特征和内部机理说明，告知承诺制是一种基于信用担保而实现的特殊简易程序。

二、现有规范中的告知承诺制

行政规范是我们理解告知承诺制法律性质的重要途径。

但是，现有规范中对其没有清楚说明。

国务院文件对告知承诺制的界定则呈现模糊不清、说明不足的情况;在地方层面也呈现出“横看成岭侧成峰”的片面化情况。

（一）國务院文件中的告知承诺制

近年来告知承诺制的勃兴主要是国务院及其各部委文件在推动。

因此，这些文件对各方理解告知承诺制处于核心和权威的地位，有必要对其中的变动进行考察。

事实上，这期间告知承诺审批方式称呼和定位经历了反复变化：

从告知承诺、信用承诺、绿色通道、容缺受理，到监管方式、事前审批、取消审批的替代方式、以承诺作出决定的审批方式等。

从中我们可以发现，国务院在推行告知承诺制过程中，对于其性质和定位尚无定论，也是随着实践而不断变化的。

（二）地方规范中的告知承诺制

地方对告知承诺制的认识呈现出更为多样和复杂的状态。

上海浦东作为最早一批施行告知承诺制的地方，其告知承诺制的适用范围与如今《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）中登记类许可的范畴类似。

为了简化企业设立、开业许可的审批环节，减少不必要的前置性审批，行政机关不再对申请人进行实质审查，仅对申请材料作形式审查后便予以批准[《关于浦东新区企业设立、开业试行告知承诺审批方式的意见》。

]。

其中的“告知”“承诺”是为了规避实质审查要求而采取的一种变通做法，核心在于以形式审查替换实质审查。

除此以外，在经过“地方—中央—地方”的制度扩散之后，各地对告知承诺制的认识出现了分化和差异：

有的地方将告知承诺制视为一种契约化管理的尝试[2]，在制度设计上向行政协议靠拢。

如《南京市行政审批告知承诺暂行办法》第十三条规定，告知承诺书一起两份，双方各保存一份，双方签章后生效。

然而，法院却对此不太认可。

其认为，告知承诺文书虽然采取了双方签署的形式，但是主要目的在于警示相对人实施虚假承诺、提供虚假材料将要承担的法律责任，告知承诺的内容属法律规定范围[参见洪婷玉与上海市交通委员会、上海市公安局等交通其他行政行为二审行政判决书（2022）沪03行终781号;焦欣然与上海市交通委员会、上海市公安局等交通其他行政行为二审行政判决书（2022）沪03行终767号。

