当前我省基层国土资源管理部门执法监察能力现状问题及解决途径同名42306.docx
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当前我省基层国土资源管理部门执法监察能力现状问题及解决途径同名42306
讲课提纲
——关于当前我省基层国土资源管理部门
执法监察能力现状、问题及解决途径
省国土资源执法监察总队李桂春
各位学员，大家好!
根据学校安排，今天由我和大家一起探讨一下当前我省基层国土资源管理部门执法监察能力现状、问题及解决途径。
在座的各位，多数是全省各乡镇国土所的所长，是来自我省国土资源系统最基层的领导干部，也是工作和奋斗在国土资源管理一线的人员，既是国土资源管理业务的具体操作者，又是直接处理和解决问题的第一人。
就基层国土所而言，其职责主要有两大块，一是协助县国土资源局有关股室开展基础业务工作，如地籍变更调查、征地、农村宅基地和农民建房管理、砂石粘土等矿产资源开发管理等，二是开展国土资源执法监察，如执法监察动态巡查，发现、制止国土资源违法行为等，这些职责都要求有具体很强的操作性。
所以，今天在这儿，作为省级国土资源执法监察部门的主要负责人，我也不想跟大家讲大道理，主要围绕基层国土资源执法监察的有关问题，谈谈以下三个方面的体会，一是当前我省国土资源管理形势及基层国土资源执法监察能力现状，二是基层国土资源执法监察面临的主要问题；三是如何做好基层执法的有效途径和措施。
一、基层国土资源执法监察能力现状及我省国土资源基本情况
（一）现阶段基层国土资源执法监察能力现状
1、执法监察任务、职责、依据
国土资源执法监察的任务是：
切实保护土地和矿产资源，促进社会经济可持续发展。
主要职责：
是对全社会遵守和执行国土资源法律法规情况进行监督检查，及时制止违反国土资源法律法规的行为，承担对国土资源违法违规案件的调查处理工作等。
主要依据是：
《土地管理法》、《矿产资源法》等实体性法律，《行政处罚法》等程序性法律，以及各类行政法规、地方性法规、行政规章、其他规范性文件。
2、国土资源队伍现状
①全省国土资源系统
全省国土资源系统共有职工15353人，其中，文化结构为大学及以上学历的3178人，占20．70％；大中专学历的8238人，占53．66％；高中及以下的3937人，占25.64％。
年龄结构为35岁以下的5828人，占37．96％；36-50岁的7575人，占49．34％；50岁以上的1950人，占12．70％。
②全省国土资源所
全省共有国土资源所1220个，其中中心所251个；实有人数5985人，其中全额拨款5467人，自收自支518人。
文化结构为大学及以上学历的689人，占11．51％；大中专学历的3199人，占53．45％；高中及以下的2097人，占35．04％。
年龄结构为35岁以下的2679人，占44．76％；36-50岁的2718人，占45．41％；50岁以上的588人，占9．83％。
另有不在编聘用人员99人。
③全省执法监察机构
一是执法执法监察队伍，全省各市、县（市、区）共设12个支队（赣州市分设土地支队和矿产支队）、120个大队（含矿产大队25个）。
其中：
5个支队、71个大队队伍升格；2个支队、10个大队主要负责人高配；10个支队（鹰潭、赣州矿产除外）、35个大队已参照公务员管理。
二是人员编制，全省各市、县（市、区）共有执法监察人员，实际5985人，本科及以上学历1045人。
三是执法装备，全省各市、县（市、区）共有执法监察车辆562台，计算机627台，手持GPS22台，摄像机96台，照相机277台。
四是经费，全省共有12个支队、92个大队由财政全额拨款；16个大队为差额拨款（南昌县、修水县国土及地矿、乐平市、婺源县、寻乌县国土、临川区、东乡县、广昌县、黎川县、资溪县、崇仁县、宜黄县、南丰县、南城县、乐安县）：
12个大队为自收自支（瑞昌市地矿、彭泽县、湘东区土地、安源区土地、莲花县、上栗县国土及地矿、泸溪县、金溪县、安福县、崇义县国土、安远县国土）。
3、执法环境现状
①双重管理体制。
