中国资产评估业的地位与作用二.docx
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中国资产评估业的地位与作用二
中国资产评估业的地位与作用
（二）
三、资产评估的地位和作用：
一个全方位的工程强化资产评估业的地位与作用，其直接的表现就是中国资产评估业的健康和有序的发展。
振兴资产评估业的当务之急是突破行业管理体制的瓶颈；而在资产评估业具备了更为宽松的政策和管理环境后，行业的发展、地位的确立和作用的发挥将体现为两个方面：
一是用深化中国市场经济改革客观要求来说话，包括中国国有企业改革和金融、证券市场改革的需要，以及资产评估业务范围的扩展；二是用法律来说话，确定资产评估法律地位。
完善管理体制：
振兴评估业的前提条件中国资产评估业的混乱的直接原因在于外在体制性因素，而“正本清源”的重点首先在于消除外在体制性因素的影响，完善行业管理体制。
因此，行业管理体制的完善将成为振兴资产评估业关键的第一步。
1999年下半年至2000年上半年，国务院推出清理整顿经济鉴证类中介机构的重要举措，基本上实现了注册会计师、注册资产评估师和注册税务师的统一管理，即所谓的“三会合并”。
但是，这也许是近期内加强社会中介机构管理、规范中介业务发展的迫不得已的选择，从整个社会中介机构发展，尤其是资产评估行业的发展来看，并非最佳选择。
首先，“三会合并”很有可能会进一步模糊资产评估和注册会计师会计、审计等服务的区别，影响到资产评估行业的独立性。
如果站在大中介、大咨询的角度上，则“三会合并”可以让中介客户以一定的成本付出，享受更广泛的、专业附加值更大的服务。
但是，从管理上讲，如果用注册会计师的严谨和精确来管理资产评估业务，无疑会扼杀评估师在业务操作中的艺术性和创造力，而且可能模糊人们对资产评估特性的认识，加重以会计、审计等方式来代替评估的倾向。
其次，政府主导型的改革忽略了市场需要和市场的力量。
统一的行业自律要靠市场的调节力量来完成，应该主要依靠市场的需要和市场的力量来完成行业的统一。
当然，用行政的强制力来消除行业部门的行政性垄断，是一个十分有效的途径，但是行政性合并只能用于针对行政干预。
在中介行业具备市场身份后，就应当主要依靠市场的力量或行业协会自身的力量来完成行业的统一。
从实践情况来看，有的地方政府在合并过程中，甚至将若干不同类型的中介机构强行合并成一家中介机构，与市场经济下的行业自律背道而驰。
而所谓一个部委只能保留一个“协会”，更是旧体制作用结果的继续。
事实上，当前经济鉴证类中介行业管理体制正向规范的方向发展。
“法律规范、政府监督、行业自律管理”的宏观管理体制已经成为行业管理体制的一个目标方向。
这是适应成熟市场经济要求的一个管理框架，使资产评估业顺应市场的内在要求去发展。
在具体的管理模式中，经济鉴证类中介服务机构的“平台管理机制”将资产评估行业作为一个独立的平台来管理，充分强调了资产评估行业的独立性，为其确立在市场经济中的地位提供了发挥空间。
从资产评估行业内部管理来看，行业的分类管理和统一管理应该是一种有效途径。
其中，行业的统一管理应该从资产评估准则的制定和评估机构的脱钩改制两方面着手进行。
1、资产评估业的分类管理
资产评估业的分类管理，是指将评估业务按照业务性质分为两类：
市场评估和政府评估。
市场评估是指由社会中介机构接受委托人的委托而进行的有偿性评估服务。
政府评估是指根据国家有关法律法规，由政府有关部门的内设专门机构对特定事项的价值进行评估，直接为政府部门某一职能部门服务的行为。
实行资产评估业的分类管理，是符合国际惯例的。
在市场经济发达国家或地区，一般都有这样的划分。
例如，在英国，政府评估主要服务于征税目的，政府管理下的资产评估体系在组织上分为三层，即中央、大区和区评估办公室。
中央级的评估办公室设在财政部税务局之下，主要职能是制定有关政策，管理大区和区的评估工作。
在澳大利亚，国家财政收入的大部分来源于税收。