]。

也有的地方则认为这是“放弃审批”[3]。

换言之，既不需要提交除个人身份信息以外的材料，也不再对相对人申请进行审查，行政主体仅凭申请人承诺即可作出批准决定。

一位行政审批局业务科工作人员认为，告知承诺审批方式是介于审批和取消审批之间的过渡形态，最终应当落实为取消审批[笔者访谈南宁市行政审批局，2022年12月31日。

]。

还有的认为，告知承诺制是审批环节的便利措施，可以与原审批程序一起适用。

例如，《烟台市相对集中行政许可和事中事后监督管理暂行办法》第十二条的信用承诺制度规定：

次要条件或手续有欠缺的，行政主体可以容缺审查。

期限内不能补完材料的，则不予办理审批。

三、学说争议与评析

（一）学说争鸣

对于告知承诺制的性质，学界提出了行政协议说、具体行政行为说、履职方式说、消极许可说等说法，但至今仍无形成通说的迹象。

对告知承诺制性质的讨论，大概有以下四种：

（1）行政协议说。

该说认为，告知承诺制是一种新型的行政协议，是行政许可以契约方式的实现[4]。

行政机关的告知行为可以视为一个要约邀请，其中包括了相对人享有的权利和须承担的责任。

相对人的承诺则可以视为一个要约，即行政机关一经审批通过即受行政机关告知内容的拘束的意思表示。

行政机关的审批准予则视为承诺。

由此成立一个“要约邀请-要约-承诺”的协议结构。

（2）具体行政行为说。

行政协议说的反对者认为，告知承诺制中的“承诺”与民事承诺有较大区别。

一方面，告知与承诺对双方都没有任意性，不具有意思表示的自由;另一方面，承诺是对材料真实性的保证，而不是合同成立的意思表示。

相反，他们认为，告知承诺制符合具体行政行为的一般特征，告知行为“因其行为的对象最终能够特定化，因此可归入具体行政行为的范畴”[5]。

（3）履职方式说。

该说认为，不能笼统地谈告知承诺审批方式的法律属性。

因为告知承諾审批方式本身是一种履行行政审批职能的方式，应当将“告知”“承诺”和“审批”行为分开单独判断[6]。

告知承诺制改变的仅仅是审查方式，对原来的行政审批制度进行了重新设计，是一种新的审批模式。

（4）消极许可说。

该说认为，“先证后核”的审批方式是消极许可的雏形。

消极许可虽然对所有人解禁许可，但是不取消许可。

而且，消极许可不要求申请人证明自己符合审批条件，并着眼于审批后的动态监管。

这些都和告知承诺审批方式相似[7]。

（二）评析与小结

第一，行政协议说的问题在于混淆了依申请的行政行为和行政协议之间的区别。

在行为外观上，依申请的行政行为和行政协议都要求相对人的“附和”才能作出。

行政协议的成立需要相对人的要约;依申请的行政行为需要相对人提出申请。

区别二者的标准是：

相对人的意思表示能否直接构成该法律行为的内容，还是仅能以同意或拒绝的意思表示，去引起或阻止该法律行为的作出[8]。

在告知承诺制中，相对人的承诺并不构成最终行政行为的内容。

相反，相对人拒绝承诺的，则不适用告知承诺制。

第二，具体行政行为说错误地把“告知”和“承诺”行为视为行政行为。

行政行为是行政机关产生、变更或消灭权利义务关系的一种意思表示，行政行为的成立要求具备：

行政权能（主体）、行政权力的运用、法律效果和表示行为[11]。

“承诺”行为是由相对人作出的，根本不符合行政行为的成立要件;而“告知”行为则没有法律效果的存在。

在“告知”行为中，行政机关没有产生、变更或消灭被告知人权利义务关系的效果意思;是事实行为，而不是行政行为。

告知承诺的内容不是附条件行政行为中的条件。

虽然行政法上存在附解除条件的行政行为，如对涉及环境污染项目的施工许可事项是先行许可，施工完成后配套的环保设施不能同时完工同时投产，则会解除原批准的许可。

但是附条件行政行为中所附加的条件不能是法律法规已经规定的条件[12]。

然而，告知承诺制中，相对人承诺的条件是法律法规明确规定的条件。

第四，消极许可说在认识对象上将告知承诺制与备案制、报告制混淆。

虽然告知承诺制与消极许可都存在放宽事前审查、加强事后监管的特征，但是，消极许可指相对人从事特定活动不再需要申领许可证照或审批文件[13]。

问题在于，告知承诺制仍然保留许可证照与审批文件。

即使简捷如天津，也依然要通过承诺书换领审批文件。

也正是因此，张力[14]提出，这种审批方式的规范化方向应当是取消审批程序和文件，照此方向最终走向的是审批备案制、报告制。

然而，告知承诺制与审批备案制、报告制在现行规范中是截然不同的。

如果说前面几种学说是在理论上存在混淆，那么消极许可说则是对行政审批实践的认识片面化。

争议难有定论的原因，本文认为有两方面：

一方面，告知承诺制的实践仍在处于不断运动和发展的过程中。

受限于对告知承诺制实践的考察和认识，学者只能观其一面，而不能观其另一面。

如袁曙宏等[4]、季文冠等[5]开始研究之时，上海告知承诺制文件出台尚不到2年，而且《行政许可法》仍未颁布施行。

又如，张力关注到了《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定》（国发〔2022〕34号）中出现的一种“先证后核”审批方式。