2004年，国土资源系统进行了管理体制改革，实行了省以下垂直管理的干部管理体制，虽人事任免由上级主管部门，但是仍保留着原有的财政体制，国土资源主管部门及其所属事业单位，经费列入同级财政预算，人员编制也归同级政府管理。
形成目
违法犯罪案件联席会议制度，其内容主要是：
通报国土资源违法犯罪案件调查处理的进展情况；讨论研究调查处理国土资源违法犯罪案件工作中协调配合问题；研究探讨预防和惩治国土资源违法犯罪行为的措施。
二是案件移送制度。
对涉嫌犯罪的，向公安机关移送，并明确了移送的程序及材料。
同时规定公安机关对移送案件不予立案的，可以提请复议或者建议人民检察院依法进行监督。
对涉及行政纪律处分的，可以采取同纪检监察机关联合办案或移送的方式，并对移送时限、材料、不移送的责任做了规定。
三是工作配合机制。
以部、省有关制度为基础，我省各地积极探索符合自身实际的新方法，取得了一定成效。
其中具有代表性的有：
永新县成立了公安局国土资源警察大队；宁都县成立了县法院驻国土局执行组、县公安局驻国土局警务室，建立了检察院预防国土资源职务犯罪联席会议机制，特别是县法院对土地违法案件处理实行了“五个优先”；景德镇市会同建设、电力、供水等单位联合发文，对土地和矿产违法单位和个人，视情节及时停水、停电。
（二）当前我省国土资源基本情况
1、国土资源省情
据2007年江西省国土资源公报资料显示，我省土地总面积16．69万平方公里，占全国总面积的1．74％，现有耕地4240．12万亩，占全国耕地总面积的2．32％，其中基本农田保护面积3819．81万亩，总人口为4139．8万人（根据第五次人口普查资料），人均耕地1．02亩，总体呈现耕地总量大、人均耕地少的现状，耕地资源紧缺。
同时，我省是农业大省，农村人口约占总人口的80％，农民建房需求大，农民建房与耕地保护矛盾较为突出。
2、当前国土资源管理形势
近年来，全省各级国土资源管理部门认真贯彻落实省政府主要领导关于“继续依法依规管好地、用好地、造好地，依法依规支持合法用地，坚决依法依规查处违法用地”等一系列指示精神，以积极主动服务鄱阳湖生态经济区建设为核心，以切实保护国土资源为基础，以维护良好的管地用地秩序为目标，认真开展土地执法监察工作。
在省委、省政府高度重视和正确领导下，通过全省在去年开展土地执法专项行动、卫片执法检查和矿产资源整合、整顿，通过各级国土资源管理部门对违法用地和矿业权的密集督查巡查和严厉查处，我省国土资源管理形势总体上持续向好，各地依法依规意识进一步增强。
但是，从2009年度卫片执法检查数据、2010年度土地变更调查遥感数据以及省、市、县动态巡查情况来看，国土资源管理形势还不容乐观，局部地区违法违规形势还相当严峻。
这里有几组数据一定程度上可以表明：
1、2009年度土地卫片执法检查，全省共发生新增建设用地4635宗，面积241268．15亩（耕地100832亩）。
其中违法用地1005宗，面积35416．79亩（耕地10544．16亩）。
2、2010年1月至11月，全省共发现新发生的土地违法违规行为967宗（不含国家和省级重点工程），涉及面积32714．7115亩（耕地8422．9077亩）。
3、2010年度土地变更调查遥感数据显示，2010年新增建设用地373701．15亩（耕地127371．3亩），其中未批先建违法用地63317．4亩（耕地18068．1亩），另有未变更的土地面积达“9029亩，估计这里边有近20％是违法的。
上述这些土地违法违规宗地中，边报边用和未报即用基本各占一半。
4、2010年省总队组织对全省矿业权进行检查，共随机抽查了409个矿业权（占省级及以上发证采矿权总数的23．8％），共发现违法违规行为175起，其中立案查处案件40起，要求纠正违法违规行为135起。
此外，从近年来违法违规案件统计数据看，历年农民违法违规建房宗数占土地违法违规总宗数均超过百分之五十以上，具体数据见下表。
从受理群众土地违法举报情况看，这两年，在接听12336国土资源违法举报电话中，举报个人违法违规建房数占总违法举报数的56．8%。