其中物业税是一种能够较好地保障税收来源的税种。
为了更好的保障物业税的征收，各州设立了总评估是办公室，主要职责包括：
一是为纳税提供税基价值；二是对物业资产进行审核和估价，也用于征税目的；三是为政府提供其他服务，如政府征用私人土地、房产、修路等。
在香港，房地产评估分为政府行为和市场行为。
政府的评估行为包括：
房地产买卖、转让、政府征收税费以及政府给予房地产经营者补偿或赔偿费，或对公务工程征收房地产受影响的费用。
资产评估按业务性质分为市场评估和政府评估，有利于评估业的管理和发展。
如果中国资产评估业在诞生初期就采取这种划分方法的话，许多问题的解决就不会像现在这样棘手。
例如，原国家土地管理及进行的土地估价，最初就是进行的标定地价、基准地价等土地一级市场价格的估算，属于政府行为。
后来，其业务得以拓展，发展到进行土地使用权价格等二级市场价格的估算，这是适应市场经济的需要而进行的业务活动，应该得到肯定和发展。
但后者的评估行为是市场行为，对评估收费、评估师执业行为等要求都是不同的，与前者有着本质的区别。
因此，在肯定和鼓励土地使用权二级市场价格评估业务发展的同时，实行分类管理尤为重要。
因此，在清理整顿的基础上，更应进一步加强宏观管理，实行分类管理。
一些具有特殊目的、特别业务类型的评估业务应从市场评估中分离出来，诸如物价局下设的价格事务所从事的为司法部门进行的涉案评估、土地估价中的基准地价、标定地价等一级市场估价以及今后可能出现的税基评估、保险评估，它们本身不属于市场评估，按照市场行为管理不利于其生存和发展，应实行政府管理。
2、资产评估业的统一管理
资产评估业的统一管理与分类管理并不是相矛盾的两个概念。
所谓统一管理，是指对资产评估业中存在的部门垄断和多头管理实行统一管理，即在政府评估和市场评估的内部实行统一管理。
其中市场评估的统一管理尤为重要。
资产评估业的统一管理，应该从消除政府干预入手，具体应包括以下两个方面：
一是资产评估机构的脱钩改制；二是资产评估准则和资产评估法的制定。
资产评估机构脱钩改制与行业统一管理
早在1993年，国务院就针对行业中的政府干预、多头管理和部门垄断提出过中介机构与挂靠单位脱钩改制的要求，但是由于种种原因，进展缓慢。
1997年，资产评估机构开始进行脱钩改制，到目前为止已基本完成。
从总体上说，资产评估机构的脱钩改制，有利于实现行业统一管理。
首先，从“脱钩”这一层次上讲，脱钩改制是一场革命，是从制度和体制上解决原来资产评估业存在的严重缺陷。
由于中国资产评估具有特殊的产生背景和特殊的管理模式，资产评估机构发展从一开始就在很大程度上脱离了市场。
在原先的挂靠体制下，评估业中的行业垄断使得评估机构在不同的评估专业领域受到不同的待遇，严重影响到评估市场中的公平竞争。
脱钩改制实现评估机构和评估人员与挂靠单位分离，因而能够有效地隔离政府对资产评估业的直接干预。
资产评估业先前实施的许多规范措施，总的来看是一种政策性改革，而脱钩改制则是一项制度创新，是彻底改变中介机构不中立状况的有力措施，有利于引导资产评估管理体制向行业自律管理转变，为建立科学合理的行业管理体制奠定良好的制度基础。
其次，从“改制”这一层次上讲，脱钩改制工作有利于资产评估机构和评估人员成为真正独立的市场主体。
挂靠在政府主管部门的资产评估机构有所依靠，不但可能利用不正当手段搞竞争，而且由于主管部门在一定程度上有责任承担风险，导致评估机构缺乏竞争意识和风险意识，难以适应市场经济的需要迅速发展起来。
许多评估机构缺乏动力去提高评估质量，降低风险，扩大机构规模。
从表2、表3和表4中的数据可以看出，与国际着名的中介机构相比，构成中国资产评估业主体的评估机构规模大的很少，多为零星的、分散的中小机构。
这说明中国的资产评估机构作为市场中的中介服务组织，其市场竞争能力和风险承担能力远远不够。
而脱钩改制工作迫使评估机构在“脱钩”之后苦练内功，从机构内部的组织形式和管理体制方面进行改革，促进评估机构上规模、上等级，增强应对市场风险的能力。
