促进高校毕业生就业的财政政策分析.docx
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促进高校毕业生就业的财政政策分析
促进高校毕业生就业的财政政策分析
摘要：
近年来，大学生就业难的问题日益凸显。
胡锦涛在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调实施更加积极的就业政策，把促进就业放在经济社会发展的优先位置，努力实现社会就业更加充分，关系亿万人民群众切身利益，关系改革发展稳定大局，对推动科学发展、促进社会和谐具有十分重要的意义。
本文主要从高校毕业生的就业角度出发，分析大学生就业难的成因、其中的财税政策因素，及其对策和建议。
关键词：
大学毕业生就业财税政策现状问题及其解救措施
Abstract:
Inrecentyears,studentemploymentdifficultyisbecomingincreasinglyprominent.HuJintaostressedthattheCPCCentralCommitteePoliticalBureauofthethirty-secondcollectivelearningamoreactiveemploymentpolicytopromoteemploymentontheeconomicandsocialdevelopmentpriority,effortstoachievesocialemploymentmorefullytherelationshipbetweenthevitalinterestsofmillionsofpeople,therelationshipreformdevelopmentandstabilityhasveryimportantsignificancetothepromotionofscientificdevelopment,promotesocialharmony.Inthispaper,startingfromtheperspectiveoftheemploymentofcollegegraduates,analyzethecausesofthestudentemploymentdifficulty,inwhichfiscalpolicyfactors,anditscountermeasuresandsuggestions.
Keywords:
fiscalpolicyofemploymentofcollegegraduates,currentproblemsanditsreliefmeasures
引言
普通高等学校毕业生是国家宝贵的人才资源，是现代化建设的重要主力军。
做好高校毕业生就业工作，是促进经济发展和社会和谐的重要举措。
“十二五”时期，无论国际还是国内都处于一个危机后的结构大调整时期，各国潜在GDP增长很可能回到泡沫经济前的水平。
人社部预计，“十二五”期间应届毕业生年平均规模将达到近700万人。
不难看出，“十二五”就业形势依然严峻，一方面，就业总量压力很大，劳动力供大于求的格局并未改变。
今后五年，城镇劳动力的供求缺口每年将达到1300多万，比“十一五”期间压力更大；另一方面，就业的结构性矛盾将进一步加剧，其现实表现是部分企业“招工难”与高校毕业生“就业难”问题并存，且有常态化趋势，而随着经济结构战略性调整的推进，就业结构性矛盾将会更加复杂。
不论是产业转型升级，还是节能减排、淘汰落后产能等，都将对就业结构产生深刻影响，技能人才短缺问题势必更加凸显，结构性失业问题也会进一步加剧。
与此同时，复杂多变的世界经济也使就业形势增加了更多变数。
所以，促进大学生就业，大力稳步发展经济固然很重要，同时国家通过财税政策等手段有效促进就业也很关键。
虽然，近年来国家也加大了这方面的投入，但是依然存在着一些问题，以及相关的制度和措施尚有待进一步完善和改进。