江西省违法用地主体涉案总量对比（单位：
件，％）
违法主体
年份
2006年
2007年
2008年
2009年
政府机关
43
70
29
240
村、组集体
74
57
38
51
企事业单位
316
449
115
302
个人建房
3234
716
910
1197
个人违法占总的比例
88.19
55.42
83.33
66.87
根据近几年的执法实践总结，当前国土资源违法违规有以下特点：
一是土地违法违规波动大，出现反复。
尤其是2009年急剧反弹，执法形势更力口严峻。
二是土地违法违规形式多样化、复杂化。
土地违法类型以非法占地为主，且形式多样，如未批先占、少批多占、批东建西等，违法占地案件的宗数和面积分别占总宗数、总面积的90．75％、94．64％。
此外，其他性质的违法现象也不断涌现，如改变用途、集体土地非法入市，形式多样，手段翻新，隐蔽性、复杂程度不断增强。
三是基层政府及企业违法涉及土地面积大。
这两类违法分别占总面积的34．97％、48．73％。
而企业违法多数得到当地政府领导的默认或许可。
个人违法虽然面积小，但数量巨大，主要以农民违法建房为主，呈现点多、面广、量大的显著特征。
四是农民违法违规建房问题突出。
这与农民建房需求呈递增趋势，建房分散，点多面广以及建房季节性较强的特点也是分不开的。
五是矿产资源违法隐蔽性强。
矿产资源违法以无证、越界开采为主，极具隐蔽性，监管难、发现难、查处更难。
由此可见，基层执法监察队伍既要面对情况复杂的政府、企业违法，又要面对量多、面广的个人违法，工作阻力大、压力大、难度大。
二、基层国土资源执法监察面临的主要问题
从这几年的执法实践和基层调研情况来看，当前基层国土资源执法监察面临的问题主要有以下几个方面：
（一）基础较薄弱。
1、队伍基础素质相对较弱。
一是文化程度偏低。
全省国土资源系统职工大学及以上学历的只占职工总人数的20．70％，高中及以下学历的占总职工人数达25．64％。
全省国土资源所职工大学及以上学历的只占职工总人数的11．51％；高中及以下学历的占职工总人数达35．04％。
在受过高等教育的职工中，真正学国土管理、地矿管理专业的人就更少。
二是年龄结构不优。
全省国土资源系统35岁以下和50岁以上的，共占职工总人数的50．66％。
全省国土资源所35岁以下的和50岁以上的，共占职工总人数的54．59％。
三是人员编制不足。
全省共有1524个乡镇和17943个行政村，辖区面积16．69万平方公里，现有耕地4240．12万亩，而全省国土资源所共实有在编人数仅5985人（包括部分要靠自收自支解决工资的编制），相当于平均每个乡镇不到四个国土资源所干部，每个国土资源所干部要管理3个行政村，27．89平方公里土地面积和7084．57亩耕地。
多数人员可能还主要集中在主城区或经济条件较好的乡镇，有的偏远落后地区人员就更少。
2、办公基础设施相对较差。
据粗略统计，全省1200多个国土资源所中，有自主产权办公场所的仅占48％，半数以上靠租用场所或借用乡（镇）政府办公场所办公，有的国土资源所人均一张办公桌都没有，多数国土资源所没有台式电脑和基本的业务设备如照相机、摄像机、测量仪等。
国土资源所里有工作用车的占24．7％，多数工作人员依靠摩托车等作为交通工具，难以及时开展农民建房现场勘测或发现、制止土地违法行为和非法采矿等矿产资源违法行为，也难以开展正常的日常动态巡查，严重影响职责的履行。
（二）体制不顺畅。
当前的体制是“上管帽子，下管票子”，基层在国土资源管理上缺乏独立性。
各级政府是资源的管理者，国土部门作为政府组成部门实施具体管理，两者的关系可以比喻为主人和管家，基层国土资源部门对本级政府实施的违法用地行为，既不敢主动问，更不敢主动查。
乡村集镇建设和农民建房违法违规也存在同样的问题，多数是乡政府所为，违法用地进行集镇建设是乡级政府主导，农民违法违规建房也是多数由于乡村不进行审查和监管，只是以不同名义向农民违规收取建房费用，一旦收了费，就不再管理其是否审批，甚至任其违规建房，客观上默许或纵容了农民违规建房，国土资源所也难以查处。
