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对中国科技政策史研究的几点思考
载于《自然科学史研究》第23卷增刊（2004；“中国科技发展战略研究专辑”）：
81-90
对中国科技政策史研究的几点思考
胡维佳刘益东张利华杨丽凡汪前进
（中国科学院自然科学史研究所，北京100010）
摘要该文对中国科技政策史研究提出了几点思考性意见，阐述了对中国科技政策史进行系统研究的现实意义：
为“大科学”时代政府发展科学技术的战略服务、总结成功的启示和失败的教训、为中国第三步发展战略服务以及推动中国的科技史研究为现实和未来服务。
在对中国科技政策史研究状况概述的基础上，该文提出了中国科技政策史研究应关注的几个基本方面：
科技政策史研究的理论和方法、重大科技规划及科技计划研究、科技优先发展领域的选择及实效研究、科技人才体系及相关政策研究、科技奖励政策及制度研究、变革中的科技政策国际比较研究、中国科技及其相关政策年表和大事记及资料汇集。
文章还列出了当前中国科技政策史研究中值得关注的一些问题。
关键词科技政策中国科技政策史科技史科技战略
中图分类号
文献标识码文章编号
经过20世纪的发展，科学技术已不只是人类认识、利用自然的知识体系和实用工具，而且在某种意义上已成为影响社会组织结构、生活方式、意识形态乃至世界政治经济格局的支配力量。
一方面，科学技术在继续深入分类研究、完善学科体系的同时，全方位地对经济、政治、法律、军事、文化、历史以及科学技术自身进行跨学科、交叉学科的综合研究，以满足国家和社会发展的需要；另一方面，作为国家事业的大科学技术不仅是“第一生产力”，而且已成为国家赖以提高综合竞争力和持续发展能力的最重要的战略资源。
20世纪后期，以跨国公司为主要力量推动的经济全球化在世界各地不断扩展。
由于国际经济竞争的性质和形式都发生了根本的变化，使得各国政府更积极地参与到促进本国企业提高国际竞争力的潮流中。
技术创新已从单纯地以企业为主体发展到由政府、大学与科研院所、中介部门和企业共同构成的国家创新系统来实现，政府的作用愈显重要。
各国政府、大型跨国公司及企业有计划地组织、引导、支持科学技术研究的布局和规模。
国家间综合国力的竞争取代了原先的以意识形态划分阵营的军事对抗，经济竞争的焦点从生产、市场向研究与开发、知识创新前移，国家科技政策、科技规划与科技战略已成为政府对经济和科技活动进行宏观指导与组织，推动国家创新体系高效运转的主要手段。
自20世纪80年代以来，科技政策及其历史的研究开始受到广泛的关注。
科技政策及其相关科技计划是否行之有效，其必要条件是它们是否与本国科技发展、经济发展、社会文化、利益分配等具体国情相适应。
对科技政策制定和实施过程的考察是研究各种相关因素相互作用及其适应关系的主要的和有效的途径。
因此，从历史的角度系统研究50年来中国重要科技政策制定、实施、评估、调整的过程，科技政策与其他政策的关系，科技政策与科技发展的关系，中国科技政策与主要发达国家科技政策的关系等，能够为未来科技政策的制定提供必要的基础。
世纪之交的世界政治、经济形势和科技发展趋势，以及各国政府的应对战略和实践，也提示我们应系统地研究中国自身的科技政策发展历史，借鉴别国的经验教训，为中国政府发展科学技术的战略和中国在本世纪中叶达到中等发达国家的发展水平的第三步发展战略目标服务，通过总结成功的启示和失败的教训，推动中国的科技史研究为现实和未来服务。
本文是我们对中国科技政策史研究的意义、现状、基本方面、值得关注的问题的一些初步思考。
这些初步的思考，大致反映了我们进行中国科技政策史研究的起点和着眼点。
随着研究的深入，中国社会经济和科技的发展，国际政治、经济格局的变动，中国科技政策史研究也势必会面临新的需要思考和研究的关键问题。
1中国科技政策史研究的意义
1.1系统研究科技政策史为“大科学”时代政府发展科学技术的战略服务
