叶某诉深圳市大鹏新区葵涌办事处不予发放生态补助案.docx

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叶某诉深圳市大鹏新区葵涌办事处不予发放生态补助案

叶某诉深圳市大鹏新区葵涌办事处不予发放生态补助案

----授益类规范性文件限制性规定的合法性审查

关键词行政规范性文件附带审查授益性行政行为

裁判要点

1.地方人民政府以政府规章形式赋予特定主体相关授益性权利，并已明确对该授益性权利附加限制条件的，行政机关以出台实施细则的方式扩大相关限制条件的种类和范围，人民法院不予支持。

2.行政机关依据上级人民政府规范性文件作出相关行政行为后，上级人民政府以批复方式对规范性文件涉及限制公民权益的规定作扩大性解释，不具有溯及既往的效力。

行政机关依据事后上级人民政府作出的批复，主张其在先作出的行政行为合法，人民法院不予支持。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条

案件索引

一审：

广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1621号；

二审：

广东省深圳市中级人民法院（2018）粤03行终744号

基本案情

上诉人（原审原告）：

叶某

被上诉人（原审被告）：

深圳市大鹏新区葵涌办事处（以下简称葵涌办事处）

法院经审理查明，叶某为深圳市大鹏新区坝光社区村民。

2007年3月2日,深圳市人民政府印发《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》（以下简称《综合补偿办法》），规定：

为做好大鹏半岛保护与开发，决定参照深圳市最低生活补助线标准，对大鹏半岛原村民每人每月发放基本生活补助费500元，暂定补偿时间为4年，从2007年1月1日起至2010年12月31日止；深圳市龙岗区人民政府负责组织按月发放原村民生态保护专项基本生活补助费；享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发；如果在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为，深圳市龙岗区人民政府有权终止发放其生态保护专项基本生活补助费。

2008年1月4日，深圳市人民政府发布深圳市人民政府令第178号《大鹏半岛保护与发展管理规定》（2008年3月1日起实施），规定：

大鹏半岛生态补偿适用《综合补偿办法》；享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境,支持大鹏半岛保护与开发；深圳市龙岗区人民政府、深圳市人民政府各有关主管部门可以根据本规定制定实施办法。

根据上述《综合补偿办法》和《大鹏半岛保护与发展管理规定》的规定，符合条件的大鹏新区原村民自2007年起可以领取生态补助款。

2007年度至2012年度的生态补助款均在次年年初发放。

2012年12月7日，深圳市大鹏新区管理委员会（以下简称大鹏管委会）印发深鹏管﹝2012﹞51号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》），将大鹏半岛生态保护专项补助发放标准调整为每人每月人民币1000元，并确定生态保护专项补助时间为3年，即从2011年1月1日起至2013年12月31日止。

根据《实施细则》第十一条的规定，发生破坏生态环境、污染环境、违法抢建抢种、不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设或者不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收等情形的，停发或扣减相关责任人生态保护专项补助。

另，《实施细则》还明确规定由办事处对符合条件的申请人履行生态环境保护义务和责任进行考核，按照核定的最终补助人数和金额，向大鹏新区生态保护和城市建设管理局申请拨付补助资金。

2012年12月24日，大鹏管委会印发深鹏管﹝2012﹞53号《大鹏半岛生态保护专项补助管理和考核办法》（以下简称《考核办法》）。

根据《考核办法》第五条的规定，各社区工作站对补助对象填写的生态补助申请表出具初审意见，报所在办事处进行审核，各办事处职能部门进行严格审核后将生态补助人员名单在各社区公示15天，公示无异议或查实不影响其享受生态补助资格的，由办事处职能部门将符合条件人员登记造册，将名单和人数上报新区发展和财政局审批认定。

根据《考核办法》第七条的规定，大鹏管委会对考核不合格的原村民有权停止发放相关责任人及其配偶和子女的生态保护专项补助的情形，包括不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设，不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收等情形。

《实施细则》的试行期限于2013年12月31日届满后，2015年1月27日，深圳市大鹏新区生态保护和城市建设局发布《关于继续实施2014年度大鹏半岛生态保护专项补助政策的通告》，称根据市政府办公厅《关于实施生态补偿政策有关情况的报告》及相关批示精神，经大鹏管委会同意，2014年大鹏半岛生态补助继续按原政策的申报程序和发放标准实施。