因此，如何创造更多的高素质就业岗位，直接决定着我国未来发展的长期潜力和相对位置。
（见图1）
一、我国大学生就业现状
图1高等教育毛入学率（%）
自1999年以来，高校开始大规模扩招，高等教育大力在为我国培养高素质人才的同时，也带来很大的弊端，高校毕业生人数过快增长，供过于求给就业市场对大学生的吸纳能力带来巨大的挑战。
另一方面在招生数量增加的同时，由于教育资源投入没能及时跟进，使得高等教育质量下降，加上教育体制不合理、大学毕业生实践能力差、择业观念偏执等众多因素影响，大学生就业难的问题尤为突出。
1、大学生数量庞大，总量失业严峻
根据来自教育部的数据，我国高校毕业生人数从2001年115万增加至2010年的630万，2011年高校毕业生更高达660万人。
2012年毕业生人数剧增伴随而来的是严峻的就业形势、劳动力市场供过于求现象严重以及大学生就业率的下降。
如何解决如此庞大的毕业生量的就业问题，成为我国当下急需解决的问题之一。
（见图2）
图2大学毕业生人数（万人）
2、结构失衡严重
多数的高校毕业生择业选择就业环境较好，就业机会多，发展空间大，工资待遇相对较高的经济发达城市，甚至，一些毕业生宁可成为大城市中的“漂族”和“蚁族”，也不愿意到二三级城市和偏远地区或基层就业。
数据显示，毕业生就业地域选择北京、上海等大城市以及江浙等沿海城市的占调查总数的63.6%,选择在就读大学所在城市就业的占13.6%,选择回生源地就业的占16.0%,选择到西部地区就业的占6.8%。
由此可见，对大学生就择业地域而言是存在着不小偏差。
（见图3）
图3大学生择业地域
那么对就业单位的选择而言，选择事业单位的占53.2%，国营企业占43.5%，政府机关占31.1%，外资企业占21.5%，合资企业占14.5%，民营企业仅16.8%的大学生选择。
东部经济发达地区、政府国营单位等对大学毕业生的吸引力明显大于边远地区或民营单位，产生供过于求现象；相比而言，愿意到西北偏远地区及基层就业的人较少，呈现供不应求，导致一方面大学毕业生的就业难问题日益凸显，另一方面我国某些地区却面临着严重的“技工荒”。
除了大学生自身的择业观以外，户籍制度，社保制度等的约束也加剧结构性矛盾。
另外，随着我国经济发展方式的转变和产业结构升级得以推进，高校毕业生知识结构与市场需求结构的不对称的矛盾也越来越突出。
3、多种失业类型并存
造成大学毕业生就业难的原因众多，有由于产业结构等方面的不断升级变化，原有的工作不断消失，新的工作不断产生导致的摩擦性失业；金融危机影响下的周期性失业；以及由于我国城乡二元劳动市场分割下大学生择业观因素产生的自愿失业等等，存在着多种失业类型并存现象。
因而难以以单一的方式解决我国的大学生就业问题，增加了促进大学生就业的难度。
二、大学生就业难的财政政策影响因素分析
市场是一种有效的经济运行机制，这是毋庸置疑的。
市场的配置效率是以完全的自由竞争作为严格假设条件的，而现实的市场并不具备这种充分条件。
因而市场的资源配置功能不是万能的。
市场机制本身存在缺陷，我们称之为“市场失灵”。
失业问题也是市场机制的失灵的一种表现，政府作为社会公共利益的代理人，作用在于弥补市场的不足，因此政府应该发挥其宏观调控作用，利用各项财政货币手段，促进就业，协调国民经济健康稳定发展。
以下是造成我国财政对高校毕业生就业促进工作不够完善而存在的一些因素。
1、大学生就业能力缺失的财政政策支持不足
大学生就业能力的总体不足是限制大学生就业的重要因素之一，就业能力是指从事某项职业工作必须具备的能力，分为职业工作能力和基本工作能力。
而所接受的教育对大学生职业工作能力的影响非常关键，教育的好坏直接决定大学生对理论知识的掌握能力以及综合能力。
我国高校的大量扩招、教育资源的不足给高校教育带来一定的问题，也给大学生的就业能力带来直接的影响。
