从政策性破产到依法破产精选文档.docx

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从政策性破产到依法破产

我国企业的破产实践是在相应法律法规不健全、不完善的情况下开始的

记者：

《中华人民共和国企业破产法》从1994年开始着手起草到2006年8月获得通过，先后经历了十多年的时间。

请您

简要地回顾一下这一立法的历史过程。

蒋黔贵：

从1994年开始着手起草的《中华人民共和国企业破产法》，其草案经八届、九届、十届全国人大有关机构反复修改论证，于2004年6月正式提请十届全国人大常委会初审，又

过了两年，在2006年8月获得通过，并将于2007年6月1日正

式施行。

建国以来，在计划经济条件下作为主体的国有企业在我国社会主义经济建设和发展中发挥了主力军的作用。

在一大批骨干企业成长壮大的同时，也有一些因历史的、政策的因素或经营不善

而亏损的企业积累下来，成为财政的负担。

改革开放以后，我国

变困难企业的处境或行政隶属关系，不能从根本上解决退出机制问题。

1986年12月出台的《中华人民共和国企业破产法（试行）》以及同年出台的《中华人民共和国民法通则》，实现了观念的突破，即包括全民所有制企业在内的企业法人，像一切生命体一样，有生就有死，可以“依法宣告破产”，为企业退出机制的建立提供了制度保障。

人称破产法为改革的“龙头”法，彻底断了国企吃大锅饭的后路，把产品没有市场、长期亏损、扭亏无望的企业逼上了改革的不归路。

虽然当时的立法条件并不完全成熟，但是其改革的热情和勇气是值得钦佩的。

从立法角度看，1986年《破产法（试行）》规范的对象是全民所有制工业企业，该法先于1988年4月才出台的《全民所有制工业企业法》，是先规范“死”，后规范“生”，因此法律规定要在后者“实施满三个月之日起试行”，称之为（试行）法。

到1991年4月出台的《民事诉讼法》规定了“企业法人破产还债程序”，才为各种所有制的法人企业破产提供了操作依据。

对

于企业破产时最重要的职工安置问题，则到了1994年7月出台

中华人民共和国劳动法》以及同年12月劳动部据此制定的《关于违反和解除劳动合同的经济补偿办法》，才对用人单位濒临破产进行法定整顿期间，必须裁减人员的经济补偿金作出了具体规定。

从实践的角度看，企业特别是国企破产并没有消极地等待法

律的完善，而是在法律授权的范围内，通过试点、暴露问题；突破难点，形成政策，开始了艰难的探索。

1992年党的十四大提出我国经济体制改革的目标模式是“社会主义市场经济”以后，国企改革进入制度创新、战略重组的新阶段。

大面积进入市场的国企，在优胜劣汰机制作用下迅速分化，对优势企业进行股改上市、建立现代企业制度和对劣势企业进行兼并破产，成为改革的

两大趋势和热点。

们重新就业前的基本生活需要，具体办法由国务院另行规定”。

在法律授权范围内，根据实践的需要，国务院及有关部门围绕这个重点问题做出了一系列的政策规定：

如，对在职职工（固定工、合同工、集体混岗工）的安置：

从1994年到2000年，经6年探索完善，采取了职工自谋职业，不保留国企身份，安置费为试点城市企业职工上年平均工资收入的3倍，不足两万元补足两万元等改革措施。

对离退休职工安置：

采取了已参加养老保险统筹的交社保机构，未参加统筹的在补交统筹金后移交；直到1999年，才逐渐明确统筹项目内的职工基本养老、医疗保险补偿标准，没有参保集体企业离退休职工直接进入低保等政策。

此外，还对拖欠职工工资等基本生活费及相关债务处理以及企业办社会职能移交等一系列问题作出了具体规定。

最困难的是职工安置资金来

源：

采取了首先用国有破产企业依法取得的土地使用权转让所得支付；不足部分，从处置企业无抵押财产、抵押财产所得中依次支付；仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。