2014年1月21日，叶某被列入《暂不予发放2013年生态保护专项补助名单》。

2014年1月22日，葵涌办事处决定对叶某暂缓发放2013年度生态补助款，理由是叶某未在2014年1月16日前出具书面搬迁承诺，不配合坝光整体搬迁工作。

2014年1月24日，领取了2013年度补助款的原村民在《大鹏新区生态保护专项补助人员发放金额表》上签名确认，领取金额为12000元；在该名单中，叶某的发放金额均为0，备注中注明“搬迁考核暂不发放”。

2015年2月10日，葵涌办事处决定对包括叶某在内的16人暂缓发放2014年度生态补助款，理由是16人在2014年度坝光整体搬迁项目中不配合搬迁工作，不符合发放补助款的条件。

包括叶某在内的16人不服，分别提起诉讼。

另查，《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》（2012年3月10日起施行，2017年11月28日被废止并被《深圳市大鹏新区管理规定》所取代）第五条规定，市政府分别设立龙华新区管理委员会、大鹏管委会，大鹏管委会是市政府的派出机构，行使市政府决定由区级政府行使的职责。

2017年11月28日起施行的《深圳市大鹏新区管理规定》第五条亦对大鹏管委会的机构性质和职责作出了相同规定。

再查，诉讼期间，叶某已分别领取2013年度至2016年度的生态补助款。

关于2013年生态补偿款发放问题，原审法院于2017年12月29日作出行政裁定，以超过起诉期限为由，裁定驳回叶某针对2013年生态补助款提起的起诉。

再查，原审法院在（2016）粤0308行初1620号朱庆雄、朱庆明、王柏荣3人诉深圳市大鹏新区葵涌办事处征收补偿一案中查明，深圳市龙岗区人民政府因建设龙岗区精细化工产业园，于2008年将原告所在的自然村纳入到精细化工产业园区的整体搬迁范围，并印发《深圳市龙岗区精细化工产业园区房屋拆迁安置补偿办法》。

后精细化工产业园项目改名为国际生物谷项目。

再查，2018年1月26日，深圳市人民政府印发深府规【2018】4号《深圳市人民政府关于大鹏半岛保护与开发综合补偿有关规定适用范围的批复》，明确将“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设”、“不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收”、“违反计划生育法规、政策”以及“其他影响生态保护和社会建设及管理行为”等情形纳入政府有权终止发放生态保护专项基本生活补助费的范围。

裁判结果

广东省深圳市盐田区人民法院作出（2016）粤0308行初1621号行政判决：

驳回叶某的全部诉讼请求。

案件受理费50元，由叶某承担。

宣判后，叶某提出上诉。

广东省深圳市中级人民法院作出（2018）粤03行终744号行政判决：

一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1621号行政判决；二、确认被上诉人深圳市大鹏新区葵涌办事处针对叶某作出的暂缓发放2014年度生态保护专项补助行为违法。

本案一、二审案件受理费共计100元，由葵涌办事处承担。

裁判理由

法院生效裁判认为，根据在案证据及葵涌办事处的答辩意见，葵涌办事处针对叶某作出暂缓发放2014年度生态保护专项补助行为，其直接依据是大鹏管委会印发深鹏管﹝2012﹞51号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则（试行）》，即《实施细则》第十一条第

（一）项第4目、第5目关于“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设以及不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收的，停发或扣减相关责任人生态保护专项补助”的规定。

叶某主张，葵涌办事处通过其自行制定的规范性文件，扣发叶某依法应享受的生态保护专项补助的行为违法，并诉请对前述规范性文件的合法性进行审查。

法院认为，有关生态保护专项补助的规章依据是深圳市人民政府令第178号《大鹏半岛保护与发展管理规定》。

《大鹏半岛保护与发展管理规定》第三十一条规定：

“大鹏半岛生态补偿适用《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》，享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。

”深圳市人民政府发布的《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》第一条第（三）项规定：

“享受生态补偿的原村民有责任和义务保护大鹏半岛生态环境，支持大鹏半岛保护与开发。

如果在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为，龙岗区人民政府有权终止发放其生态保护专项基本生活补助费。

”根据上述规定，葵涌办事处述称的叶某不配合坝光整体搬迁工作，并不属于前述规定中终止发放生态补助费的法定情形。

上述《实施细则》将“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设以及不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收”纳入停发或扣减生态保护专项补助的范围，明显缺乏上位法依据，不能作为认定被诉暂缓发放生态保护专项补助行为合法的依据。

另需指出的是，深府规【2018】4号《深圳市人民政府关于大鹏半岛保护与开发综合补偿有关规定适用范围的批复》的发布时间是在被诉暂缓发放生态保护专项补助行为作出之后。