因而教育本身对大学生就业的影响很大，以下笔者从财政对教育投入角度分析大学生的就业问题。
（1）高等教育财政投入不足（见表1）
表1财政教育支出与国内生产总值一览表
年度
国家财政教育支出（亿元）
国内生产总值总额（亿元）
教育财政占GDP比例（%）
2001
2208.13
109655.2
2.01%
2002
2644.98
120332.7
2.20%
2003
2937.34
135822.8
2.16%
2004
3365.94
159878.3
2.11%
2005
3974.83
184937.4
2.15%
2006
4780.41
216314.4
2.21%
2007
7122.32
265810.3
2.68%
2008
9010.21
314045.4
2.87%
2009
10437.54
340506.9
3.07%
高等教育与财政投入总体不足，从表格数据中我们可以看出，财政在教育方面的支出确实逐年提高，财政的教育支出占国内生产总值的比例也是逐年提高的，但提高的幅度有限。
截止到2009年，财政教育支出也仅仅占GDP的3.07%，远低于1998年世界的平均水平5.5%的比例。
因此，教育支出的总量不足直接影响着高等教育教学质量，进而导致培养出来的高校毕业生对理论知识掌握不够。
（见表2）
表2高等教育生均预算内公用经费
地区
2007年
2008年
增长率（%）
地区
2007年
2008年
增长率（%）
北京
12999.78
15418.47
18.61
安徽
456.47
1164.65
155.14
天津
4466.36
4490.68
0.54
江西
731.86
1426.07
94.86
河北
1043.36
1107.88
6.18
河南
1003.22
1411.77
40.72
辽宁
2327.31
1909.57
-17.95
湖北
828.95
1031.5
24.43
上海
7106.59
9494.3
33.6
湖南
856.91
1095.89
27.89
江苏
2274.68
4108.39
80.61
重庆
2636.03
2707.59
2.71
浙江
2471.75
2835.17
14.7
四川
1402.17
2068.18
47.5
福建
1920.72
2770.41
44.24
贵州
980.72
1157.96
18.07
山东
956.92
1135.52
18.66
云南
1988.32
4046.21
103.5
广东省
5235.95
5133.69
-1
西藏
2551.06
2943.78
15.39
广西
1662.94
1911.63
14.95
陕西
1308.23
1983.13
51.59
海南
628.76
2073.82
229.83
甘肃
1534.28
1750.03
14.06
山西
1388.36
1411.67
1.68
青海
1013.56
1532.64
51.21
内蒙古
1104.92
2565.11
132.15
宁夏
2183.72
4910.26
124.86
吉林
2167.53
3393.73
56.57
新疆
1581.48
2411.4
52.48
黑龙江
1350.1
1920.72
42.27
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教育经费分配不均，长期以来，我国教育资源基本上都是采取计划方式进行配置，行政力量在我国教育资源配置中起着主导作用，这种方式能够较好的体现政府意志，按照政府的偏好直接配置资源。
时至今日，高等教育资源配置上的这种行政趋向十分明显。
高等教育在财政投入上分配的不均主要表现在高校因地域不同而投入不同和重点院校与一般院校投入差别。
我国高校的空间分布非常不均衡，主要高校大多分布在东部经济文化比较发达的地区，而中西部地区高校和重点名牌高校都相对较少。