实践的过程就是政策法规逐步形成、配套、完善的过程。

在这个过程中，形成了一整套国有企业“政策性破产”措施。

与此同时，随着国企破产难点的突破，引起了连锁反应，推动了其他所有制企业的破产司法实践。

据最高人民法院提供的数据，截至

2004年，法院系统已累计审理的破产案件约10万件，其中，属国企政策性破产的只占3%左右，其他都是依《民事诉讼法》程

序进行的，形成了“政策性破产”和“依法破产”“双轨”运行的局面。

回顾这段实践，我们可以清楚地看到，有些问题是绕不过去的，必须结合中国的实际情况认真研究解决的办法，这些积累极其宝贵，成为制定新破产法的立法重点。

新《破产法》既要引入国际规范破产的理念和制度，又要充分地考虑中国国情，在其间寻找平衡点

记者：

和以前的破产法律相比，这次通过的《破产法》有什么新的特点？

在借鉴西方《破产法》的过程中如何突出中国特色？

蒋黔贵：

随着经济全球化的发展和我国改革开放的深入，外加，企业股权多元化、债权多渠道，建立统一规范的企业退出机制，使善意的债务人得以解脱，债权人得到合理清偿，是大家共

同的目标。

但是由于各国的具体国情、法律制度和司法体制的差异，在立法时只有“求大同存小异”，才能既接轨、又符合本国的实际情况，具有现实可操作性。

我认为，新制定的破产法与原有的破产法律制度比较，有以下三个突出特点。

一是从调整范围看，新破产法是一部涵盖中国境内所有企业法人的统一规范破产制度。

它将我国原有的分别适用于全民所有制工业企业的1986年《破产法（试行）》、适用于其他所有制企业的《民事诉讼法》及其他法律、行政法规的相关规定，以及在实践中形成的国务院对国企破产特殊事宜的规定、最高人民法院有关企业破产的司法解释等统一到一部法律当中，为作为市场主体的各类企业法人制定了统一规范的退出机制和挽救机制。

从所有制来看，无论是国有企业、非国有企业、还是中国境内的外

资企业；从企业财产组织形式看，无论有限责任公司、XX公司、

还是上市公司；从产业构成看，不仅适用工商企业，对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产时必须由法律规定的问题也作出了具体明确的规定。

新破产法除了个体工商户及个人消费信贷等商自然人，因我国的个人财产登记和信用制度不健全、立法条件不具备等原因，没有纳入本法调整范围外，对其他法律规定的企业法人以外的合伙企业与个人独资企业的破产清算，也做了必要的衔接。

因此说新破产法是在原有的破产法试行近二十年后形成的，我国迄今为止真正意义上的、统一适用于各类企业的破产法律制度，应是不为过的。

二是从破产理念和制度设计看，新破产法根据1992年以来我国社会主义市场经济迅速发展的实践和需要，汲取了国际通行规则，立法市场化的取向十分明显。

如，引入了管理人制度。

在企业破产清算时，由法院指派、受债权人会议制约的管理人接管破产财产，依法进行处置。

以取代国企破产中由企业行政主管部门及相关政府部门为主进行操作的状况。

这种制度设计，因管理人更中立，有利于排除利益相关人（如企业行政主管、出资人代表机构）的干预；更专业，从而更富有效率；同时有利于承担相应的责任。

而原有由政府有关部门组成的清算组则只作为管理人的一种形式，在必要时采用。

又如，新破产法引入了重整制度，这与1986年《破产法（试行）》中企业上级主管部门提出并主持进行的企业整顿是完全不同的两种思路。

重整制度及其程序反映了现代国际破产法发展的主要潮流，填补了中国市场经济法律的一项空白。

对于濒临破产的企业，可以依法选择重整、和解或破产清算三条路。

对于那些经营困难但仍有希望的企业，特别是陷入困境、影响面大的大公司和上市公司，选择重整时，可通过法院受理、管理人具体运作、债权债务人达成共识或法院强制批准的重整计划的实施得到挽救，有效地避免破产清算带来的企业解体、工人失业、其它相关经济主体连锁倒闭等问题，尽可能保护债权人债务人和职工的合法权益，以减少经济和社会的震荡。