政府通过政策来推动科学研究和技术研究及应用，并由此推动社会经济文化的全面发展，是现代科学技术发展的一个重要特征。
政府通过政策来影响科技的发展的案例或许可以追溯得更早，但通过明确和系统的政策来“规划”科学技术发展的做法实际上是从20世纪30年代开始的。
系统的科技政策在早期以计划经济为主的一些国家中的实践表明，这些国家科技体系的形成和完善与当时的相应政策是分不开的。
世界各国的科技发展历程表明，由于国情的差异，在发展科技方面所走过的道路也不同，各国政府在发展科技并以此服务于本国社会经济需要所采取的政策也各不相同，但通过明确的科技政策来引导、组织、规划本国科技发展的趋势越来越强。
伴随着以信息技术、生物工程技术等新兴高技术的迅速发展，各国都通过制定新的科技政策来利用新技术带来的契机，调整本国的学科布局、优化资源配置、选择优先发展领域、吸引高尖人才，提高科技竞争力，最终使本国在未来的经济竞争中立于不败之地，或处于领先地位。
科技政策史及其国际比较研究可以提供中国和别国成功地发展和应用科技的若干案例，为我们制定科技发展战略提供借鉴。
1.2系统研究科技政策史以总结成功的启示和失败的教训
新中国是较早对科技发展进行全面规划，并通过系统的政策来实施规划的国家。
科技规划和政策事实上决定了中国科技的发展方向和道路。
新中国一建立就明确宣示了科学技术服务于国家经济、国防、文化建设的基本方针，通过一系列的发展科技事业的规划和相关政策，逐步建立起大体上适应中国国民经济发展需要的科学技术体系，使中国的综合国力迅速提高。
由于国家的科学规划和建设计划的推进，在帝国主义封锁和前苏联反目以及自然灾害和多次政治运动的冲击等极端困难的情况下，基本上建立起现代工业技术体系。
80年代之后的科技体制改革，在军事抗衡向经济竞争转变的国际背景下，中国科技的发展动力从国防向经济建设转移，进行了摆脱原苏联科技体制模式的探索。
国家科技攻关计划、国家重大科学工程计划、国家高技术研究发展计划（“863”计划）、国家基础性研究重大关键项目计划（攀登计划）、国家技术创新工程（项目）计划、国家重点基础研究发展规划项目计划（“973”计划）以及“星火计划”、“火炬计划”等一系列计划的制定和实施，用科技及其相关政策引导着科技体制的改革和创新，逐步建构适合中国国情和世界经济发展潮流的产学研关系模式。
国际环境、国内政治格局、社会经济发展水平和社会文化传统与心态一直影响着中国发展战略的选择和相应的科技规划和政策的制定。
中国的历史、社会文化、经济基础、科技水平以及体制、科技人才结构等与美国、欧盟、日本等不同，在五十多年具有自己特色的科技发展历程中，既取得了辉煌的成就，也同样有不成功的教训。
总结经验教训，可以为今后的政策制定提供方法论上的指导，使我们的科技政策更加健全和有效。
1.3科技政策史研究可以为中国第三步发展战略服务
中国作为一个发展中的大国，经过50多年的发展，已形成了大致适合自己国情的工业体系和科学技术体系。
近20多年来，在改革开放政策的作用下，国民经济得到了迅速的发展，国力不断增强。
另一方面，中国的经济和社会处于一个转型时期，无论是科技发展的整体水平还是高新技术的发展潜力，与发达国家相比还有很大的差距，若干领域与一些发展中国家相比也无明显的优势。
在近年来国外相关机构对各国科技竞争力的评估中，中国的科技竞争力呈现过逐年下降的趋势，国家科技实力的增长与国家经济实力的增长很不相称。
科技全球化已使得发展中国家面临科技人才、资源严重流失局面，加入WTO后，中国将采取更加开放的政策，如何在新的形势下，一方面借鉴世界各国科技发展中具有共同的规律性的东西，一方面深刻把握中国独特的国情，包括影响科技计划和政策制定、实施的经济基础、社会文化、科技体制及人才资源等，以及它们的互动关系，完善国家创新系统，制定有效的科技政策来配置有限的科技资源、吸引和利用人才、确定优先发展的领域以及通过国家科技计划来解决发展中的问题，带动科技和产业的发展，是政府相关部门的当务之急，也是学术研究的紧要课题。