上要对政策和主管部门负责，下又受制于政府，这种以管家来监督主人的体制实在强人所难。
（三）机制不健全。
1、内部协调方面。
办案时，涉及对违法的性质、类型、数量等多方面情况进行认定，需要系统内规划、耕保、利用、地籍、档案、矿管、勘测、评估、交易等部门出具证明、报告、文件、图件等材料。
但由于各部门本身工作繁重，执法部门又不方便直接安排、布置工作，案情简单尚好，遇上非法供地、批地等敏感情况，协调关系、收集证据难免时间长、有阻力。
2、外部协调方面。
目前，各地虽已构建各种联动、协调、共同责任等工作机制，但现有规定过于原则，基层实践中效果欠佳。
主要体现于：
一是联动机制的非主动性，政府主导下司法、纪检、监察、城建、工商、税务等部门参与的联动机制，各个部门如何干、怎么干关键是看当地政府的态度，国土部门进退两难，经常承受影响投资环境的压力；二是协调机制的非强制性，协调机制的启动受人为主观因素影响，协调拆除、没收等疑难工作时，职能部门存有畏难心理，积极性不高。
另外，召开的联席会议不能形成强制性决定，遵守和落实会议精神的程度由各单位视本部门利益而定；三是监督和问责的缺失，对于有关部门的不作为没有监督和追责，可能形成有协调无结果的局面，实则“无监督则无协作”。
（四）法规不完善。
1、缺乏法律依据。
各地较常采取的联动机制是公安部门派驻警务室或法院提取酋介入，而这两种方式并不符合国家政策及法律要求。
2009年底，中央编办、公安部联合下发了《关于清理地方专门公安机构的通知》，要求各地一律撤销公安机关内设、合署办公或者派驻的专门公安机构。
同时，司法的被动性要求法院不能主动作为，必须依申请或依法才能启动相关程序，因此。
公安、司法部门提前介入国土资源违法案件缺乏法律支持。
2、缺乏强制措施。
发现违法行为后，下达《责令停止违法行为通知书》是各级执法监察队伍的唯一手段，其仅具有告知作用，缺乏约束性措施，停不停止完全由违法者自行决定。
国土部门唯一具有的行政强制措施是“查封”）其适用条件也很窄，在被查封人不配合的情况下依然要请公安部门处理。
对查处了的案件，给予处罚的，当事人不缴罚款，还得申请法院强制执行；需要求拆除建筑物的，国土部门又没强制权，还得移送给法院执行，需借助法院力量，法院有畏难情绪，又需要很长时间的审查，很难产生震慑力，特别是对于农民违规建房这类违法，达不到及时制止的效果。
3、处罚措施操作性不强。
处罚手段中，除“没收违法所得”和“罚款”较好执行性外，其余措施操作性不强。
“没收地上建筑物和其他设施”由那个部门、以什么形式没收没有具体规定，而且相关部门出于各种因素考虑也不积极采取该措施；“拆除”作为处理土地违法行为的必要措施之一，更是纸上谈兵，国土部门没有强制执行权，法院出于社会稳定、执行难、经费紧等考虑，对移送的执行申请不予执行，甚至是直接不予受理；“恢复土地原状”、“责令限期改正或治理”、“责令退还非法占用的土地”、“责令退回本矿区”等其他措施也存在同样的问题，对违法行为的处理整改到位带来了极大障碍。
（五）手段较匮乏。
多数基层地区执法方法不多，手段匮乏。
在发现机制方面仅靠巡查或是单一的依靠群众举报；在制止上仅依赖现场的责令停止；在查处上仅处罚了事，科技手段、信息化手段运用不够。
三、做好基层执法的有效途径和措施
解决基层国土资源执法监察存在的诸多问题，需要多方面入手，标本兼治。
既要加强队伍建设，提升执法能力，也要为执法提供有效手段和有利环境。
做好基层执法的途径和措施很多，需要大家去努力探索，不断创新。
在此我也只是抛砖引玉，提出以下几条：
（一）进一步加强队伍建设。
1、加强学习。
一方面，要通过集中继续教育或是后继学历委培教育，提升文化素养，加强基础业务知识和国土资源法律法规学习，及时了解掌握国土资源管理前沿业务知识和政策法规，人人争做“两懂”、“四会工人才，即懂国土资源法律法规、懂国土资源管理业务，会使用电脑、会识图用图、会实地丈量、会做群众工作，不断增强自身业务知识水平，提高解决基层问题的能力；另一方面，要加强政治思想教育和党风廉政教育，树立正确的人生观和价值观，增强服务意识，改进工作作风，做到勤政廉政，廉洁自律，能树立国土人良好形象。