表2中国资产评估机构注册资金规模
注册资金规模
5050—100100——200
200
占机构总数的比例
数据截止日期：
1998年8月31日。
表3中国资产评估机构业务收入
年业务收入
3030—5050——100100——200
200
占机构总数的比例
数据截止日期：
1998年8月31日。
表4世界五大会计师事务所规模
机构名称年业务收入
合伙人数专业人员数办事机构执业国家或地区报告截止日期
普华永道15310000146000
150
安达信全球13927889391641281
安永国际109620058700675133
毕马威国际104679064510825157
德勤90560860790725135
资料来源：
英格兰及威尔士特许会计师协会1999年8月出版的Accountancy；
转引自纪益成：
《会计师事务所合伙制问题研究》，《会计研究》，2000年4月。
当然，我们必须看到，在脱钩改制过程中仍有许多问题应引起注意。
一是脱钩改制过程中还存在不少阻力。
这些阻力有的来自于行政主管部门，有的来自与评估行业本身。
有关调研报告表明，许多中介机构不能按是脱钩，原因在于有的中介服务市场发育不成熟。
一旦脱钩改制，没有了挂靠部门的行政指派，业务发展空间会急剧缩小；有的由于地方机构改革工作尚未进行，一些挂靠单位仍寄希望于把所属机构作为机构人员分流的场所，等等。
但这些情况恰恰说明脱钩改制工作的必要性和紧迫性。
第二，实行脱钩改制的理论准备不足。
在过去的几年中，理论界和实务界对脱钩改制的必要性进行了充分的研究，基本达成共识，但是对于评估机构脱钩后应采用怎样的组织形式，各种组织性比较分析等都缺乏应有的研究，直接影响到脱钩后的评估机构组织形式的有效选择。
第三，应注意研究评估机构脱钩改制后，行业协会职能和管理方式的转变。
评估准则、评估法与行业统一管理
在消除了政府干预、实行评估机构脱钩改制之后，就要求有一定的标准将评估业的管理统一起来。
从国内外实践经验来看，制定统一的资产评估准则，是资产评估行业统一管理的基础。
尽管近几年来各部门、各协会制定了许多适合本专业特点的评估准则，但由于评估方法和评估准则不统一，导致执业不规范，也就难以形成规范的行业自律，因而强化评估管理只能靠行政管理的加强。
衡量一个国家评估业务水平的标准之一就是其准则体系的成熟度。
评估业务的不断发展，对评估准则的要求就越强烈；同时，评估准则体系越完善，资产评估业务就越规范。
从国际发展趋势来看，西方发达国家的评估团体经过多年鼎足而立，正在走向联合与统一。
而联合与统一的标志之一，就是形成统一的资产评估准则体系。
例如，英国有关评估的协会有三家，其中影响最大的是英国皇家特许测量师协会，两外两家分别是估价师与拍卖师协会和税收评估协会。
三家协会正在寻求合并和统一之路，并于1995年共同制定和发布了红皮书《皇家特许测量师协会评估与估价手册》。
具有100多年历史的美国资产评估业在发展过程中，自发地成立了许多综合和专业性的民间自律性组织，这些组织均有自己的执业规范。
1987年，成立了评估促进委员会，并制定了统一的行业标准《专业评估执业统一准则》。
截至1995年，已有16个评估协会成为促进会会员，统一遵守行业标准。
在澳大利亚，尽管有许多资产评估行业团体，但澳大利亚资产学会是唯一真正的专业化评估团体。
为了统一执业标准，学会每年出版称之为《专业实务手册》的年度出版物。
该手册的出版为从业人员提供了统一的执业规范。
出版的目的不及要唤起民众的重视、推动专业化的实践以及追求高标准，而且还要保持连续性。
诚然，西方国家各类资产评估协会、组织形成的动因、背景、条件等与中国有很大的差异，但是其实现行业统一管理的思路不无借鉴意义。
中国资产评估准则的目标和内容，曾经在全国理论界和实务界引起较大的分歧和争论。
但是，从完善资产评估业管理的角度出发，其目标似乎应该体现在以下几个方面：