三是从操作层面看，新破产法针对中国国情比较妥善地

解决了破产企业职工基本合法权益的保障问题。

如何保障破产企业职工基本的合法权益，应是企业破产制度中一个带共性的问题。

但从国际上看，许多国家特别是社会保障制度比较健全的发达国家，所面临的问题要比我们简单得多。

他们往往是侧重于解决职工在企业破产后到再就业或进入社保体系前这段期间的补偿问题，时间相对较短，补偿数量有限，解决起来也就容易得多。

目前我国的城镇社会保障体系尚不健全。

国企职工虽然大多参加了基本养老、医疗保险，但困难企业欠缴保险费用严重，基本养老实行省级统筹，还可有所调剂；基本医疗大多是县级统筹，不少地区实行封闭运行，交多少，用多少，保障程度很低。

再加上

许多老国企职工是在实行劳动合同制以前参加工作的，对这些

法，逐步演变为国企职工身份置换费用，成了补偿金的主体。

这些职工安置费用在企业破产时一算总账，数量相当惊人。

如前所述，在政策性破产中，虽然依次把国有土地、无抵押财产、部分抵押财产处置所得都全部用于安置职工，也不足支付，需要按企业隶属关系，由同级财政兜底。

据国务院国资委统计，到2005

年底为止已实施政策性破产的3658户企业，涉及职工719万人，

1.5万元。

对已列入计划拟实施政策性破产的企业，中央财政预计支付700多亿，人均2万元。

这还不包括地方财政支付兜底费用。

由此可见，在国企政策性破产中，财政是支付职工安置费用

的主要来源。

而集体企业、非公有制企业职工特别是农民工的社

会保障问题还正在探索之中，再加上近年来拖欠工资越演越烈，难点问题。

针对上述情况，新破产法除授权国务院，对一部分已列入计划的国企继续实行政策性破产外，对其他各类企业在破产清算时，劳动债权和担保债权的顺位上，采取了“新老划段”的办法。

即将本法公布前破产人所欠职工的劳动债权划为“老债”，允许在无担保财产不足以清偿时，可以在有担保的财产中优先于担保人受偿，使职工的基本的合法权益得到一定程度的保障；而本法公布后破产人所欠职工的劳动债权划为“新债”，在清偿时不可占用担保债权。