对中国科技政策史的系统研究，不仅可以填补对我国科技政策的实效进行历史评估这项基础研究的空白，更重要的是为实现中国在本世纪中叶达到中等发达国家的发展水平的第三步发展战略目标而进行的科技政策制定、实施、评估及调整提供理论和实践上的依据。
1.4科技政策史综合研究将推动中国的科技史研究为现实和未来服务
从科学技术发展的角度看，随着科学技术对现代社会各个方面产生着愈来愈大的影响，近现代科学技术史研究已为国际科学界和学术界日益重视。
研究近现代科学技术发展的视角也从注重各学科的发展历程，到科学技术与社会发展的关联研究，以及将科学技术置于社会发展的背景中考虑。
相对而言，我们在致力于解决眼前发展科学技术的种种问题时，特别是研究我国的科技政策时，却对50年来的科技政策史缺乏系统地探讨和总结，很少利用中国近现代科技发展史研究的成果，在应对新的形势或借鉴国外科技政策时缺乏对中国科技发展中各种相互关系的历史把握。
因此，对中国50年来的科技政策史进行综合系统的研究，也是现实赋予我们的重大课题。
科技政策史研究具有跨学科交叉的性质。
由于科技政策已成为影响当代科技发展的主要因素之一，科技政策史研究理应成为当代科技发展史研究的一个主要部分。
对中国当代科技发展，包括各学科史、科技团体、科技体制等各个侧面的研究，为科技政策史的研究提供了坚实的基础，同时科技政策史的研究也会推动中国科技史研究向全面、综合、深入方向发展。
从科技史的视角对中国科技政策的深入研究，厘清中国50年来科学技术的发展与中国连续的科技政策之间的关系，不仅需要对中国科学技术发展的史实进行充分的研究，对世界科学技术发展的总体趋势有足够的把握，而且需要通过大量的案例来对中国及世界各国科技发展与其科学技术政策的关系进行细致的分析，为未来科技的发展提供良好的政策环境。
2中国科技政策史研究概况
有关“中国科技政策史”的研究目前仍十分薄弱，表现在研究论著数量少，低水平重复，研究不够深入、系统、精细。
现有的研究成果可大致分为科技政策史专题、案例研究和中华人民共和国成立以来的科技政策整体研究两类。
第一类以论文为主，包括探讨延安时期和建国初期的科技政策、知识分子政策、百家争鸣政策、12年科技规划、技术引进政策、高科技园区政策、信息政策，以及与美国、欧洲、日本等发达国家，与韩国等新兴工业化国家，与印度等发展中国家的科技政策比较等；第二类主要散见在当代中国科学技术史的论著中，比如董光璧主编的《中国近现代科学技术史》、樊洪业主编的《中国科学院编年史》，以及《中国近现代技术史》、《当代中国的科学技术事业》、《中国科学院》、《当代中国科学技术发展史》、《中华人民共和国科技史》等。
国外也有一些相关的研究成果，比如美国的中国科技政策问题专家理查德·P·萨特米尔曾出版过《科研与革命》和《科学技术与中国现代化的动力》，美国学者M·N·小李克特也有涉及中国科技政策的著作《科学的概论—科学的自主性，历史和比较的分析》问世。
1996年加拿大国际发展研究中心与国家科委合作对我国十年的科技政策进行评价，出版了《十年改革：
中国科技政策》等。
这些工作为进一步研究中国科技政策的发展提供了基础和借鉴。
20世纪80年代以来，我国学者翻译了很多国外著名科学哲学、科学社会学、人类文化学、科技政策学者的著作。
这些著作对我国的研究工作曾产生过重要的影响。
目前，国内与中国科技政策史研究相关的主要研究力量，分布在中国科学院的自然科学史研究所、中科院科技政策与管理科学研究所、中科院文献情报中心、中科院研究生院管理学院、中国科技促进发展研究中心、合肥工业大学预测与发展研究所、西安交通大学战略与决策研究所、清华大学、北京大学等。
这些研究机构和大学学者的研究涉及中国科学技术发展史及21世纪科学和技术的发展趋势，国内外的科技发展战略及政策、管理，中国科技体制改革等方面。
由于科技政策制定和实施的复杂性，以及国际间日趋激烈的科技、经济竞争的现实需要，各国科技政策研究和制定者愈来愈重视科技政策史的研究，推动科技政策史研究走向系统和综合的方向。