有利于资产评估行业的管理；有利于资产评估业务规范化；有利于资产评估工作效率的提高；有利于资产评估结果的科学性、准确性；有利资产评估有序市场的形成；有利于与国际惯例接轨。
评估准则的内容，除了包括制约资产评估业务行为的内容以外，还应包括资产评估职业道德准则。
在国外的资产评估准则中，最为典型的是《国际评估准则》和美国的《专业评估执业统一准则》。
《国际评估准则》中关于职业道德方面的规定很多，虽然没有制定单独的职业道德准则，实际上关于职业道德方面的规定贯穿整个准则的始终。
美国的《专业评估执业统一准则》中，规定了专门的职业道德条款，具体包括行为、管理、保密和档案管理等四个部分。
资产评估：
深化经济改革的重要保障1、国有企业改革的深化和资产评估业的发展
首先，资产评估终将是国有企业改革过程中维护国有资产权益的有力保障。
使得国有企业在发生产权变动时不得不付出一笔额外的评估费用，而非国有企业就没有这种强制，是对国有企业的不平等。
这是对国有资产评估的一个误解。
从国有资产的所有者角度来看，政府作为国有资产的一级代理人，有权以所有者的身份提出评估的要求，利用资产评估这一手段防止国有企业经营者的寻租行为，避免非国有主体对国有资产的侵害。
事实上，即使是非国有资产的所有者也倾向于对发生产权变动的资产进行评估，以维护自己的权益。
因此，从维护所有者资产权益的意义上讲，强制规定国有资产发生产权变动必须评估，是国有资产所有者本身享有的权利，对于作为市场主体的国有企业是公平的、必要的，这也正是利用了资产评估的市场化的中介服务地位。
其次，国有企业改革的深化将为资产评估业提供更大的业务空间。
十五届五中全会指出，国有企业改革是中国整个经济体制改革的中心环节。
国家采取一系列措施以推动国有企业改革：
对于具有优势的国有大中型企业，采取中外合资和企业相互参股的形式建立股份制企业，规范上市吸收更多的社会资金；对存在诸多困难的老工业基地，采取资产重组、结构调整的办法；对中西部地区，通过财政转移支付，加大基础建设投资，实行西部大开发战略；同时，组织跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团；对中小企业继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等各种形式；为了减轻国有企业债务负担，对一些符合条件的重点国有企业实行债转股，具备条件的可以通过境外资本市场融资具备相应偿债能力的国有大型企业，经过有资格的中介机构的评估，可以在国家批准的额度内发行企业债券，等等。
这些措施都涉及到资产评估问题，因此将为评估业提供很大的业务空间。
最后，国有企业改革的深化有助于澄清国有资产评估中的认识误区。
“1元钱卖一个国有企业”曾经是、甚至现在也是一些政府领导所不能理解的事实，即政府在出售国有企业时，国有资产评估值很低，甚至仅有1元钱，这是政府官员所不能接受的。
按照某些政府官员的理解，在这种情况下，资产评估没有发挥使国有资产保值增值的作用，因而不理解、不敢信任资产评估行业[1].其实很多经营不善、资不抵债的国有企业，其净资产与负债相抵后，资产总额甚至为负数。
这种状况在很大程度上是由于经济体制的原因造成的，而科学、客观的资产评估并非低估某些国有企业的价值，恰恰相反，如果真正的发挥其应有的市场作用，资产评估结果应该如实的反映这种状况.资产评估可以附带为国有资产的经营管理提供合理化建议，却不能按照国有资产主管部门的一厢情愿得出人为夸大的结果，只能在维护产权主体权益上扮演独立、客观、公正的角色。
也就是说，国有企业的价值是多少就是多少，资产评估结果只是一个客观的反映，不会、也不应该按照政府领导的意图或想象而发生改变。
这样的资产评估才是最值得市场信赖的。
因此，资产评估只能在一定程度上避免国有资产流失，却不能使国有资产虚增价值。
而国有企业改革的迫切需要将会促使人们更正这种错误观念，突破认识上的障碍，否则国有企业改革也很难顺利地进行下去。
2、金融、证券市场的发展和资产评估业的发展