该批复不具有溯及既往的效力。

综合上述情况，法院认定葵涌办事处以叶某不配合坝光整体搬迁工作为由，作出被诉暂缓发放生态保护专项补助行为，缺乏法律依据，依法应当予以撤销并责令葵涌办事处依法发放；但鉴于葵涌办事处已改变原行政行为，相关生态保护专项补助已实际发放，且叶某仍要求确认原行政行为违法，法院据此确认被诉暂缓发放生态保护专项补助行为违法。

原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应当予以撤销。

另，鉴于前述《实施细则》后已被深鹏管﹝2015﹞21号《大鹏半岛生态保护专项补助考核和实施细则》取代，且相关合法性问题已通过深圳市人民政府发布深府规【2018】4号批复的途径予以事后纠正，故法院不再另行向涉案规范性文件的制定机关提出处理建议。

案例注解

对于人民法院在行政诉讼中如何附带审查规范性文件合法性问题，各地法院均在探索积累经验。

本案涉及行政机关在其出台的授益类规范性文件中，对相关授益性权利附加额外限制条件的合法性审查问题。

运用本案裁判要点时需要注意以下三个方面：

首先，授益类规范性文件对公民权利的限制，均应有明确的上位法依据。

本案涉及的大鹏半岛生态补助是深圳市人民政府通过发布《大鹏半岛保护与发展管理规定》，以政府规章形式赋予大鹏半岛原村民一项附条件的授益性权利。

《大鹏半岛保护与发展管理规定》是相关政府部门审核发放大鹏半岛生态补助的直接上位法依据。

深圳市人民政府在《大鹏半岛保护与发展管理规定》中明确规定大鹏半岛生态补偿适用《综合补偿办法》，而《综合补偿办法》规定的区政府终止发放生态补助的范围，仅限于“在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为”。

大鹏管委会在制定生态补偿办法实施细则时，基于自身开展其他方面工作的需要，将“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设以及不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收”也纳入停发或扣减生态保护专项补助的范围。

该规定实质是对政府规章授予特定居民的授益性权利，以规范性文件的形式附加额外限制条件，明显缺乏上位法依据。

因此，该规定不能作为认定政府部门不予发放生态保护专项补助行为合法的依据。

其次，在上位法对相关授益性权利已明确规定限制条件的情况下，规范性文件不得对限制条件作扩大解释或扩大限制范围。

本案中，《综合补偿办法》关于区政府终止发放生态补助条件的规定，即“在生态补偿期间原村民发生破坏生态环境、违法抢建、非法经营等行为”，属于列举式规定。

鉴于该规定是对特定居民享有的授益性权利的限制，因此该表述中的“等行为”应作严格的限制解释，应仅限于“破坏生态环境、违法抢建、非法经营”三类违法行为，而不能作扩大解释。

虽然《大鹏半岛保护与发展管理规定》同时规定享受生态补助的原村民有保护大鹏半岛生态环境、支持大鹏半岛保护与开发的责任和义务。

但是，在《综合补偿办法》已明确列明区政府终止发放生态补助条件范围的情况下，上述原则性规定并不能作为大鹏管委会制定实施细则对特定居民享有的授益性权利作出额外限制的依据。

第三，上级人民政府以批复方式事后对相关规定作扩大解释，不应溯及既往。

本案审理过程中，各方争议的生态补助款已实际发放到位，但原告坚持不撤诉，并要求确认原不予发放生态补偿款的行为违法。

鉴于案件涉及基层政府部门出台的规范性文件是否具有上位法依据问题，被告还专门向深圳市人民政府进行专题汇报。

后深圳市人民政府针对相关问题以批复的方式进行了扩大解释，明确将“不配合政府进行公益项目、重大项目开发建设”、“不配合政府主导的搬迁、拆迁、土地整备及附着物征收”、“违反计划生育法规、政策”以及“其他影响生态保护和社会建设及管理行为”等情形纳入政府有权终止发放生态保护专项基本生活补助费的范围。

但是，由于被诉行政行为作出时间在先，深圳市人民政府批复时间在后，并且深圳市人民政府的批复在性质上不属于对《综合补偿办法》原有限制性规定的释明，而是属于具有修法性质的批复。

因此，深圳市人民政府的批复并不具有溯及既往的效力，不能作为大鹏管委会制定实施细则对特定居民享有的授益性权利作出额外限制的依据。

一审法院合议庭成员：

封文智、赵娇、严格

二审法院合议庭成员：

王成明、杨宝强、王强力

编写人：

深圳市中级人民法院行政审判庭杨宝强