日本的科技政策史研究为后来科技政策制定服务的案例，已为各国进行科技政策史研究起了示范作用。
当然，中国科技政策史研究工作中存在的不足，应在未来的发展和研究中加以弥补和克服。
这些不足具体表现在以下三个方面：
（1）理论基础薄弱：
•科技政策的理论基础和史学理论基础薄弱，流水账式的叙述较多，鲜有理论检验和理论建树；
•缺少关于国家与科技、政府与科技、政府与科学家和科技共同体的关系、科技自主与国家利益等关系以及其在建国以来的演进过程的深入研究；
•缺少从学科政策（如生物科技）、领域或项目政策（如863）到科技整体政策的历史演进的全景研究；
•缺少精细的案例研究；
•缺少科技政策相关问题（如科技政策失灵，专家学者在政策制定中的地位和作用，中外比较的可比性等）研究；
•外国学者的研究常有意、无意地用西方科技和社会的发展历程及理念作为参照系对中国的科技政策进行研究和评价，而缺少对中国社会发展的各种约束条件的分析和把握。
（2）历史资料缺乏：
•资料匮乏和获得资料困难也是影响现有研究成果水平的制约因素。
至今尚未建立该主题的资料库，调研也存在着困难；
•科技政策的制定和实施是由学者、领域专家、政府官员等多方互动与配合的产物，对其过程的考察、调研需要多方的支持，但由于种种原因，要得到各方足够的理解和支持进而获得研究资料并不容易。
（3）专业人才不足：
•科技政策史研究是一个新兴的研究领域，具有交叉、综合研究的特点，要求研究者具有科技史、管理学、政策学、科技社会学、系统科学等多种学科知识。
因此，具备这样的条件又愿意从事科技史研究的学术人才比较匮乏，这也是目前科技政策研究水平不高的重要原因。
3中国科技政策史研究的几个基本方面
充分利用建国以来科技政策及科技规划和科技计划等相关原始资料，分析研究重大的科技政策与战略思想及其形成背景，考查这些科技政策与计划的制定和实施过程，评价它们的实施效果和影响以及在中国现代化进程中的历史地位，总结成功的经验和历史的启示，为未来的中国科技发展战略和规划、政策的制定提供借鉴。
在此思路下，我们可以将中国科技政策史的研究分为以下几个方面。
3.1科技政策史研究的理论和方法
由于科技政策在二次大战以后各国科技发展中所起的重要作用，科技政策史已成为当代科学技术发展史的一个重要组成部分；同时由于科技政策通过社会而对科学活动产生作用，科技政策史也已成为科学社会学研究关注的重要方面。
已有的对中国科技政策史中若干问题、案例或事件的研究，虽然也反映或体现了某种理论取向，或借鉴了国外相关研究的理论和方法，但缺乏对研究理论和方法本身的系统思考。
因此，对科技政策史研究理论和方法的系统探索应成为本项研究的一个重要基础。
研究科技政策史理论应注意综合、提炼已有的科技史理论、科技政策理论及国家创新系统的理论，并在分析比较和借鉴已有比较成熟的科技政策史研究的理论和方法的基础上，从分析中国五十年来的科技政策的历史入手，与世界各国的科技政策的发展比较，探索适合分析研究中国作为一个发展中大国的科技政策发展的比较系统的理论，用以指导具体的研究和分析过程。
在理论和方法探索中还需关注以下几个方面：
（1）如何进行科技政策的编年史研究。
作为系统的中国科技政策史研究，对科技政策以及相关的教育政策、产业政策、知识分子政策等，结合政策的背景、重要事件等，进行系统的编年研究，是必不可少的基础工作。
这与具体政策研究中的个别引证不同，是建立在系统的观念上的，相关事件的选择有赖于对科技政策发展的不同时期影响科技政策制定的因素，以及科技政策所能产生影响的各个方面的理论分析；
（2）如何揭示科技政策思想的产生和演变，解释科技政策与科技活动的相互作用关系的演变过程，描述科技政策对现代科技发展中重要事件的响应及引导新的应对计划的效率；
（3）如何从系统学的角度描述科技政策及其演变与国家的发展理论、发展战略及其发展道路选择，经济发展和国际竞争状况，社会文化及其传统，世界范围内的重大科技变革，主要科技大国的科技或经济发展战略等等的关系；