资产评估是防范金融风险的一个必要工具。
当前中国金融体制改革一个重要的环节就是建立现代的商业银行制度，但是中国目前金融体制、特别是银行体制存在很多问题，而信贷风险过大、贷款回收率低则是其中重要的一个方面。
随着中国经济市场化程度不断提高，适应市场竞争和防范风险的需要，各种担保贷款、特别是抵押贷款业务将蓬勃发展。
而抵押贷款是有条件的，即哪些物品可以用来充作抵押物，并根据抵押物品的价值发放多大的贷款都应有相应的规定。
在抵押贷款业务中，动产和不动产是最主要的抵押品，为了最大限度的降低贷款风险，必须对动产、特别是不动产的公平价值进行评估。
而为了保证商业银行业务的流动性，动产和不动产的易售性也显得非常重要，因为商业银行并不是要实物补偿，而是要获得价值补偿。
因此，在评估动产和不动产价值时，要选择合适的方法，不能高估也不能低估抵押品的价值。
没有资产评估，抵押贷款就会失去客观的价值衡量标准；如果不能保持资产评估独立、客观的地位，甚至会造成金融风险的潜在隐患。
以泰国为例，在1997年开始爆发的金融危机中，一个十分重要的原因就是在不动产贷款抵押中没有充分认识到资产评估的重要性，导致金融风险不断积累。
在1997年金融危机爆发之前，泰国的经济尤其是房地产业已呈现出过热迹象，但是商业银行忽视资产评估的重要作用，为了盲目发放贷款而排斥独立的外部资产评估师，一味使用银行内部的评估人员来粗略的评估贷款抵押，最终造成不良贷款越来越多，为金融危机的爆发埋下了隐患。
这也为中国防范金融风险敲响了警钟：
在金融业的发展过程中、尤其是抵押贷款业务中，绝对不能忽视资产评估的重要角色。
证券市场在二十一世纪的中国市场经济中具有不可替代的地位，而证券市场的进一步规范和发展，也为资产评估机构和人员提供了更多的执业机会。
首先，资产评估用于保护证券市场中的投资者权益，保障证券市场的公平性。
有关部门规定，拟公开发行股票的股份有限公司经有证券从业资格的资产评估机构对其全部资产进行评估后，得出的净资产总额作为国有股股本的折股依据。
少数非国有企业公开发行股票时也要比照国有企业进行资产评估。
证券市场中的参与主体也将经评估的净资产价值当作股东投入资本来看待，在权衡不同投资者之间的利益方面起着重要的作用。
其次，资产评估结果可作为股东投资和转让股份价格的衡量依据。
上市公司通过资本市场进行二次融资，通常采用配股方式。
根据有关规定，配股价格不得低于每股净资产，即每股净资产值作为配股价格的下限。
申请配股的公司在近3年内净资产收益率必须每年都在10%以上，这也要求对公司的净资产进行评估。
同样，暂不能上市流通的国有股东的股份进行协议转让时也需依据每股净资产值作为转让价格的参考依据。
再次，资产评估结果对上市公司的财务状况和经营成果会产生深远影响。
在国有企业进行股份制改造时，需要进行企业整体评估，评估范围一般包括所有资产和负债。
既要依据净资产的评估值进行折股，还要根据资产、负债的评估值调整新成立的股份制企业的会计账目。
此外，中国创业板市场的设立，也将为资产评估业开辟一个崭新的从业领域。
高科技创业企业评估和企业家股票期权评估，都是创业板市场中亟待解决的问题。
在创业板市场这个全新的领域内，资产评估业必将发挥极为重要的作用。
另一方面，金融市场和证券市场的规范发展，也会加大资产评估业规范执业的压力。
金融市场和证券市场的不断完善，要求提供更加真实可靠的价值评估结果和资产信息。
而对于资产的价值评估，可能会有低估或高估的倾向。
高估资产价值会导致净资产的虚增。
对于金融市场中的抵押贷款业务而言，高估抵押资产的价值，会使贷款不能得到足够的价值担保，从而降低了银行贷款的安全系数，造成潜在的金融风险。
对于证券市场的投资者而言，高估了公司的资产价值，等于向市场传递了虚假的信息，会误导投资者的投资决策。
例如，为获取上市资格，过高的评估资不抵债的公司的资产价值，就是对市场和投资者的欺骗。
1997年发生的“红光”事件，就存在严重高估企业资产价值的行为，最终欺骗了证券市场中的投资者，侵害了市场参与者的权益。