2、完善队伍。
在有编制空缺的情况下，要有计划的充实基层力量，不定期地公开面向社会选拔录用一些土地管理、矿产资源管理的专业人才充实到基层队伍中来，并把基层国土所作为培养干部的摇篮，新进机关的干部，要到基层锻炼一两年，机关进人可从基层选主调，对不能胜任工作、严重违纪违法的人员，要调离队伍，形成良性循环。
（二）进一步改善基础条件。
要按照省厅关于基层国土所建设的“五个一工程”要求，从办公场所、办公设备、交通工具、及职工食堂等相关配套设施入手，进一步加强基础设施建设，改善干部职工工作条件，为职工提供必要的后勤保障和良好的办公环境，有利于提高服务效率。
有条件的地方，可在一定范围内统一执法着装、统一执法装备，增强执法威严，树立良好执法形象。
（三）进一步创新工作方法。
1、加强动态巡查。
根据当地土地利用和土地违法的形势和特点，合理划分巡查区域，有针对性地确定巡查频率和巡查重点，必要时，可建立“分片包村”制，落实责任人。
2、拓宽发现渠道。
一是充分发挥社会监督。
可以公布所长、分片包村干部的联系电话，或是利用统一的12336国土资源违规举报电话，全天候接受各界群众有关国土资源违法违规情况举报。
二是建立信息员网络。
通过在各行政村聘请国土资源执法监察信息员、协管员，协助国土资源行政主管部门宣传国土资源法律法规和政策，发现、报告国土资源违法违规情况和开展日常动态巡查工作，充分发挥熟悉当地情况的村民及时发现身边发生的土地违法行为的作用，弥补执法监察力量不足，构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络。
三是运用科技手段。
如有条件的地方可以在重点地区或是耕地（基本农田）保护区安装视频监控，进行实时监控。
3、加强监管力度。
可以在乡（镇）国土资源所力口挂执法监察中队牌子，由乡国土中心所的副所长兼任中队长，由市局、县局直接授权委托执法监察中队直接处理轻微违规行为，形成执法监察大队、中队、国土资源监察信息员的多层次、宽领域、信息通畅、反映灵敏、运转高效的动态巡查网络体系。
（四）进一步理顺管理体制。
基层国土资源管理难、执法难的核心还是体制问题。
从国土资源管理角度来说，从根本上解决管理难、执法难的问题，还是要使基层国土资源管理摆脱地方政府干扰，优化执法环境。
对于国土资源所来说，更不能受制于乡（镇）政府。
虽然说国土所是县局的派出机构，人员编制和经费都是县局管理，但有些地方的乡（镇）政府每年年终会给国土资源所一些经费，有些国土资源所没自己的办公场所，借乡政府办公楼办公，干部也在乡镇食堂搭伙，天天同乡镇打交道，对乡镇主导的违法违规行为，很难做到公正执法。
据说有的县设立“一乡一所”的同时，还任命乡镇分管国土资源的干部为第一所长，这使国土资源所更难独立管理国土资源工作。
（五）进一步加强协调配合。
做好国土资源管理和执法工作，光靠国土资源部门一家是很困难的，近年来，我们一直努力在改变这种局面，从上到上，都在提出要国土资源管理方式要由“一家管、大家用”转变为“大家管、大家用”，这就要求大家要与力口强与相关部门沟通协调，要争取有关部门的支持配合，要建立共同监管的责任机制。
比如在农村土地管理中，也要让乡镇村承担相应的监管责任。
虽然前面我们讲到，在体制上我们要尽量避免受制于人，但同时又要注意方式方法，不要与当地搞僵了关系。
在处理不了情况下，要善于借势、借力（比如借助上级力量等），不要一味地顶，给自己工作带来不利。
（举例说明：
武宁县国土所长自杀一事例）
此外，针对农民建房管理混乱、违法违规问题突出，在此，我还想就进一步规范农民建房管理、减少违法违规建房问题，提几点建议措施。
我觉得，规范农民建房要做到“疏堵”结合，既要严格监管，更要强化服务。
应着力采取以下措施：
（一）加强规划管理，合理优化农民建房用地布局。
一方面，要完善乡（镇）土地利用总体规划和村庄集镇规划编制。