但是，他的研究却止步于此，没有溯源并发现告知承诺制，也没有关联更多关于告知承诺制的规范和实践[14]。

另一方面，围绕行政活动合法性审查和行政行为类型化展开的理论探讨限制了对告知承诺制的观察视角，无论哪种说法，都囿于行政行为中心论的探讨。

行政过程中的一系列活动与内容被最终的行政行为所吸收[15]。

这样的考察容易忽视行政决定作出的方式对最终治理效果的影响，无法充分观照行政的动态过程。

如李孝猛[6]集中对告知承诺制合法性展开了激烈批评;一些年轻的学人也大多跟循此径[16]。

这使得行政活动的过程以及过程变化的影响与作用被忽视。

四、告知承诺制的运作逻辑

在展开对性质的正面探讨之前，本文将讨论告知承诺制的运作与实践。

一方面，这是为了抽取实质以建立一个共同的讨论对象，而不拘泥于容缺后补、容错审批、信用承诺、告知承诺等各种称谓之中;另一方面，认识告知承诺制的实践是分析其性质的前提和基础。

本文从以下三方面讨论告知承诺制的运作实践。

（一）制度目的

（1）中国加入世界贸易组织（WTO）是告知承诺制试验的导火索。

它为行政审批制度改革的勃兴提供了最佳历史契机[17]，中国履行加入世界贸易组织的承诺为告知承诺制试验提供了窗口。

当时，以审批为代表的非关税壁垒成为中国加入世界贸易组织的主要障碍之一。

中国行政审批制度与世界贸易组织规则的矛盾主要体现在三方面：

第一，行政审批事项过多，范围过广，几乎涵盖了所有行业的社会经济活动，这与平等和非歧视性原则存在矛盾。

第二，行政审批环节过多、程序过于烦琐、效率极其低下的情况与效率原则存在矛盾。

第三，审批内容和审批条件的随意性与透明度原则存在矛盾。

世界贸易组织担心前述问题容易产生非关税壁垒，因为它们将允许中国政府通过控制境内企业的行为变相地达到限制进出口的目的。

2001年，国务院《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发〔2001〕1号）也指出，适应加入世界贸易组织的进程是行政审批制度改革的目标之一。

为此，国务院提出了合法、合理、效能、责任、监督五个原则，于取消不合法合理的行政审批、简化行政审批程序、公开行政审批信息、加强行政审批监督等四个方面推进改革。

而这四个方面中正对应着当时中国行政审批制度与世界贸易组织规则之间的矛盾点。

上海作为中国对外开放的桥头堡，最先也最直接地承受着来自加入世界贸易组织的改革压力和开放挑战，因此告知承诺制较早地在上海出现。

（2）告知承诺制试验的根本目的在于发挥市场作用，解放行政审批制度對市场的束缚和限制。

告知承诺制主要纾困了行政审批与市场活动两方面的矛盾，以提高审批效能。

第一，审批逻辑与市场活动规律之间的矛盾。

有一些审批内容在获批之前无法或者很难予以实现，却要求在审批前完成。

例如，城市生活垃圾经营性运输服务审批的条件之一是质量、安全和监测管理制度得到有效执行;又如，设立营业性电影放映单位许可事前审查中的租赁或购买场地、电影放映单位技术检测、验收等。

