我国农村财务管理制度性缺陷研究.doc

我国农村财务管理制度性缺陷研究.doc

《我国农村财务管理制度性缺陷研究.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国农村财务管理制度性缺陷研究.doc（5页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

我国农村财务管理制度性缺陷研究

陈友发

发表于《广东财会》2011年第8期

【摘要】农村财务管理是农村最敏感的焦点、难点问题之一，关系到农民的切身利益、农村的稳定与发展。

本文对当前农村财务管理制度性缺陷进行了分析，并提出相应建议。

【关键词】农村财务会计管理

农村财务管理一直是农村最敏感的焦点、难点问题之一，关系到农民的切身利益、农村的稳定与发展，以及和谐农村的构建。

近年来，有关部门就加强和规范农村财务管理制定了一系列法规政策，推行村级会计委托代理制，规范和完善农村民主理财、财务公开制度，更好地保障了村民的知情权、管理权、监督权。

但随着农村经济社会发展，农村财务管理不断出现新的问题，其中一些基层长期无法解决的问题，与我国现行的财务管理制度设计缺陷不无关系。

如何完善农村财务管理中制度性缺陷，需要我们思索和探讨。

一、当前我国农村财务管理存在的主要制度性缺陷

（一）会计制度缺失。

1、《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，……办理本村的公共事务和公益事业。

”明确了村民委员会的主要职能管理公共事务和提供公益服务，其性质显然是以非营利性为主。

第八条“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。

”《农业法》规定“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产”。

表明农村集体经济组织是依法独立进行经济活动，有经营自主权的营利性经济组织，与村民委员会是不同性质的两套机构。

当然，两者关系密切，村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，农村集体经济组织的资产属于本村集体所有，应当接受村委会的管理，其性质类似于国资委与属下国有企业的关系。

可见，农村财务管理的包括两方面完全不同内容：

一是村民自治组织--村委会的财务管理，主要管理和核算村委会日常收支和全村社会性、公益性收支；二是农村集体经济组织的财务管理，核算行政村和村小组集体资产经营管理情况。

2、为了加强村集体经济组织的财务管理和会计核算，财政部颁布了《村集体经济组织会计制度》（2004），该制度立足于现代经济组织管理和核算的要求，推行权责发生制核算，为规范农村集体经济组织财务核算提供了依据。

但我国一直没有制定专门村委会适用的会计制度。

《村集体经济组织会计制度》明确“代行村集体经济组织职能的村民委员会执行本制度”。

但实践操作中，各地财政和农业经济管理部门则不再区分是否“代行村集体经济组织职能”，统一要求村级组织全部执行《村集体经济组织会计制度》，并且普遍实行村委会与村集体组织在同一套账簿核算管理，从源头上导致农村财务管理上的混乱，表现在：

一是会计核算混乱，不同性质的公益类和经营类业务合并核算，其性质类似于国资委与其属下企业如中石油、中移动等合并核算。

核算中将村干部与管理人员工资、福利，村委会和村党支部日常运行费用、社会公益事业管理费用等统统计入管理费用，成本核算不清晰；上级公益事业专项补助、村干部工资补助等都列入收入，无法反映真实的经营成果等。

二是资产管理管理混乱，村委会资产与村集体资产不分，村干部直接经营集体资产，资产经营收益主要用于村干部工资福利，村民难以分享，集体资产流失严重等。

（二）农村集体经济组织治理结构不完善。

改革开放以来，我国先后颁布实施了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等经济组织运行规范性法律，为构建市场经济体制夯实了基础。

影响数亿农民利益的农村集体经济组织却一直没有立法。

目前各省（市）以“条例”、“规定”等形式对其运行机制作了初步规定，其中许多关键性的问题一直不明确：

1、性质和法律地位不明确。

农村集体组织不能作为独立法人登记，成为没有身份证的“黑户”，不能独立参加社会经济活动，限制了其参加经济活动的空间，影响农村集体经济发展。

如某村集体计划购买农机为村民提供有偿服务，但村集体不是一个有效法律主体组织，村委会是公益组织，也不符合享受国家农业机械补贴政策要求。

《国家工商行政管理总局关于村民委员会是否可以成为农民专业合作社单位成员等问题的答复》（工商个函字〔2008〕156号）也明确村委会不能成为农民专业合作社单位成员。

2、组织治理结构不规范。

各省（市）对集体经济组织的“条例”、“规定”都比较简单，组织架构、运行机制、议事规则、管理人员权利与义务、任职条件和程序、日常监督、内部控制体系、利益分配机制不够明确规范，基层难以操作。