借县、乡土地利用总体规划修编之机，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。
结合新农村建设工作实际，主动介入，认真把好农村建设选点、村庄规划、居民建房规划等关口，着力构建与县域总体规划、小城镇总体规划相适应、相衔接的农村社区规划体系。
另一方面，要抓好各项规划的实施。
发挥规划的引导和控制作用，按照规划上从严控制村镇建设用地，引导农民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。
对城市规划区内的农民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”；对城市规划区范围外的农民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，通过撤村并组、边缘山村农民迁移或者根据区域资源特点，以产业集聚、特色文化、资源开发等带动人口聚集，形成新农村村落社区。
（二）大力实施农村建设用地整理，保障农民建房用地需求。
首先，根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划。
按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村镇土地集约利用水平，并充分运用国家规定的农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩，新增的耕地应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标这一政策，多整耕地，多增指标。
其次，加大盘活存量建设用地的力度。
对农民新建、改建、扩建住宅，在符合规划的前提下，引导他们充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地；对村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地；对“一户多宅”和有空置住宅的，要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。
凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。
通过整理出增量、盘活挖存量，缓解当前农民建房新增建设用地指标偏少的压力。
（三）严格规范审批，提高农民建房管理水平。
首先，要主动服务。
在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源所的主动服务工作至关重要。
对符合条件的建房申请户要主动提供服务，及时办理手续。
要严格执行国土资源部“三到场”的要求，即受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
其次，要严格把关。
要严格审查宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。
农民一户只能拥有一处宅基地，农民申请宅基地要符合法定的条件，面积要严格按照当地制定的统一标准执行。
对农民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，坚决不予批准。
再次，要规范审批。
县（市）、乡（镇）要健全公开办事制度，将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。
绝对不允许在审批宅基地时增设许可条件。
要实行用地申请公开承诺制度、用地申请公示制度、一站式窗口办文服务制度、一次性告知制度、用地审批联审制度等，尽量压缩审批时间，提高审批效率。
（四）加强执法监管，严肃查处农民建房中存在的违法违规问题。
要严格执行农民“一户一宅”制度以及使用集体土地建住宅只
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