因此，告知承诺制在实施程序上，将一部分审查内容置于事中事后同时也提高了事前审查的效率。

第二，有限政府和无限审查责任之间的矛盾。

相当一部分审批是行政审批机关对申请人材料的真实性负责。

换言之，获批事项的审查内容都由政府为之背书，一部分本该由市场进行监管和评价的内容被政府替代。

例如，建筑施工企业安全生产许可中要求保证安全生产的资金充足;又如，《湖北省著名商标认定和促进条例》第八条规定的“公众广为知晓”审批条件。

因此，告知承诺制在审查要素上将实质审查变为形式审查，从行政机关对材料的真实性负责变为申请人对自己的材料真实性负责。

（二）适用范围

从地方的规范和实践来看，告知承诺制的适用范围并不是很明确。

普遍的共识是，直接涉及公共安全、生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项不适用告知承诺制。

但是除此以外，何种审批事项可以实施告知承诺制改革，各地的思路不一，主要可以概括为以下三种。

（1）审批条件难以进行事前审查，能够通过事中事后监管纠正的。

从解决问题的角度看，审批逻辑与市场活动的矛盾是告知承诺制的主要针对问题之一。

所以，事前难以核查的审批事项一般在可以适用的范畴中。

例如，《上海市行政审批告知承诺管理办法》第五条、《中国（河南）自由贸易试验区开封片区行政审批告知承诺实施办法》第五条、《南京市行政审批告知承诺暂行办法》第四条等。

（2）行政许可中的资质审查。

在法律职业考试等各种涉及各种公民资质的考试中，对考生的资质大量采取了告知承诺的方式。

例如，根据2022年4月23日《关于应对新冠肺炎疫情影响实施部分职业资格“先上岗、再考证”阶段性措施的通知》（人社部发〔2022〕24号）规定，对于未取得中小学教师资格、法律职业资格、护士执业资格、兽医执业资格等的人员，可以先上岗从事辅助性工作，转正或试用期满前应当取得相应的资质认可许可。

（3）存在较多前置性审批的审批事项。

当某一审批是以另一审批为前提的，告知承诺制的适用可精简审批环节，加快审批速度;这在工程建设项目审批中较明显。

不实施告知承诺审批方式地方的工业建设项目审批流程从用地到开工原来至少需1123天的时间[18]。

其中包括固定资产节能审查、建设用地批准书、水土保持方案、环境影响评价报告、安全设施设计审查、市政公用设施会签、各类线路接入办理等15个大项的审批。

在逐步精简和适用告知承诺审批之后，后续审批可以先行开展，总耗时仅需50天左右。

（4）告知承诺制中各类审批事项的比例，本文以上海市为例作说明。

上海共批准实施了102项告知承诺审批事项，因为前7项建设许可大类审批为后来的5项建设许可审批覆盖，最终一共有95项审批。

上海市告知承诺审批方式适用范围分析如图1所示。

（三）审查方式与效力

告知承诺制的流程分四步：

第一步，行政机关告知;第二步，申请人承诺;第三步，行政机关审查和决定;第四步，审批后的监管。

转变的节点在于第三步，告知承诺制对行政机关审查和决定的改变。

2001年，《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定》（沪府发〔2001〕20号）、《上海市企业注册登记“并联审批”办法》（沪府办发〔2001〕33号）、《关于浦东新区企业设立、开业试行告知承诺审批方式的意见》（浦府〔2001〕175号）发布，这三个文件展示了早期告知承诺制的产生和形成[虽然同时期莱州、厦门、深圳和江浙地区的一些地方也在做类似的承诺审批制试验，但是在早期告知承诺制实践中这3个是有据可查的文件。

]。

由于告知承诺制审查方式的改变，由此获批的文件或证照能否获得与原本审批方式下一样的效力？

各地对此的做法不一，主要有三种：

①不作规定。

如《苏州市行政审批告知承诺制管理暂行办法》（苏府办〔2022〕207号）等对告知承诺制批准的审批事项效力如何未作规定。

②注明“承诺审批”等字样，具有同等效力。

如《广西壮族自治区承诺审批办法（试行）（征求意见稿）》等就要求告知承诺审批发放的证照必须注明“承诺审批”字样，待承诺期过后换发无注明字样的证照。

③注明字样，仅能用于企业筹建和行政机关之间的内部审批等。

如《长春市推进“标准地+承诺制”改革优化工业项目行政审批流程实施方案》（长府办发〔2022〕82号）规定，承诺审批结论仅用于模拟审批流程流转使用，仅为内部使用，不具有实质性法律效力。