3、与村委会关系不明确，村集体经济组织被虚化。

如《广东省农村集体经济组织管理规定》规定村集体经济组织实行“民主管理，依法选举和罢免管理人员”，那与村委会关系如何协调？

制度缺位客观上鼓励了村民委“代行村集体经济组织职能”，导致村党支部、村委会与村集体组织一体化，甚至长期不成立独立的村集体经济组织，村干部直接负责村集体资产经营管理，决定经济事务和利益分配。

村委会经济组织化、利益化，并且缺少决策和监督机制，导致每次村委换届都变成经济利益分配权的争夺，特别是条件较好的、土地等资源丰富的村冲突激烈。

换届后常常将村集体经济组织管理人员连出纳、会计、资料档案管理员全部换届，经营管理人员不稳定，业务缺少持续性和稳定性，管理水平难提高，甚至资料移交不全，资产流失。

（三）农村财务管理体制尚未理顺。

《会计法》规定:

“县以上各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。

”但我国的实际情况是绝大部分地区由农业经济管理部门负责农村财务管理业务，造成农村财务会计工作多头管理。

《村集体经济组织会计制度》规定“财政部门依照《中华人民共和国会计法》的规定对村集体经济组织的财务会计工作进行管理和监督。

农村经营管理部门依照有关法律、行政法规等规定对村集体经济组织的财务会计工作进行指导和监督。

”主要职责仅有“管理”与“指导”两字之差。

多头管理必然造成管理冲突、责任不清，许多农村亟待处理的财务管理问题没法解决。

　　二、解决我国农村财务管理制度性缺陷问题的建议

（一）明晰村委会的主体角色定位，完善财务会计制度

《宪法》和《村民委员会组织法》明确规定村委会属于群众性自治组织，是从事农村社区公共事务管理的社会组织，不是生产经营性营利组织，也不是国家的行政机关，具有明显的民间非营利组织特殊。

根据其实质和形式，应该明确规定村委会执行《民间非营利组织会计制度》。

虽然我国农村地域辽阔，各地情况千差万别，许多农村集体经济比较薄弱，存在许多村委会代行农村集体经济组织管理职能情况，但也应与村集体经济组织分账核算，因为核算不同的主体，适用于不同的经济和社会职能，即使同一套人员管理也不符合实质重于形式原则。

单独设账不会增加太多管理成本。

而且随着我国综合国力的增强和市场经济体制逐步完善，各级财政对农村社会管理和公益事业的投入逐步增加，村委会经费保障也将更多地得到财政扶持，村委会适用《民间非营利组织会计制度》将更符合实际情况。

（二）加强立法，规范农村集体经济组织法人运行治理结构

就目前我国农村的实际情况看，村委会和村集体经济组织在组织机构、职责权限等方面都没有划分清楚。

村集体经济组织涉及农民的经济核心利益，其地位、作用、影响毫不逊色于村委会组织。

当前我国在理论、法律上与实践中对农村集体组织的认识和定位明显滞后于我国社会经济发展进程。

因此尽快必须以立法形式澄清村集体经济组织的概念与性质界定，明确村集体经济组织是以盈利为目的的营利性组织、属于企业范畴、集体所有制性质。

要参照《公司法》等法律成功经验，尽快制定《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的法律地位、给予其独立法人资格，规范其权责和与村委会的关系，规范其组织架构设置、议事规则、管理人员权利与义务、监督和内部控制体等组织治理结构，让其真正依法独立经营，保值增殖，为农民创造收益，为规范农村财务管理提供法律依据。

（三）明确职责，理顺农村财务管理体制。

要根据部门职能，进一步明确农业行政主管部门对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务职责；明确财政部门根据《会计法》的要求，主管对包括农村财务在内的财务会计工作。

要组织对有关的法律法规进行清理，对相冲突的内容及时进行修订完善。

同时，要理顺组织机构，把归口其他部门管理的农村财务会计管理工作职能、机构、人员尽快划归财政部门统一管理。

如广东省2007年将省农村财务管理办公室由农业厅整体划转归口到财政部门管理。

【参考文献】

[1]《村集体经济组织会计制度》财政部财会〔2004〕12号

[2]田建强依法转变村委会职能促进农村经济发展甘肃农业，2005；1

[3]王乐锦村级组织的职能定位与财务收支范围中国农业会计，2005；6

发表于《广东财会》2011年第8期

5