（4）如何从历史评价的角度，选择适当的指标来对以往的科技政策目标、制定、实施和效益以及历史影响进行长时段的评价；
（5）在进行科技政策的国际比较研究时，如何选择可比的方面，并解决已有科学社会学、科学技术学等相关理论在解释具体国情下科技政策实践时的困难；
（6）科技政策史研究对国家科技发展战略及科技政策研究的意义。
同时，还应针对科技政策史研究的特点，对历史研究的一般方法，如：
案例研究、资料调研、采访当事人、问卷调查等进行设计，以便比较可靠地把握中国科技政策制定、实施、反馈及调整过程中的若干要素，为更深入的研究奠定基础。
3.2中国当代重大科技规划及科技计划研究
国家科技规划及科技计划的形成与发展因各国的科技体制、科技发展水平的不同而各有差异，但都经历了从无到有，从单一到体制化、从无序到规范化、制度化的发展过程。
国家科技规划及科技计划是政府直接干预、实现国家目标，使科技的发展成为支持经济增长、创造就业机会、满足国民需求、保证国家安全、提高国家竞争力的重要手段之一，同时，它对各国的科技发展起到了相当大的促进作用，在我国的科技事业中更占有重要的主导地位，成为科技体制的一个组成部分，成为实现科技发展战略的基本措施。
在此方面还应系统研究我国国家科技规划和科技计划形成背景、指导思想、实施过程、实际成效、历史影响等，分析国家科技规划和科技计划在科技战略和科技政策领域所起的重要作用。
其研究范畴包括决策前的战略目标分析、决策中的制定、实施和决策后的评估、改进等；研究内容包括各个研究范畴的理论与方法研究、国际比较研究和案例分析等。
3.3中国当代科技优先发展领域的选择及实效研究
科技优先发展领域的评选和确定是科技战略和科技规划中的重要内容，是政府根据国家发展目标规划和引导科技活动布局与科技发展方向的重要手段。
对建国以来，尤其是改革开放以来我国在科技优先发展领域的评选及规划实践进行考察、研究，对贯彻我国“有所为、有所不为”科技发展战略和优化学科布局有着迫切的现实意义。
在科技全球化、经济全球化和加入WTO后的今天，我国面临着更加激烈的国际竞争和科技竞争，如何在资源、经费和人才等不利的情况下，适应新形势的需要，正确选择和加速发展符合我国国家发展总体目标的科技优先发展领域，已成为我国能否迅速提高科技竞争力、成功迎接新挑战的关键。
其中应包括：
（1）历次科技战略和规划中评选和确定优先发展领域的程序、思路，国家自然科学基金委员会组织学科发展战略研究等，对其评选、实施、评估、控制和调整优先领域的方法、过程、成效进行历史考察与评估，并对照科技的实际进展进行比较研究和跟踪研究，对优先领域与非优先领域、优先领域之间、优先领域与自由探索的关系及优先领域的动态调整和学科布局优化等进行研究，总结经验教训；
（2）中外比较研究。
在研究我国情况的基础上，对美国、西欧、日本、韩国、中国台湾、印度及若干有代表性发展中国家确定和实施优先领域的方法、过程和成效进行比较研究，借鉴其成功和适用的经验；
（3）新方法和体系的提出。
在以上研究和参照国外有关研究的基础上，提出一套符合我国新形势需要的“科技优先发展领域综合评价和引导实施”的方法、体系及相关的政策建议。
3.4中国当代科技人才体系及相关政策研究
科技人才体系是国家科技潜力的保证，也是国家科技竞争力的重要指标。
因此，科技人才政策历来是国家科技政策的重要组成部分。
此方面的研究应重点关注以下几点：
（1）不同的时期科技人才政策有不同的目标。
1949建国至1978年第一次科学大会召开，由于我国的科技发展基本远离国际科技前沿的主流方向，科技政策主要目标是科技为实现国家目标做出最大贡献；1978年第一次科学大会召开至今，我国开始靠近或进入国际科技前沿的主流方向，实现国家目标仍然是科技政策的主要目标，但提高整体科研水平和科研效率也成为科技政策的重要目标。
相应地，包括人才的培养、选拔使用和组织的科技人才体系政策，是如何演变的？
实施的结果如何？
（2）国际科技人才体系的政策比较研究、主要的理论和方法研究。