五、告知承诺制性质的再认识

告知承诺制的运行逻辑在于变通行政审批实施过程，以提高审批效率并消弭审批逻辑与市场活动之间的矛盾。

这样的变通并不改变审批行为的法律效果，而在于行政程序的改造。

更进一步地从内部原理看，这种变通则是行政机关从对申请人客观条件审查到信用条件审查的转变。

以申请人的信用担保为轴承，实现审批义务和利益的非即时性交割。

各地所谓的先行后核、容缺后补、绿色通道、信用承诺本质都是如此，只不过是信用担保的作用范围大小有别而已。

因此，告知承诺制实乃基于信用担保实现的行政审批程序简化。

（一）外部特征：

程序简化

行政行为既包括实体层面，也包括程序层面。

告知承诺制并没有改变行政审批行为的实体内容。

从前面可见，告知承诺制下的行政审批仍然是行政主体运用行政权力单方面向相对人作出的依申请行政行为。

行政行为的主体要件、权力要件、意思表示要件没有改变。

在内容要件上，告知承诺制也不改变审批事项内容。

因此，在告知承诺制改革前后，行政主体作出的行政许可、行政给付、行政确认等的性质都没有改变。

在外部程序层面，告知承诺制是对行政审批程序的改造和变体。

行政程序包括了行政决定作出的方式、步骤、期限以及行政主体和相对人的互动关系，如告知相关事实等，但并不包括行政行为的适用条件和处理结果[20]。

告知承诺制以书面形式强化了行政主体与相对人之间的互动方式[告知的主要内容为：

审批依据、法定条件、监督和法律责任等。

承诺的主要内容是：

知晓被告知内容、自己符合法定条件、意思表示和申请材料真实和准确、愿意承担法律责任。

这些告知承诺的内容和意思在不适用告知承诺制之前也是存在的，告知承诺制以书面形式强化了原本可以口头告知的内容而已。

]。

在没有改变审批的适用条件和处理结果的情况下，其改变了审批决定的方式，由实质审查变为形式审查，并将实质审查置于发证之后。

在审批期限上，压缩了审批时间。

可见，告知承诺制属性的关键不在于界定行政行为的具体类型，而在于其对行政程序改造的效果认识。

本文认为，告知承诺制是对原行政审批程序的简化，是一种行政审批简易程序。

简易程序是一般程序的变体，是为实现行政管理目的而进行的快速、便捷、超常处置的行为步骤[21]。

告知承诺制对行政审批程序的简化可从以下四点进行认识。

告知承诺制改革后，行政机关的审查方式在两方面被简化。

一是对需要提交的书面材料予以部分省略。

例如，申请劳务派遣行政许可本来需要提交验资报告、审计报告、设施、设备清单等12项材料。

告知承诺制改革后，这些书面材料在苏州减少为3项材料，在上海减少为5项材料，其余材料不再提交。

二是对审查方式进行了简化。

行政机关不再对申请材料所反映的客观事实进行审查，而仅对申请材料进行形式上的审查。

材料反映的情况是否真实，由申请人担保。

第二，告知承诺制是对行政活动步骤的超常规处置。

行政审批决定一般都在形式和实质审查步骤后面作出。

但是，在需要实质审查的审批中，告知承诺制跳过了实质审查步骤。

在前面放弃审批的例子中，几乎不再对申请条件作形式审查，仅审查告知承诺书。

即申请人提交的告知承诺书和身份证明材料无误，行政主体可直接作出审批决定。

至于申请人是否真正符合法定条件，则在事中事后监督检查中予以核实。

这就是俗话说的“先上车，后买票”。

例如，考生的报名资格审批仅需考生出具承诺书即可，是否实质上符合待考生领取相关证件时再作审查。