相反的，由于目前国内一些资产评估业务是按照评估对象价值量的一定比例进行收费，从而造成一些评估机构为了多收取评估费用，有高估评估对象价值的倾向，这在一定程度上会增加市场的交易费用，加重企业的负担。
此外，高估资产价值，有时也会给上市公司带来不便。
如前面提到的，上市公司要配售发行新股，必须满足的一个条件是公司在近3年内的净资产收益率每年都在10%以上。
如果高估公司净资产价值，就会降低净资产收益率，满足不了法律所规定的条件。
当然，为获得配售发行新股资格，人为地低估公司净资产价值，等于是向市场传递虚假信息，会扰乱证券市场的秩序，严重的会触犯法律。
3、资产评估业务范围的扩展。
在许多市场经济发达国家，资产评估执业范围早已超出了不动产评估的范围，逐步发展成为包括不动产、动产、无形资产和企业价值评估在内的综合性评估行业。
这种综合性的评估行业在美国尤其盛行。
随着中国市场经济中经济成分的多样化和市场行为的多样化，资产评估向市场的各个领域的渗透将不断的稳固资产评估业的根基。
1999年，中国资产评估协会对未来的主要业务拓展范围作了展望，中国的资产评估业有望在以下一些方面得到长足的发展
——通过资产评估核定为企业改组、联合、兼并、租赁经营、股份制合作经营等多种产权变动行为提供公允的市场价值；
——通过资产评估核定企业的法人财产权，明确法人财产价值量和国家所有者的权益；
——通过资产评估为政府征缴涉及各类财产和财产交易的税收提供计税的依据；
——通过资产评估为政府征用土地及动迁等补偿提供合理的计价标准；
——通过资产评估为企业资本运营决策提供客观的咨询意见；
——通过资产评估为金融机构确定抵押、质押物的价值依据；
——通过资产评估为司法机关审理涉及财产权利的案件和正确的量刑提出客观的意见；
——通过资产评估为各种私人财产的交易和私人财产价值鉴定提供专业的服务。
资产评估法律地位的确立法律对于确立资产评估的地位具有十分重要的作用。
从本质上说，资产评估是一种独立的中介服务，具有很强的市场化特征，其客观必要性和重要地位首先是要用市场经济中的客观需要来证实的。
但是，在现代包括政府管理和市场配置双重机制的混合经济中，政府的制度性管理和约束又是必不可少的。
当然，这并不是说政府过度干预是资产评估业发展所需要的，而是说法律对于资产评估的合法地位、执业责任和自身改革不但能够起到强制约束作用，而且能够维护资产评估机构和人员的合法权益，有效的保障行业健康发展。
从各国经济鉴证类中介机构的发展历史来看，法律层次的规范和约束从根本上确立了相应中介服务的合法地位。
例如，美国的有关金融法规规定，再进行金融抵押贷款时，必须对抵押的不动产进行评估，这就从法律层次上明确了资产评估的必要性。
这种规定不但赋予了资产评估合法的地位，从本质属性上承认资产评估的重要性，而且为资产评估提供了大量的法定业务。
1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》明确规定涉及国有资产产权变动的都要进行评估，可以说，中国的资产评估业发展到现在，其绝大部分业务量都得益于这一法规的颁布实施。
建立资产评估的法律规范体系有助于增强资产评估评估机构和从业人员的执业风险意识和职业责任意识，同时维护其合法权益。
资产评估行业，是为市场经济中的社会公众服务的。
这里的社会公众是指市场中使用资产评估报告并据以做出经济决策的相关利益各方。
因此，资产评估的地位要得到市场的承认，就是要得到社会公众的承认。
这就要求资产评估从业人员提供高质量的中介服务，能够充分评价评估风险，独立承担评估责任。
而这些要求都需要从法律法规层次上进行约束和协调。
另一方面，由于资产评估本身具有很强的专业性，有时接受评估服务的社会公众不能够正确理解资产评机构和从业人员的服务性质和风险责任，
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