对国外的科技人才体系进行比较研究，特别注意研究人才体系中的几类经典案例的科技政策的比较研究：
如费米学派、李比希学派、中国华罗庚学派等的相关政策研究；我国科技人员由于缺少学派的支撑，难以形成一致的科学纲领和得到连续不断的积累与支持，虽在一些个别点上做出了非常好的工作，却难以形成规模和产生重大的影响，从而在某一重要方面进入国际先进行列。
对这些案例进行系统的研究具有现实意义，在此基础上可总结出科技人才体系政策中有效的理论和方法。
（3）建国以来的科技人才体系相关政策的评价问题。
这大致包括以下几个部分：
1）在提高我国整体科技水平的政策目标下，对科技人才体系的形成、人才的培养、选拔使用和组织政策进行评价；
2）在提高科研效率的政策目标下，对科技人才体系的培养、选拔使用和组织政策进行评价；
3）在为实现国家目标争取最大贡献的政策目标下，对科技人才的培养、选拔使用和组织政策进行评价。
3.5中国当代科技奖励政策及制度研究
建国50多年来，随着社会发展和科学技术的进步，科技奖励制度已成为国家长期坚持的一项重要政策和制度。
1955年，国务院发布《中国科学院科学奖金的暂行条例》；1957年1月，科学奖金进行了首次评审，有34项成果获1956年度奖。
自1978年3月全国科学大会以来，我国恢复和重建了国家科学技术奖励制度。
科学技术奖励工作对鼓励广大科技人员的创造热情，促进拔尖人才的脱颖而出和学科带头人的茁壮成长都发挥了重要作用。
科学技术奖励制度已经成为国家对科学技术发展实施宏观调控的有力杠杆。
有关奖励政策与制度的方面应系统、深入地研究相关政策和制度的演化过程，重要奖项的评审程序、评委构成、评价标准，总结不同时期的科技激励机制对科技发展所起的激励作用的强弱，为制定鼓励创新，鼓励攀登科学技术高峰，有利于人才培养和使用，以及能促进科学研究、技术开发与经济、社会发展密切结合，促进科技成果商品化和产业化，加速科教兴国和可持续发展战略的贯彻实施的科技奖励政策和制度提出合理建议。
另外，通过研究国外的科技奖励政策和制度，从中吸取适合中国国情，对人才培养和使用、对科学研究和技术开发切实起到激励作用的经验，供我国的科技政策制定者参考。
3.6变革中的科技政策国际比较研究
世界各国由于传统、文化以及科技发展水平的差异，所选择的发展道路不尽相同，它们各自的科技政策也不相同；发达国家与发展中国家由于处在不同的发展阶段，他们发展目标的差异也会导致科技政策的差异。
一些大型的、具有重大影响力的科技与经济计划或者现象的出现，也会极大影响各国的科技政策。
如近年来出现的信息高速公路计划、人类基因组计划、网络经济和新经济现象等，各国政府都相应地制定了应对的科技政策。
因此，在变革中的科技政策国际比较研究中，应包括中国与发达国家的科技政策比较和中国与若干发展中国家的科技政策比较，特别要重点研究在变革时期的科技政策及其重大影响，为我国的科技政策制定及发展战略选择提供科学依据。
具体可从以下几个方面进行国际间的比较研究：
（1）在各国的科学发展进程中，从“学习阶段”向“自生阶段”的科学政策比较研究。
在这100年中，世界发生了巨大的变化，世界科学中心也从欧洲转移到了美国，而我国仍然处在世界科学中心的边缘，科学的发展始终没有进入到“自生阶段”。
目前，我国已基本具备了现代科研和教育基础，科学研究水平达到了发展中国家的前列，2000年在SCI系列学术刊物上发表的论文数量排列世界第8位，超过了俄罗斯和澳大利亚，这些都为我国从“学习阶段”向“自生阶段”的演变提供了可能和良好基础。
因而，通过一系列的案例分析研究，比较世界各国在这一变革过程中的重要科技政策，为我国相关的科技政策制定提供参考，从而为由“学习”向“自生”的演变提供重要的保证。
（2）全球科技发展将继续向技术方面倾斜的趋势下，各国科技政策的比较研究。
20世纪70年代以后，在一
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