由于本法公布前所发生的这部分劳动债权已是定数，作为历史遗留问题，清偿时占用的担保债权是可预期、可控制的，这种“有限优先”不会动摇整个担保制度的基础。

在目前看来，“新老划段”，是体现中国经济转型时期特色的、兼顾多方权益的比较妥善的解决实际问题的办法。

实施新《破产法》需要注意三个问题

记者：

《中华人民共和国企业破产法》将于2007年6月1

日正式施行，在这之前，我们需要作好哪些准备工作？

蒋黔贵：

为了使新的《破产法》顺利付诸实施，我认为需要作好如下三方面的工作。

一是加强培训和制度建设，建立一支合格的市场化的管理人队伍。

依照新破产法规定，管理人是在企业破产程序中负责债务

人财产管理和其他事务的当事人。

“由人民法院指定”，“向人民法院报告工作”。

“接受债权人会议和债权人委员会的监督”。

这是本法规定的一项新制度。

从某种意义上说，企业破产能否正确实施，取决于管理人队伍的素质。

虽然今后某些企业特别是国企在破产时根据需要，还会由政府有关部门、机构的人员组成的清算组担任管理人，但对多数企业来讲，会走市场化的路

中介

子，由依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任管理人。

针对我国中介市场不够规范、队伍鱼龙混杂的现状，通过培训和建立必要的制度，培养一支合格的市场化的管理人队伍，是正确实施新破产法的重要保证。

即使在发达的市场经济国家，承接企业破产事务也不是一项

高赢利的“甜活”，管理人要在企业破产财产有限的条件下，依

法维护债权人、债务人和利益相关人特别是职工的合法权益，需要足够的政策水平、耐心和社会责任感。

如果没有章法，一哄而上，“把经念歪了”，越来越多的破产企业出现非正常的破产财产不抵破产费用等情况，这条路也是走不下去的。

只有通过培训和必要的制度建设，从众多的中介机构中逐步筛选形成一支有能力、有诚信的队伍，使企业破产依法顺利实施，相关中介机构也

可从中找到自己生存发展的空间。

“一推了之”。

随着经济体制改革的深入，近十年来我国国有企业特别是纯国企的数量大幅度减少。

根据全国经济普查数据,

2004年末全国从事二、三产业的325万个企业法人单位中，国有企业、国有联营企业、国有独资公司共19.2万个，占5.9%。

比2001年减少17.7万个，下降48.2%。

以工业企业为例，现有

国有企业1.57万个，职工829万人，国有控股企业2.61万个，

1880万人。

纯国企在全部国有及控股企业的比重为37%，人数比

重为31%。

据国资委统计，这些企业中，目前已列入国办批准的

全国2005年至2008年政策性破产规划的企业2116户，涉及职工351万人。

这些企业实施完后，文件规定“2008年后不再实

施政策性破产”，也就是说，对其余近20万户国有企业在经营不善需要退出时，要和其他所有制企业一样，依新破产法实施破产。

他们之中，一些老国企在破产时，也必然会碰到国企职工身份置换、合同制前参加工作职工欠缴社会保险等宜按“老人老办法”处理的“特殊事宜”。

如将其归进一般企业破产清算程序，将使职工安置费用大幅增加，如前所述，即便将银行担保债权全部搭进去，也解决不了，因为这需要国家和地方财政来兜底。

因此，在本法实施后，政策性破产作为一个阶段性任务可以划上句号。

但是对依法实施破产的某些国企而言，在处理其历史遗留问题时，政府仍有不可推卸的责任。

在我国目前社会保障体系不够健全的情况下，为了使改革的成果惠及弱势群体，保持社会稳定，可参照国际上某些国家实施的职工劳动债权有限优先及政府建立未付报酬替代支付制度并存等做法，妥善处理某些“特殊事宜”。

三是抓紧建立新机制，以彻底解决“新老划段”后的遗留问

题。

近年来，企业拖欠职工工资（含单位代为扣缴的社会保险）申，仍有屡禁不止之势，直接导致企业破产时，职工劳动债权增加。

采取“新老划段”办法，对本法公布前形成的拖欠总算有了一个相对合理的解决办法，但本法公布后新形成的拖欠问题却没有说法，有待于通过积极探索，建立新机制加以解决。

考虑到目前农民工正在成为产业工人的主体。

据国家XX局

资料，2005年末全国农村已转移劳动力1.8亿，其中，在制造业就业的6084万人，在建筑业就业的2268万人，在第三产业就业的9190万人，分别占制造业、建筑业、第三产业职工总数

68.2%、79.8%和52.6%，即制造业的七成、建筑业的八成和第三

产业一半以上职工是农民工。

如果农民工的拖欠问题解决了，这个问题也解决了七、八成。

国务院在关于解决农民工问题的若干意见（国发[2006]5号）文件中已经作出了建立工资支付监控制度和工资保证金制度的规定。

据国家发改委统计，目前全国已有

24个省（区）建立了这项制度，进程还是比较快的。

在这种制度安排下，对在破产清算中，新形成的尚不能完全清偿的拖欠职工工资（应含单位随工资代为扣缴的基本社会保险）可考虑在工资保证金中支付。

总之，各级政府部门应按照中央有关规定精神，积极研究解决拖欠职工工资的治本之策，进一步完善劳动和社会保障制度，同时加大执法力度，以彻底解决“新老划段”的遗留问题，保障新破产法顺利实施。

记者：

谢谢您接受采访!