根据教育经济信息网部公布的2007-2008年各级教育生均预算内公用经费情况表，东部地区高校数量和质量普遍高于西部地区。
总体来说，东部经济发达地区教育投入远高于中西部地区。
同时，财政投入在重点院校和一般院校上的差别也是比较明显的。
部属院校的教育财政资金由教育部直接负担，而一般院校主要有当地政府负担。
目前而言，部属院校的财政投入高于一般院校的投入。
教育经费分配不均，从区域角度看，造成人才的过度集中，因而在这些地区就业竞争大。
而对于教育经费分配较少的地区，人员上的竞争虽然不那么激烈，但由于教育资源少，教学质量较差，培养的学生素质不高，就业难问题显然存在。
从对高校的不同投入看，重点高校的毕业生通常较受企业的欢迎，相应的普通高校的毕业生的就业压力要相对较大。
教育财政拨款模式缺乏合理科学性，我国高等教育财政拨款模式自建国以来不断演变，取得了极大的改进，但又有长期受计划经济体制的影响，依然存在诸多不合理之处。
现行的财政拨款模式采用基本支出预算加项目支出预算模式。
其中专项补助项目的设立使高校拨款与政府的高等教育政策目标更紧密结合，高等教育发展更能为经济社会发展服务。
但仍没有反应高等教育的实际成本，容易导致盲目扩大招生规模，对办学行为缺乏有效激励，不利于效率提高。
拨款模式不能脱离协商拨款，存在拨款不关考核学校业务，还有有关人员的人际关系；拨款没有体现市场的作用，以高等院校师生规模而非实际成本为依据，导致高校盲目扩招，资源浪费严重，高校经费短缺与资源浪费同时存在。
另外由于拨款机关全是政府机构，整个程序都受到政府的直接干预，缺乏大学和社会参与，拨款额往往决定于财政的供给能力，执行缺乏法律意义的约束，使得拨款成为政府单方行为。
（2）就业培训财政缺位
大学生就业能力不足的另外一个重要因素是操作能力差，即无行业技术、无行业经验、更无职业规划。
操作能力差与企业用人标准强调的“经验”相悖，因而大学生就业难就不难解释。
操作能力差是由于高校毕业生参与实践的缺乏。
高校生锻炼操作能力的主要途径是参加社会实践活动，尤其是与专业相关的实习。
但由于在校大学生能力方面的限制，本身不能给企业带来太多的财富，且在这种劳动力供过于求的就业市场环境下，大多企业选择招收正式工，而不愿意为高校生提供实习机会。
因而就业培训服务作为一种“准公共品”只能由政府来提供。
而时下高校毕业生日益增强的培训需求与社会培训资源严重不足的矛盾又比较突出，同时由于培训政策存在众多局限性而带来一些不合理合规的乱象，比如，培训补贴存在支付不合理现象，一些优质就业培训享受不到补贴，劣质假冒培训骗取补贴的现象等。
2、拓宽就业渠道财政政策支持的不足
大学生就业难的另一个重要原因是就业渠道不多。
一方面，高校扩招致学生数量大幅增加，而就业岗位数量增长跟不上毕业生对新岗的需求，另一方面我国教育结构没有很好的与产业结构相衔接，以及城乡二元劳务市场等因素，使得总体上高校毕业生的“去处”受到很多的限制，因而造成了就业难的局面。
增长优先发展模式阻碍对就业拉动，按一般经济规律，快速增长的经济会拉动就业发展，改革开放以来，我国经济一直保持较高的增幅，社会经济得到较快发展，然而现实中我国“增长优先”的经济发展策略使得经济高增长的同时，就业弹性系数却较低，经济增长对就业的拉动作用不断下降，出现了“高增长、高投入、低就业”现象。
加上金融危机的冲击，以及雪灾、地震等自然灾害的影响，经济增速放缓，更加剧了就业难度。
由于发展模式决定的就业问题的忽视导致的就业难现况，与财政在经济增长方式和产业结构方面的宏观调控职能缺失有关。
区域经济结构不平衡，我国中东西部、城乡之间经济发展极端不平衡。
地区、城乡、行业间的就业收益差距太大，存在主、次二元劳动力市场二元格局。
待遇不等造成主次劳动力市场大学生“过剩”和“不足”现象并存。
原因在于过去的发展阶段，资源配置以效率为核心，集中发展一部分区域，对西部地区的优惠、照顾较少，财政对就业问题关注不够。