除了在行政许可领域外，类似的还出现在行政确认和行政给付的审批中。

第三，告知承诺制与原行政审批程序是替代关系，而不是补充关系。

作出行政执法决定的程序一般有三个：

一般程序、简易程序、特殊程序。

在逻辑关系上，一般程序与简易程序呈替代关系，与特殊程序呈补充关系。

例如，《中华人民共和国行政处罚法》中适用一般程序作出行政处罚的，不可以再适用简易程序;又如，《行政许可法》中的特许、认可、认证，除了要适用一般程序之外，还要附加招标投标、考试、检验检疫等特殊程序，在此基础上，也可以附加听证程序。

由此可见，在作出行政行为的过程中，一般程序和简易程序只能全有或者全无地适用，特殊程序则可以附加适用。

告知承诺制不构成对原行政审批程序的补充，适用告知承诺制则不能适用原审批程序，反之亦然。

因此，其满足一般程序与简易程序的逻辑關系。

第四，告知承诺制对是程序裁量权的运用，并应受行政裁量的约束。

行政在其形成过程中有其自由，以确定怎么作出决定是正确的[22]。

告知承诺制是一种试验和探索。

告知承诺制一方面简化了行政程序，免去了不必要的前置性审批;另一方面，不再把事中事后阶段才能核实的内容放到事前进行审查，这就避免了不必要的空转和迟延。

行政迟延可能对相对人的权益造成损害，在不违反法律明确规定和正当程序要求的情况下，行政机关可以从灵活和效率的角度出发进行程序裁量[23]。

追求行政手段的效益最大化也是行政效能原则的要求[24]。

然而，有一个问题是，这样的程序裁量的边界在哪里？

一方面，在程序裁量是否逾越上，李孝猛[6]认为，告知承诺制在审批方式和步骤上的改变是严重违法的。

但本文认为，告知承诺制作为试点和服务行政领域的改革，不宜苛求依法行政。

毕竟“政府为人民提供福祉，多为一件算一件，总是胜于少为一件服务”[25]。

待试点成熟，则可由规范性文件逐步上升为行政法规、法律。

如今《优化营商环境条例》和一些地方法规，如《北京市优化营商环境条例》，已经对告知承诺制作出了认可，故关于裁量逾越的问题可以被淡化。

另一方面，由于告知承诺制仍在试验，其适用的审批事项尚未有共识，故裁量怠惰的问题被推后讨论。

但是，裁量滥用的问题需要注意和规范。

一是适用范围的过度泛化。

例如，长春市将工业建设用地一揽子审批项目全部纳入告知承诺审批方式管理[参见《长春市推进“标准地+承诺制”改革优化工业项目行政审批流程实施方案》（长府办发〔2022〕82号）。

]。

这样的做法导致很难或无法更正的建设工程审批在实质上未经监管直接授予相对人。

二是不能一视同仁，相同审批事项上各地不一。

如福州市的设置大型户外广告审批可以适用告知承诺制[参见《福州市深化“证照分离”改革实行行政审批服务告知承诺制的办法（试行）》（榕政办〔2022〕81号）及其附件《福州第一批试行告知承诺制的审批服务事项目录》。

]，但是南宁市的同类审批则不予适用[笔者访谈南宁市行政审批局，2022年12月31日。

]。

三是透明度和可预测性不足。

为了保留适用告知承诺审批方式的灵活性和变动性，部分试行告知承诺审批方式的城市未对实施告知承诺审批方式的具体目录予以公示，因为政府采购的检测服务中断而临时改用告知承诺制的情况也有发生。

例如，因为政府采购的遥感测绘服务到期，所以建筑垃圾消纳许可延期的审批被临时改为承诺制。

（二）内部机理：

信用监管