时下就业问题即民生大事已经严重影响到我国社会经济的发展，财政应该发挥资源配置作用促进西部地区经济发展，缓解东西部区域经济结构不均衡导致的就业压力。
3、就业市场不完善、信息不充分的财政缺位
我国的就业市场的形成属于初级阶段，还不够完善，市场化程度低。
近年来，政府所属的人才中介机构和私营中介公司开始涌现，各种类型的人才交流洽谈会也层出不穷，参加招聘会的用人单位和求职高校生都不在少数，但是综合效果的确不明显，很多高校生和用人单位不能有效沟通，招聘成功率低，上岗毕业生比例小。
就业市场的不成熟还体现在高校毕业生就业成本增长，中介服务机构向求职者收取各项服务收费，用人单位招聘过程的不正当竞争，都增加了高校毕业生就业成本。
就业信息不完善。
目前我国缺乏全国统一的毕业生就业市场，尤其是信息系统不健全。
高校、企业、大学间的信息流动与沟通存在障碍。
在计算机高度普及、社会生活信息化的当代社会，大学生就业信息的流动需要一个网络平台，作为宏观调控的政府应该成为网络平台的提供者。
目前，高校各自为战向社会和有关部门发布毕业生信息，在许多领域处于间接和被动局面；用人单位未打破传统招聘方式，很难在信息系统中掌握高校人才供求行情，同时，由于网络招聘尚不够成熟，毕业生与用人单位达成就业协议的效率很低，有时也很可能会泄露毕业生重要信息，因此，这种求职形式并不为广大求职者看好；大学生在网络和人才市场活动就业信息不够系统规范等。
政府在大学生就业信息整合方面的职能的缺失导致大学生寻找工作的成本较高。
三、国外就业情况及其促进就业的财政政策分析
失业问题产生以来，各国经济学家就对其进行了深入研究，各国政府也将失业率列为重要的宏观调控目标，实施各种政策措施对其进行综合治理。
财政作为政府实施宏观调控的重要手段在外国失业治理中发挥了重要作用。
借鉴这些理论和政策对进一步完善我国就业与再就业财政政策，构建和谐社会将起到积极的推动作用。
1、美国应对国际金融危机促进大学生就业的财政政策
为了应对国际金融危机对就业市场的负面影响，促进大学生的充分就业，美国联邦政府采取了一系列措施：
包括高达7870亿美元的复兴与再投资法案的启动，也包括继续推行已有的公共服务项目或实习培训计划。
这些财政政策额实施对经济和就业的改善起到了积极的作用，在社会整体失业率平稳或下降的大趋势下，高校毕业生的就业状况有了好转趋势。
（1）启动复兴与再投资法案，增加就业机会。
美国总统奥巴马与2009年2月17日签署《美国复兴与在投资法案（2009）》，将巨资投向高速公路、铁路建设、学校改建等基础产业，以增加就业机会，保留、创造就业岗位。
（2）继续推行公共服务项目，扩大就业范围。
在美国吸引高校毕业生就业的公共服务项目很多，其中“为美国而教”和“预备军团”是其中吸引大学毕业生较多的两个项目。
（3）实习培训计划，开展技能培训。
实施2009年青年暑假实习计划，投入大量的资金，在暑期为青年人提供实习或实践机会，提升青年人的就业技能，创造就业岗位。
2、加拿大财政投资高校研究和发展
加拿大大学就业矛盾并不突出，但是加拿大政府也十分重视大学生就业并出台了不少促进大学生就业的政策。
（1）加拿大的中小企业在开发新技术并为高校毕业生提供工作岗位方面发挥着重要作用。
加拿大政府即实行经济行动计划，用财政资金为学生提供1000万加元的资金支持暑假工作项目，为高校学生提供宝贵的工作经验。
在经济行动计划框架下，同时又拨1000万加元用于支持联邦公共服务学生就业项目。
另外，还通过全国研究委员会对企业的工业研究协助项目提供2亿加元的资金，支持创新型中小企业发展。
（2）成立专门机构，制定和实施鼓励性的政策措施，开展了促进欠发达省区经济发展的各种就业项目计划取得了显著成果。
3、法国：
青年挑战计划
法国每年增加的就业人口很大一部分是大学毕业生，因此促进大学生就业一直被作为法国政府考虑的重点,为这一庞大群体的就业创造了良好的条件。
法国政府理事会在1986年决定发起青年挑战计划，目标是建立一个帮助青年创新创业支持机制。
主要目的在于促进青年发掘潜在能力、创新能力和实践能力,.为青年团体创业提供无偿的资金、培训、咨询、中介、后勤服务等。
四、完善促进高校毕业生就业的对策建议
1、拓宽大学生就业渠道和优化就业区位结构
做好“开源”工作，为大学生创造更多就业机会。
加大创业促进力度，支持科技创新，要加强金融服务和财税扶持，主要加大对符合国家产业和环保政策、能够吸引就业的科技、服务和加工业等实体经济的支持力度，加大适合大学生就业岗位的开发力度，努力为大学毕业生创造更多的就业岗位；制定国有企业等重点企业吸纳大学毕业生计划，明确一些大型企业吸纳大学毕业生就业的义务；通过税费减免、社会保险补贴、资金扶持等政策，引导和帮助小型微型企业稳健经营、增强盈利能力和发展后劲，鼓励中小企业和非公有制企业吸纳大学毕业生；为大学生就业提供专项资助，为经济困难的大学毕业生提供一定的补助，对其参加机关事业单位招录的报名和体检等费用给予适当减免；加快中西部、农村经济建设，继续完善和落实各项优惠政策，借助提升福利待遇继续加大高校毕业生服务基层项目计划的实施力度，通过“选聘高校毕业生到村任职”、“三支一扶”（支教、支农、支医和扶贫）、“高校毕业生志愿服务西部计划”等形式，开发基层就业岗位，使毕业生基本享受城市同等待遇政策，积极引导大学毕业生到基层就业。
2、优化财税优惠政策结构
财政优惠政策的特点在于一次性,很多情况下都缺乏时间上的连续性,不论是财政担保、财政贴息,或者是工商证照费用减免都具有这样的特点.这些政策对刚刚创业,需要连续性扶持的大学毕业生而言,缺乏应有的支持力度。
相比之下,税收优惠政策就具有连续性的特点.不论是对个人所得税,还是对企业所得税的减免都可以起到连续扶持的作用。
总的说来,两类政策各有优缺点,在开办企业时财政优惠政策更有利,在维持企业正常运转时税收优惠政策更有利。
因而在继续完善财政优惠政策同时,还应更多的出台税收优惠政策,考虑到大学生创业起初阶段多是开办小商小店,建议个人所得税实行综合与分类相结合的税制后对新创业的大学生在费用上加50%进行扣除,降低大学生的创业风险。
适度放宽对大学毕业生新办企业享受企业所得税、营业税、城市维护建设税、费附加的行业限定,并适度增加优惠年限。
从而优化财税优惠政策结构,降低大学生创业风险。
3、财政扶持高校毕业生创业的建议
面对日益严峻的就业形势,进一步建立和完善促进大学毕业生就业的财税政策体系,切实缓解大学生就业压力既是国家宏观经济政策的重要目标,也是广大就业者的迫切要求。
解决大学毕业生就业问题,笔者认为应从以下几个方面进行:
（1）政府应重视创投基金对大学生创业企业的扶持效应，加大政策性创投基金投入，引导社会资金流向大学生创业企业，建立健全支持大学生创业的投融资政策。
所谓创业投资是指向具有高增长潜力的未上市创业企业（包括处于重建过程中的企业）进行股权投资，并通过提供创业管理服务参与所投资企业的创业过程，以期在所投资企业发育成熟后即通过股权转让实现高资本增值的资本经营方式。
处于萌芽期和起步期的大学生创业企业，很难吸引到商业性的创投资金，政府需加大政策性创投基金投入，帮助大学生创业者解决资金上的困难。
同时，通过创投引导基金监管，引导社会资金流向大学生创业企业。
政府还需建立长效机制，进一步完善政策性创投基金的运作管理模式，使之最大限度发挥弥补大学生创业企业起步期资本缺口的作用。
积极开发和拓宽多种融资渠道，为大学生创业者提供筹资、融资服务。
鼓励有条件的地区通过财政资金引导，带动民间资本建立市场化运作的大学生创业投资机构，为大学生创业提供资金支持。
鼓励并推动民间资金
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